于國一　徐高俊

河南師范大學法學院，河南　新鄉(xiāng)　453007

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淺析土地征收制度

于國一*徐高俊*

河南師范大學法學院，河南新鄉(xiāng)453007

土地征收關系到國家、集體和個人的利益沖突和利益平衡，對社會影響深遠。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民在總人口中占較大比重，土地征收關系的和諧穩(wěn)定事關廣大農(nóng)民群眾的切身利益，對促進國家繁榮發(fā)展，促進和諧社會的構建具有重要而深遠的意義。目前，我國的土地征收程序上還存在著很多不足和缺陷，需要不斷進行改革以完善這一制度。

土地征收；公共利益；補償

一、土地征收的特點

(一)土地征收行為的主體是國家。土地征收行為的實施主體只能是國家。土地征收是國家基于公共利益的需要而實施的，只有國家才有權對土地進行征收，其他任何主體都無行使土地征收的權力。

(二)土地征收行為客體是集體所有的土地。在我國，只有集體所有的土地才是國家土地征收的客體。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有、主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村建設的土地儲備較多，因而對集體所有的土地進行征收有其合理性。

(三)土地征收行為具有強制性和有償性。土地征收是國家依法律規(guī)定所實施的單方法律行為，具有明顯的強制性。作為原土地所有權人，必須服從、支持和配合國家的土地征收決定。同時土地征收還具有有償性，國家征收土地必須依法律規(guī)定向原土地所有權人進行經(jīng)濟補償并給予其他必要的幫助。

(四)土地征收行為必須是為了公共利益。土地征收必須是國家為了公共利益的需要而實施的行為。因而，“為了公共利益的需要”是國家對農(nóng)村集體土地進行征收唯一的理由。

二、土地征收制度存在的問題

(一)征收范圍混亂，存在濫用征收權的現(xiàn)象

我國土地所有權歸國家和集體所有，《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并予以補償?！睆膽椃ㄒ?guī)定看，土地征收僅僅為了公共利益的需要，不得為其他因素。實踐中，存在地方政府為了經(jