張成福， 黨秀云

馬克思主義的國家治理觀

張成福， 黨秀云

馬克思主義；國家；國家治理觀

國家治理觀乃是人們對國家治理的根本觀點，是對國家治理的起源、本質(zhì)以及一般規(guī)律的理論概括。馬克思主義的國家治理觀，核心體現(xiàn)在關(guān)于國家及國家治理的本質(zhì)、公共權(quán)力與國家職能、人民主權(quán)與民主治理、國家治理的組織原則、國家治理的根本方法、國家治理的政策與策略、國家治理的領(lǐng)導權(quán)以及國家治理的改革與發(fā)展等重大問題的論述上。馬克思主義的國家治理觀，為我們分析和研究國家治理問題提出了科學的世界觀和方法論，為國家治理的實踐與創(chuàng)新提供了理論指導，對推進國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力提升具有重大的理論與現(xiàn)實意義。

自從國家出現(xiàn)以來，如何實現(xiàn)對國家的有效治理，始終是每一個國家面臨的最基本問題，對國家治亂和興亡的研究和探討也就成為人們最為關(guān)注的議題。國家治理觀乃是人們對國家治理的根本觀點，是對國家治理的起源、本質(zhì)以及一般規(guī)律的理論概括。不同的歷史時代和不同的階級地位決定了人們不同的社會生活，因而產(chǎn)生不同的國家治理觀。馬克思主義辯證唯物主義和歷史唯物主義的產(chǎn)生與發(fā)展，乃是一場革命性的變革。對國家治理這一社會歷史實踐活動，馬克思主義的經(jīng)典作家們以及實踐中的馬克思主義者，對此進行了深刻和科學的分析，創(chuàng)造性地提出了關(guān)于國家治理的一般原理。這些基本原理對于今天我們從事的國家治理與治理能力現(xiàn)代化有著十分重要的指導意義和實踐價值。馬克思主義的國家治理觀，核心體現(xiàn)在關(guān)于國家以及國家治理的本質(zhì)、國家治理的目標、國家治理的組織原則、國家治理的根本方法、國家治理的政策與策略、國家治理的領(lǐng)導權(quán)以及國家治理的改革與發(fā)展途徑等重大問題的論述上。

一、國家及國家治理的本質(zhì)觀

列寧曾經(jīng)指出：“未必還能找到別的問題，會像國家問題那樣，被資產(chǎn)階級的科學家、哲學家、法學家、政治經(jīng)濟學家和政論家有意無意地弄得這樣混亂不堪?！盵1](P25)而這種混亂的根本是在于對何謂國家以及國家本質(zhì)的認識。國家從其產(chǎn)生之日起，就被視為一種神秘的力量，被視為神的意志的產(chǎn)物。資產(chǎn)階級啟蒙學者，從理性主義的觀點出發(fā)，認為國家是建立在理性基礎(chǔ)之上的，國家是人類理性的發(fā)展。黑格爾認為國家是絕對精神發(fā)展的普遍領(lǐng)域，而市民社會則是絕對精神發(fā)展的特殊領(lǐng)域，并由此認為，是理性的國家決定社會，而不是相反。在馬克思恩格斯看來，國家并不是神秘莫測的宇宙精神或者理念在現(xiàn)實世界中的體現(xiàn)，也不是一種外在的必然性，國家的本質(zhì)不應該在觀念中尋找，而應該在國家的構(gòu)成部分家庭和市民社會中去尋找，“決不是國家制約和決定市民社會，而是市民社會制約和決定國家”。[2](P196)也就是講，社會是構(gòu)成國家的基礎(chǔ)，社會的性質(zhì)決定了國家的性質(zhì)。在全面考察了國家的起源后，恩格斯得出了馬克思主義關(guān)于什么是國家的論斷，認為：“國家決不是從外部強加于社會的一種力量。國家也不像黑格爾所斷言的是‘倫理觀念的現(xiàn)實’，‘理性的形象和現(xiàn)實’。國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物；國家是承認：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)；這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就是國家”。[2](P170)

從表面來看，國家所采取的不是階級組織的形式，而是一種政治共同體的形式，表現(xiàn)為國家通過官吏來對社會進行管理和統(tǒng)治。馬克思主義反對把國家的本質(zhì)看作是社會共同體的認識。在他們看來，社會共同體僅僅是國家的外表，國家照例是最強大、在經(jīng)濟上占統(tǒng)治地位的階級的國家。“正是由于私人利益和公共利益之間的矛盾，公共利益才以國家的姿態(tài)而采取一種和實際利益(不論是單個的還是共同的)脫離的獨立形式，也就是說采取一種虛幻的共同體的形式”。[3](P37)國家的實質(zhì)乃是階級的統(tǒng)治，國家是有組織的暴力。國家產(chǎn)生的目的在于維護和服務于統(tǒng)治階級的利益。

盡管國家的本質(zhì)是階級的統(tǒng)治，但階級統(tǒng)治或者政治統(tǒng)治并非是國家活動的全部內(nèi)容。事實上，政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會管理職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有它進行了它的這種社會管理職能時才能維持下去。這也就是說，在國家活動中，政治統(tǒng)治與社會管理是相輔相成的，社會管理的履行取決于政治統(tǒng)治，而政治統(tǒng)治的維持又必須以執(zhí)行社會職能為基礎(chǔ)。正是在這個意義上，列寧認為，國家一直是從社會中分化出來的一種機構(gòu)，一直是由一批專門從事管理，幾乎專門從事管理或主要從事管理的人組成的。在馬克思主義看來，國家治理，在本質(zhì)上是國家政治統(tǒng)治和社會公共事務管理的有機統(tǒng)一。國家治理的基本特征在于：(1)階級性。人類有史以來的一切國家都是階級的國家；國家的產(chǎn)生是基于統(tǒng)治階級的意志；而國家權(quán)力始終是用來為統(tǒng)治階級利益服務的；國家在改變其階級屬性之前，始終是為少數(shù)人謀取私利的工具。(2)強制性。國家乃是有組織的暴力。這不僅僅因為國家是階級斗爭和暴力的產(chǎn)物，還體現(xiàn)在國家組織也是由各種暴力機關(guān)組成的?！皹?gòu)成這種權(quán)力的，不僅有武裝的人，而且還有物質(zhì)的附屬物”。[4](P115)國家與其他社會組織的區(qū)別在于國家是可以合法使用暴力的機構(gòu)。(3)自主性。國家治理的權(quán)力來自社會，而又獨立于社會，與社會大眾相分離。國家權(quán)力相對于社會，具有自主性。這種自主性表現(xiàn)為國家是脫離并駕馭社會的力量。國家對于相互沖突的各個階級而言，就是第三種力量?！斑@第三種力量似乎站在相互斗爭著的各階級之上，壓制它們的公開沖突，頂多容許階級斗爭在經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)以所謂合法形式?jīng)Q出結(jié)果來。”[2](P169)國家與社會脫離的同時，在表面上也與社會各階級相脫離，而成為整個社會的“正式代表”。(4)專業(yè)性。國家從社會分化出來之后，國家治理便成為一個專業(yè)的領(lǐng)域。這種專業(yè)性主要表現(xiàn)為國家公共權(quán)力的組織、維護、運轉(zhuǎn)以及公共事務的處理是由一批職業(yè)的官吏來進行的，職業(yè)的官吏以及常備軍成為維護國家政權(quán)的核心力量。官僚體制的建立和發(fā)展就是國家治理專業(yè)性的典型表現(xiàn)。(5)歷史性。國家的出現(xiàn)和發(fā)展是一個歷史現(xiàn)象，國家權(quán)力只是人類社會分裂為階級社會后而出現(xiàn)的。當社會完全消滅階級以后，在社會普遍參與的基礎(chǔ)之上，國家將不再凌駕于社會之上，國家的政治統(tǒng)治開始消亡，社會管理回歸社會，公共權(quán)力開始失去政治的性質(zhì)。當國家和社會實現(xiàn)了真正的統(tǒng)一，國家成為整個社會普遍利益的真正代表，國家治理也隨之自行消亡。國家治理消亡的過程，實際上就是國家權(quán)力回歸社會的過程。

馬克思主義認為，在國家沒有消亡之前，國家治理是最大的政治，是一個社會政治活動最集中的體現(xiàn)，它涉及不同的階級和集團如何參與國家政治和公共事務，涉及國家如何制定決策，涉及國家決策如何得到貫徹和執(zhí)行，涉及沖突如何化解以及利益如何分配等問題。在本質(zhì)上，國家治理是經(jīng)濟的集中體現(xiàn)，體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展的利益要求和客觀過程，反映了社會經(jīng)濟生活中各個階級、集團的根本利益和利害沖突。因此，國家治理既是科學，也是藝術(shù)。因為國家治理的形成、變化和發(fā)展是客觀的運動的過程，有其客觀的規(guī)律；而如何靈活、自覺、主動地運用規(guī)律，創(chuàng)新性地解決公共治理的問題，乃是一門藝術(shù)。

二、公共權(quán)力與國家職能觀

在馬克思主義經(jīng)典作家看來，公共權(quán)力和公共利益的產(chǎn)生乃是國家以及國家治理的最早起源。在國家出現(xiàn)之前的氏族社會，社會是靠習慣和傳統(tǒng)的力量來維護，靠族長或婦女享有的威信或尊敬來維持，社會沒有專門從事管理的特殊等級。但是氏族社會的確存在著公共權(quán)力萌芽的土壤，這就是社會的共同利益或者公共利益。如恩格斯所講的，在原始農(nóng)業(yè)社會中，“一開始就存在著一定的共同利益，維護這種利益的工作，雖然是在全體的監(jiān)督之下，卻不能不由個別成員來擔當：如解決爭端；制止個別人越權(quán)；監(jiān)督用水，特別是在炎熱的地方；在非常原始的狀態(tài)下執(zhí)行宗教職能?！盵5](P522)這便是公共權(quán)力的萌芽。原始社會公共事務的管理依靠的不是強力，而是管理者的威信和被管理者服從的自覺性，這種權(quán)威不同于階級社會的權(quán)威，前者是處在社會之內(nèi)的，他們獲得的是“自由自愿的尊敬”；后者是凌駕于社會之上的東西，是脫離社會的權(quán)力代表人。在原始民主制中，不存在特權(quán)，權(quán)力是共享的，人人參與公共事務的管理。

雖然公共權(quán)力和國家治理活動萌芽于公共利益，但其真正形成卻是由于公共利益與私人利益之間的矛盾。隨著社會分工以及生產(chǎn)力的發(fā)展，出現(xiàn)了私有制和私人利益。私人利益所對抗的實際上是在政治上占統(tǒng)治地位并代表社會的統(tǒng)治階層的公共利益，這種矛盾使公共利益陷入危機。為了維護這種公共利益，保障社會統(tǒng)一，社會管理就需要一種更強大的力量，于是特殊的公共權(quán)力，即國家權(quán)力便出現(xiàn)了。國家公共管理權(quán)力的出現(xiàn)，將使不可調(diào)和的矛盾和沖突控制在一定的范圍內(nèi)，以免導致社會的解體并在保證社會統(tǒng)一的同時，維持社會公共利益。公共權(quán)力相對于社會各沖突階級來說，似乎是階級沖突之外的另一種力量。恩格斯將其稱之為“第三種力量”。[2](P165)

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，不可避免導致大規(guī)模社會分工的出現(xiàn)，如農(nóng)業(yè)與手工業(yè)、手工業(yè)與商業(yè)、商業(yè)與航海業(yè)的分工。大規(guī)模社會分工的結(jié)果導致了專門掌握管理公職的特殊階層的出現(xiàn)以及專門從事社會公共事務管理機構(gòu)的出現(xiàn)。社會分工的出現(xiàn)，導致城市的出現(xiàn)，而城市的出現(xiàn)，加速了從部落制度向國家的過渡。“隨著城市的出現(xiàn)也就需要有行政機關(guān)、警察、賦稅等等，一句話，就需要公共的政治機構(gòu)，也就是需要政治?！盵3](P57)由此可見，為執(zhí)行維護社會公共利益的社會職能人員的專門化和機構(gòu)的專門化，是社會分工發(fā)展的必然結(jié)果。正是在這個意義上，列寧認為“國家正是這種從人類社會中分化出來的管理機構(gòu)”。[1](P28)國家權(quán)力是一種與全體成員相脫離的特殊的公共權(quán)力。

國家的公共權(quán)力來自社會，而又獨立于社會，但這并不意味著國家權(quán)力是一個獨立發(fā)展的領(lǐng)域，恰恰相反，國家權(quán)力是由社會物質(zhì)經(jīng)濟條件所決定，并隨著這種條件的變化而變化。國家權(quán)力產(chǎn)生于經(jīng)濟的權(quán)力，經(jīng)濟權(quán)力是在生產(chǎn)、交換、分配和消費的過程中，以所有權(quán)為基礎(chǔ)，通過經(jīng)營管理權(quán)、財產(chǎn)分配權(quán)等權(quán)力表現(xiàn)的控制、支配和統(tǒng)治他人的權(quán)力。在階級社會，一定階級在經(jīng)濟領(lǐng)域的控制權(quán)和支配權(quán)必然導致在政治領(lǐng)域的統(tǒng)治權(quán)。馬克思在分析19世紀初英國的政治生態(tài)時曾經(jīng)指出，新興的工業(yè)階級盡管力量微弱，但由于在工業(yè)革命中掌握了經(jīng)濟資源，仍然是時局的真正主人?！肮杨^政治無論如何都不能理解下面這一簡單事實 ：政治權(quán)力只是經(jīng)濟權(quán)力的產(chǎn)物；使寡頭政治讓出經(jīng)濟權(quán)力的那個階級必然也會爭得政治權(quán)力?！盵6](P80)在資本主義社會，隨著市場經(jīng)濟和社會化大生產(chǎn)占主導地位，政治權(quán)力對財富的支配真正演變?yōu)樨敻粚φ螜?quán)力的支配，成為政治權(quán)力的基礎(chǔ)。同時，政治權(quán)力也成為實現(xiàn)經(jīng)濟利益最強大、最有效的手段。

在馬克思主義經(jīng)典作家看來，國家治理的基本任務或者職能是兩種基本職能的有機統(tǒng)一，即政治統(tǒng)治和社會管理。馬克思主義并不認為國家是中立的、獨立于任何個別階級的利益之外的社會整體利益的代表者或者托管者，也不是相互競爭的利益集團者的仲裁者，國家實際上是階級統(tǒng)治的工具。也就是說，國家是從控制階級對立的需要中產(chǎn)生的，同時又是在階級的沖突中產(chǎn)生的，國家照例是最強大的、在經(jīng)濟上占統(tǒng)治地位的階級的國家。國家首要的職能便是政治統(tǒng)治職能，即如何維護自身的統(tǒng)治，維護政治的秩序，實現(xiàn)自身的經(jīng)濟利益。國家的本質(zhì)決定了國家是政治統(tǒng)治的工具和機器。但是這并不意味著政治統(tǒng)治是國家的唯一職能，或者國家的政治統(tǒng)治職能是獨立存在的。國家除了政治統(tǒng)治的職能之外，還有社會管理的職能，即對社會進行干預，如發(fā)展公共事業(yè)，促進經(jīng)濟發(fā)展，運用思想和文化手段塑造和影響人們的價值等。政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)的，而且政治統(tǒng)治只有在它進行了這種社會管理職能時才能維持下去。在國家治理中，政治統(tǒng)治和社會管理職能是相輔相成的關(guān)系，社會管理職能的執(zhí)行取決于政治統(tǒng)治，而政治統(tǒng)治的維持必須以社會管理職能為基礎(chǔ)。在歷史發(fā)展的不同階段和不同時期，盡管國家職能的范圍、重點、作用的方式及方法有所不同，但是國家職能的雙重性質(zhì)并沒有因此發(fā)生實質(zhì)的變化。

三、人民主權(quán)和民主治理觀

馬克思主義經(jīng)典作家從社會決定國家的歷史觀出發(fā)，對封建專制進行了無情的批判，在此基礎(chǔ)上，建立了新型民主治理的理論。馬克思認為，人民主權(quán)與君主主權(quán)是根本對立的，人民的主權(quán)不是從國王的主權(quán)中派生出來的，相反，國王的主權(quán)倒是以人民的主權(quán)為基礎(chǔ)，“民主制是君主制的真理”。因為，“在民主制中任何一個環(huán)節(jié)都不具有本身意義之外的意義，每一個環(huán)節(jié)都是全體民眾的現(xiàn)實的環(huán)節(jié)。在君主制中則是部分決定整體的性質(zhì)。在這里，整個國家制度都不得不去迎合固定不動的那一點。民主制度是作為類概念的國家制度。君主制度則只是國家制度的一種，并且是不好的一種。民主制是內(nèi)容和形式，君主制似乎只是形式，而實際上它在偽造內(nèi)容”。[7](P280)所以，國家制度在民主制中表現(xiàn)出它的本來面目，即人是自由的產(chǎn)物，它是為全體人民服務的，國家事務是全體人民自己的事情。這樣，民主制真正解決了普通與特殊的矛盾?！捌渌磺袊医Y(jié)構(gòu)都是某種確定的特殊的國家形式，而在民主制中，形式的原則同時亦是物質(zhì)的原則。因此，只有民主制才是普遍與特殊的真正統(tǒng)一”。[7](P281)國家制度一方面沒有充分滿足一切個人的利益，同時又切實保護了整個社會的普遍利益，相反，在非民主制下，國家不過是在普遍物的形式下成為某個特殊階級的政治工具，其目的在于保護少數(shù)人的特殊利益。

在馬克思看來，君主政體必然導致專制。他在批評孟德斯鳩把榮譽作為君主政體的原則并以此來區(qū)分君主制和專制的觀點時指出，“君主政體的原則總的說來就是輕視人，蔑視人，使人不成其為人?！盵7](P411)君主專制的特點在于把國家的權(quán)力視為個人的權(quán)力，個人的人格成為國家的最高政治人格。在封建的超強經(jīng)濟控制以及普遍政治化的條件下，人對人的依賴關(guān)系主要表現(xiàn)為一種權(quán)力關(guān)系，人們的社會存在主要取決于他的政治存在。這樣，謀取政治權(quán)力就有了直接的經(jīng)濟意義和價值，任何人只要在社會上獲取了相應的政治地位，就自然會得到相應的經(jīng)濟上的回報。故而，“就單個的官僚來說，國家的目的變成了他個人的目的，變成了他升官發(fā)財、飛黃騰達的手段?！盵7](P302)馬克思認為產(chǎn)生這種問題的根本原因在于國家和社會的嚴重對立，以及國家和社會關(guān)系的異化。國家不在市民社會之內(nèi)，而是在市民社會之外，它只是通過自己的全權(quán)代表即官僚同市民社會接觸，這樣便強化了國家的彼岸性質(zhì)。在封建官僚政治下，“‘警察’、‘法庭’和‘行政機關(guān)’，不是市民社會本身賴以捍衛(wèi)自己固有的普遍利益的代表，而是國家用以管理自己、反對市民社會的代表”。[7](P306)

在馬克思看來，資產(chǎn)階級革命打破了人的從屬關(guān)系，使人獲得了政治上的解放?！罢谓夥乓环矫姘讶俗兂墒忻裆鐣某蓡T，并成為利己的、獨立的個人，另一方面把人變成公民，變成法人”。[7](P443)人們能夠在政治上平等地享有政治權(quán)利，盡管社會的不平等仍然存在。資本主義民主無疑是人類解放的進步，但是，由于私有制的存在，政治民主依然是以私有財產(chǎn)為前提的，這種民主依然是形式上的民主，無法消除財產(chǎn)和資本對政治的操縱，無法消除政治對廣大人民群眾的彼岸性質(zhì)。在資產(chǎn)階級的立憲共和國中，國家的利益作為人民的真正利益，只是在形式上存在，只是一種裝潢、一種客套、一種人民生活的調(diào)味品。在馬克思看來，只有當廣大人民群眾真正確立了社會中的主體地位，消滅了私有制和社會不平等，每一個社會成員平等地參與國家事務的管理時，國家才能真正成為人民的普遍領(lǐng)域。馬克思精辟地指出：“國家的全體成員同國家的關(guān)系就是他們同自己事務的關(guān)系，這一點是不言而喻的。國家成員這一概念就已經(jīng)有了這樣的含義：他們是國家的成員，是國家的一部分，國家把他們作為自己的一部分包括在本身中。他們既然是國家的一部分，那么他們的社會存在自然就是他們實際參加了國家。不只是他們參與國家大事，而且國家也參與他們的事情?！盵7](P391)也就是講，只有建立一個真正的民主制度，實現(xiàn)民主的治理，才能克服國家權(quán)力和社會的異化；只有實現(xiàn)真正的民主治理，才能產(chǎn)生符合社會普遍利益的國家政權(quán)。

四、國家治理的組織原則觀

任何組織皆有其一定的組織形式和組織原則。在革命戰(zhàn)爭年代，民主集中制乃是無產(chǎn)階級政黨的一個基本組織原則。馬克思恩格斯在創(chuàng)建第一個工人階級政黨——共產(chǎn)主義者同盟時，就已經(jīng)提出了民主集中制的基本思想。主張所有成員一律平等，堅持少數(shù)服從多數(shù)。同盟的章程也規(guī)定盟員必須在政治上保持一致，堅持集中統(tǒng)一的領(lǐng)導。馬克思認為，社會主義國家也必須采用民主共和制，他們設想未來社會國家應依照“社會共和國”的原則建立，也就是要在高度民主的基礎(chǔ)上，實行高度的集中。列寧在建立布爾什維克黨的過程中，第一次明確提出了民主集中制的組織原則。毛澤東發(fā)展了馬克思主義，在《新民主主義論》中完整系統(tǒng)地提出了民主集中制的政權(quán)建設理論。他認為新民主主義國家的制度應是民主集中制。后來他進一步指出，民主集中制“是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導下的民主。只有這個制度，才既能表現(xiàn)廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權(quán)力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務，并保障人民的一切必要的民主活動?！盵8](P1057)因此，民主集中制是社會主義國家治理體系中組織和活動的基本原則。

民主集中制無論作為無產(chǎn)階級政黨的組織原則，還是作為社會主義國家政權(quán)建設和治理體系的組織原則，其精髓在于民主與集中的辯證關(guān)系。民主和集中二者是辯證的統(tǒng)一，相互依存，相互制約，不可分割。毛澤東指出：“在人民內(nèi)部，民主是對集中而言，自由是對紀律而言。這些都是一個統(tǒng)一體的兩個矛盾著的側(cè)面，這種民主和集中的統(tǒng)一，自由和紀律的統(tǒng)一，就是我們的民主集中制”。[9](P209)民主集中制的前提和基礎(chǔ)是最廣泛的民主。只有充分地發(fā)揚民主，才能保障正確的集中，民主越發(fā)展，集中的基礎(chǔ)越穩(wěn)固，集中的內(nèi)容越全面、豐富和正確。如果離開充分發(fā)揚民主，集中統(tǒng)一也就變成假的、空的和錯誤的。也正是在這個意義上，列寧認為沒有民主便沒有社會主義，“對我們來說，重要的就是普遍吸收所有的勞動者來管理國家。……社會主義不是少數(shù)人，不是一個黨所能實現(xiàn)的。只有千百萬人學會親自做這件事的時候，他們才能實現(xiàn)社會主義。”[4](P464)另外，民主又離不開集中，如果沒有集中的統(tǒng)一領(lǐng)導，沒有黨的紀律和國家法律的約束，也就不可能有真正的民主，否則將一事無成。

社會主義國家在政治上要創(chuàng)造比資本主義國家更高的更切實的民主，在經(jīng)濟上使生產(chǎn)力得到更大的發(fā)展，使整個社會更加具有活力，必須在國家治理體系和治理的過程中正確貫徹實行民主集中制原則。首先要在黨和國家的政治生活中，創(chuàng)造充分發(fā)揚民主的良好的政治生態(tài)環(huán)境。在黨內(nèi)和國家政治生活中堅持“知無不言，言無不盡”“言者無罪，聞者足戒”“有則改之，無則加勉”的原則。在領(lǐng)導體制上，要堅持集體領(lǐng)導，反對個人專斷，任何人都不能凌駕于組織和集體之上。另外，民主集中制亦反對無政府主義，無政府主義主張絕對的民主，否認一切權(quán)威。恩格斯在《論權(quán)威》一文中指出：“把權(quán)威原則說成是絕對壞的東西，而把自治原則說成是絕對好的東西，這是荒謬的。權(quán)威與自治是相對的東西，它們的應用范圍是隨著社會發(fā)展階段的不同而改變的?！盵5](P226)所以民主集中制既反對個人的專斷與官僚主義的集中制，亦反對無政府主義。官僚集中制必然導致封建專制主義和個人獨裁以及寡頭制，無政府主義必然導致分散主義和社會的無秩序。

五、國家治理的根本方法觀

馬克思主義認為，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者?！皻v史活動是群眾的事業(yè)”。[10](P104)人民群眾不僅是物質(zhì)財富的創(chuàng)造者，也是精神財富的創(chuàng)造者，更是社會變革的決定力量。一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，密切聯(lián)系群眾。同廣大人民群眾保持最密切的關(guān)系，是無產(chǎn)階級政黨和政府區(qū)別于其他任何政黨和政府的顯著標志之一。群眾路線是無產(chǎn)階級政黨奪取政權(quán)和政權(quán)建設、有效實施國家治理的基本方法，因為“只有相信人民的人，只有投入人民生氣勃勃的創(chuàng)造力泉源中去的人，才能獲得勝利并保持政權(quán)”。[11](P273)

馬克思主義的群眾觀主要包括：一是一切為了群眾，全心全意為人民群眾服務。無產(chǎn)階級的政黨和政府除了謀求最廣大人民群眾的利益之外，沒有自己的特殊利益?！肮伯a(chǎn)黨人的一切言論行動，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護為最高標準”。[8](P1096)“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障”。[12](P28)二是一切依靠群眾，相信群眾自己解放自己。馬克思主義承認群眾的“革命毅力、革命創(chuàng)造性、革命首創(chuàng)精神的意義”。[13](P747)人民群眾是歷史發(fā)展的動力，是真正的英雄，只有堅定相信和依靠群眾，才能實現(xiàn)歷史的使命。三是虛心向人民群眾學習。列寧認為“千百萬創(chuàng)造者的智慧卻會創(chuàng)造出一種比最偉大的天才預見都還要高明得多的東西”。[11](P445)所以必須善于向群眾學習，從中汲取智慧和力量，并糾正自己的錯誤。

毛澤東在革命和建設的實踐中，創(chuàng)造性地提出了“從群眾中來，到群眾中去”的領(lǐng)導和決策方法。他說：“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見(分散的無系統(tǒng)的意見)集中起來(經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見)，又到群眾中去做宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確，然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去，如此無限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動、更豐富”。“從群眾中集中起來又到群眾中堅持下去，以形成正確的領(lǐng)導意見，這是基本的領(lǐng)導方法”。[8](P900)

堅持群眾路線，也意味著黨和國家治國理政的水平和績效要由人民來進行評判，正如習近平所講的那樣，“我們黨的執(zhí)政水平和執(zhí)政成效都不是由自己說了算，必須而且只能由人民來評判。人民是我們黨的工作的最高裁決者和最終評判者”。[12](P20)要把人民高興不高興，人民滿意不滿意，人民答應不答應，作為國家治理績效最終的衡量標準。

六、國家治理的政策與策略觀

政策和策略問題是國家治理的核心問題，亦是國家治理科學性與藝術(shù)性的集中體現(xiàn)。政策和策略是國家治理的行為出發(fā)點，并且表現(xiàn)在治理行動的全過程和歸宿。馬克思主義者高度重視政策和策略的重要性，認為“政策和策略是黨的生命”。[14](P1298)關(guān)于政策和策略，馬克思主義提出許多重要的觀點：(1)原則的堅定性與策略的靈活性相結(jié)合。在政策制定時，維護最廣大人民的根本利益，堅持戰(zhàn)略目標，絕不為眼前利益犧牲長遠利益，喪失基本的原則和立場；在政策實施過程中，要根據(jù)客觀形勢和環(huán)境變化，審時度勢，靈活機動地運用各種方式，不斷變換策略。正如毛澤東指出的：“我們的原則性必須是堅定的，我們也要有為了實現(xiàn)原則性的一切許可的和必需的靈活性”。[14](P1436)(2)最近目標與長遠目標，眼前利益與長遠根本利益的有機統(tǒng)一?！豆伯a(chǎn)黨宣言》曾經(jīng)提出一個著名的論斷：“共產(chǎn)黨人為工人階級的最近目的和利益而斗爭，但是他們在當前的運動中同時代表運動的未來”。也就是講，無論是革命還是建設，既要胸懷大志，有長遠的目標和設想，又要腳踏實地，把當前的任務和長遠的目標相結(jié)合。既要重視目前和現(xiàn)階段的利益，又要關(guān)切長遠的重大利益。(3)在戰(zhàn)略上藐視，在戰(zhàn)術(shù)上重視。在革命戰(zhàn)爭年代，毛澤東指出：“為了同敵人作斗爭，我們在一個長時間內(nèi)形成了一個概念，在戰(zhàn)略上我們要藐視一切敵人，在戰(zhàn)術(shù)上我們要重視一切敵人”。[9](P328)一方面要敢于斗爭，敢于勝利，同時要善于斗爭，善于勝利。在和平建設時期，面對各種困難和問題，這同樣是適用的。(4)統(tǒng)一戰(zhàn)線。在革命斗爭和國家建設發(fā)展過程中，要團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，結(jié)成最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，建立最廣泛的聯(lián)盟，爭取和團結(jié)最大多數(shù)人。在政策制定和公共事務的治理過程中，要尋求最大公約數(shù)，求同存異，協(xié)同治理。(5)統(tǒng)籌兼顧。公共政策在本質(zhì)上涉及利益如何分配的問題?！懊恳粋€社會的經(jīng)濟關(guān)系首先是作為利益表現(xiàn)出來。”[15](P307)事實上任何政治制度、法律與政策都是社會共同的、由一定物質(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益和需要的表現(xiàn)。政策要統(tǒng)籌兼顧國家、集體、個人三者的利益。

七、國家治理的領(lǐng)導權(quán)觀

馬克思主義認為，政黨和國家機關(guān)都是建立在一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的上層建筑，并服務于經(jīng)濟基礎(chǔ)的。在社會主義社會，黨和國家機關(guān)都是國家政權(quán)的有機組成部分，都是為人民服務的“公仆”，其使命、目標都是一致的。馬克思主義認為，無產(chǎn)階級政黨是革命和建設事業(yè)的領(lǐng)導核心，這是一條必須堅持的原則。馬克思主義經(jīng)典作家認為，無產(chǎn)階級政黨要在革命的運動過程中保持自己獨立的地位，保持對革命運動的領(lǐng)導權(quán)。其原因不僅在于黨是由無產(chǎn)階級的先進分子組成的，黨是無產(chǎn)階級聯(lián)合的最高形式，更重要的是只有保持獨立性和領(lǐng)導權(quán)，才能使無產(chǎn)階級真正作為一個階級團結(jié)起來和行動起來，實現(xiàn)自己的目標。在總結(jié)巴黎公社失敗的教訓時，馬克思恩格斯認為重要的原因在于缺乏黨的領(lǐng)導。十月革命后，列寧多次強調(diào)黨對國家和社會的領(lǐng)導權(quán)的重要性。黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，是國家治理體系的核心，處在總攬全局，協(xié)調(diào)各方的位置。中國國家治理最本質(zhì)的特征就在于黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的統(tǒng)一。

堅持黨在國家治理體系和治理過程中的領(lǐng)導權(quán)，需要改革黨政關(guān)系。列寧認為，黨是政權(quán)的核心，但它和國家政權(quán)不是而且不能是一個東西。必須十分明確劃分黨(及其中央)和蘇維埃政權(quán)的職權(quán)，黨的任務是對所有國家機關(guān)進行總的領(lǐng)導，而不是像目前那樣進行頻繁的、不正常的、往往是對細節(jié)的干預。無產(chǎn)階級政黨是無產(chǎn)階級的先鋒隊，對國家生活的領(lǐng)導地位是其他組織不能替代的，但政黨作為一個階級的組織，并不是社會的公共權(quán)力，它只能對國家進行領(lǐng)導，而不是直接管理公共事務，也不執(zhí)行行政職能，因為，行政是國家的組織活動。劃分黨和政府的職能，其目的是為了加強黨的領(lǐng)導和改善黨的領(lǐng)導。鄧小平曾指出，“改革黨和國家的領(lǐng)導制度，不是要削弱黨的領(lǐng)導，而正是為了堅持和加強黨的領(lǐng)導”。[16](P341)黨陷入日常事務，不僅僅無法集中精力研究大政、方針、政策，反而把自己降低到被領(lǐng)導的地位?？茖W認識和劃分黨政職能，實現(xiàn)黨政分開，也可以調(diào)動政府工作的積極性，明確政府的職責，提高政府工作的效率。

要確立和實現(xiàn)黨在國家治理體系中的領(lǐng)導權(quán)，核心在于黨的領(lǐng)導力的提升，而領(lǐng)導力提升的關(guān)鍵在于從嚴治黨。從嚴治黨的核心是始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，始終保持黨的先進性和純潔性。正如習近平講的，一個政黨，一個政權(quán)，其前途命運最終取決于人心的向背。因此，密切黨群關(guān)系、干群關(guān)系，才能夠贏得國家治理領(lǐng)導權(quán)的合法性。全面從嚴治黨，重點是從嚴治吏。要始終把選人用人作為治國理政的核心問題、根本性問題來解決。真正把信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的人選拔任用到領(lǐng)導和管理崗位。全面從嚴治黨，現(xiàn)階段的重要課題是遏制腐敗，腐敗是國家治理的最大敵人。要透過制度的建設，形成不敢貪腐的懲罰機制，不能貪腐的預防機制和不易貪腐的保障機制。從嚴治黨的目標在于增強黨的自我凈化、自我完善、自我更新能力，從而確保黨在國家治理體系中的領(lǐng)導力。

加強黨在國家治理體系和治理過程中的領(lǐng)導權(quán)，需要不斷改進黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式。依法治國，是國家治理現(xiàn)代化的一個重要標志。依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，首先是依憲執(zhí)政?！包h領(lǐng)導人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法”。黨要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導，支持國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依照憲法和法律獨立負責，協(xié)調(diào)一致地開展工作”。[17]任何組織和個人都不能擁有超越憲法和法律之外的特權(quán)。

八、國家治理的變革與發(fā)展觀

完善國家治理體系，提升國家治理能力，始終是各國在歷史發(fā)展的每一個時期都要面臨的問題。馬克思主義的歷史唯物主義一直把社會看作是一個有機體，即認為社會永遠處在不斷的變化與發(fā)展之中。在馬克思看來，治理變革的終極原因是經(jīng)濟條件和環(huán)境的變化?！耙磺猩鐣冞w和政治變革的終極原因，不應當?shù)饺藗兊念^腦中，到人們對永恒的真理和正義的日益增進的認識中去尋找，而應當?shù)缴a(chǎn)方式和交換方式的變更中去尋找；不應當?shù)接嘘P(guān)時代的哲學中去尋找，而應當?shù)接嘘P(guān)的時代經(jīng)濟學中去尋找”。[5](P741)國家治理的變革與發(fā)展是以經(jīng)濟社會的發(fā)展為前提的，是由經(jīng)濟的發(fā)展推動的?！半S著經(jīng)濟基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革”。[18](P33)國家治理體系變革與發(fā)展的最終目的是為經(jīng)濟發(fā)展服務。變革的目的是促進生產(chǎn)力，改革與發(fā)展的目的也是促進生產(chǎn)力的發(fā)展和人民福祉的實現(xiàn)。

馬克思主義認為國家治理的發(fā)展既有統(tǒng)一性又有差異性。發(fā)展的統(tǒng)一性是指發(fā)展規(guī)律的一致性，即“每一歷史時代主要的經(jīng)濟生產(chǎn)方式和交換方式以及必然由此產(chǎn)生的社會結(jié)構(gòu)，是該時代政治的和精神的歷史所賴以確立的基礎(chǔ)”。[19](P257)在每一個時代，國家治理會形成某種趨勢和潮流，這是由時代的性質(zhì)所決定的。但是國家治理的模式是多樣的，即由于各國社會、歷史、文化的差異，發(fā)展的具體道路、方式也不盡相同，制度也各異。一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的結(jié)果。中國國家治理體系的改革與發(fā)展，必須從中國的實際出發(fā)，要注意學習和借鑒外國經(jīng)驗，但是不能照搬照抄別國的經(jīng)驗和模式。“把馬克思主義的普遍真理同我國的具體實際結(jié)合起來，走自己的道路，建設有中國特色的社會主義，這就是我們總結(jié)長期歷史經(jīng)驗得出的基本結(jié)論”。[20](P3)

在馬克思看來，國家治理的改革與發(fā)展是人的自覺的政治實踐活動?！霸谏鐣v史領(lǐng)域內(nèi)進行活動的，是具有意識、經(jīng)過思慮或憑激情行動的、追求某種目的的人；任何事情的發(fā)生都不是沒有自覺的意圖，沒有預期的目的的”。[2](P247)從歷史上來看，國家治理制度的變革和發(fā)展，都帶有特定階級、集團和個人的意識。所以改革與發(fā)展，要發(fā)揮人的自覺能動性和創(chuàng)造性，積極指導、參與、推動改革與發(fā)展。與此同時，國家治理的改革與發(fā)展要與社會的發(fā)展相適應，正如恩格斯所言：“我們自己創(chuàng)造著我們的歷史，但是，我們是在十分確定的前提和條件下創(chuàng)造的。其中經(jīng)濟的前提和條件歸根到底是決定性的。但是政治等等的前提和條件，甚至那些縈回于人們頭腦中的傳統(tǒng)，也起著一定的作用，雖然不是決定性的作用。”[2](P604)國家治理的改革與發(fā)展，總是在一定的前提和條件下進行的，這既包括經(jīng)濟的因素，也包括歷史和文化的因素。國家治理制度的發(fā)展過程實際上是創(chuàng)造性地適應社會變革和發(fā)展的過程。人的主觀能動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，必須建立在對國家治理改革與發(fā)展的規(guī)律和趨勢的基礎(chǔ)之上，因為發(fā)展的規(guī)律和趨勢是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的。

馬克思主義的國家治理觀，為我們分析和研究國家治理問題提出了科學的世界觀和方法論，亦為國家治理的實踐提供了科學的指導。在推進國家治理現(xiàn)代化的今天，其指導意義和價值更大。

[1] 列寧選集[M].第4卷.北京：人民出版社，1995.

[2] 馬克思恩格斯選集[M].第4卷.北京：人民出版社，1995.

[3] 馬克思恩格斯全集[M].第3卷.北京：人民出版社，1960.

[4] 列寧選集[M].第3卷.北京：人民出版社，1995.

[5] 馬克思恩格斯選集[M].第3卷.北京：人民出版社，1995.

[6] 馬克思恩格斯全集[M].第9卷.北京：人民出版社，1961.

[7] 馬克思恩格斯全集[M].第1卷.北京：人民出版社，1956.

[8] 毛澤東選集[M].第3卷.北京：人民出版社，1991.

[9] 毛澤東文集[M].第7卷.北京：人民出版社，1999.

[10] 馬克思恩格斯全集[M].第2卷.北京：人民出版社，1957.

[11] 列寧全集[M].第26卷.北京：人民出版社，1959.

[12] 習近平.在紀念毛澤東同志誕辰120周年座談會上的講話[M].北京：人民出版社，2013.

[13] 列寧選集[M].第1卷.北京：人民出版社，1995.

[14] 毛澤東選集[M].第4卷.北京：人民出版社，1991.

[15] 馬克思恩格斯全集[M].第18卷.北京：人民出版社，1964.

[16] 鄧小平文選[M].第2卷.北京：人民出版社，1994.

[17] 習近平.在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布實施30周年大會上的講話[N].人民日報,2012-12-05.

[18] 馬克思恩格斯選集[M].第2卷.北京：人民出版社，1995.

[19] 馬克思恩格斯選集[M].第1卷.北京：人民出版社，1995.

[20] 鄧小平文選[M].第3卷.北京：人民出版社，1993.

[責任編輯 孔 偉]

The Concept of Marxist National Governance

Zhang Chengfu1, Dang Xiuyun2

(1.School of Administration, Renmin University of China, Beijing 100872;2.School of Management,Minzu University of China,Beijing 100081)

Marxism; state; view of national governance

The concept of national governance is the fundamental point of view of national governance, and it is the theoretical summary of the origin, nature and general law of the state governance. The Marxist view of national governance is mainly reflected in the description of essence of national and state governance, public power and state functions, the people’s sovereignty and democratic governance, the governance reform and development and other major issues. Marxist national governance concept has provided us the scientific world outlook and methodology in analyzing and studying the state governance issues. It has also provided us the theoretical guidance for the practice and innovation of national governance, which is of important theoretical and realistic significance to the promotion of the modernization of the national governance system and governance capacity.

張成福，國家行政學院公共管理教研部教授(北京 100089)，中國人民大學公共管理學院教授(北京 100872)；黨秀云，中央民族大學管理學院教授(北京 100081)。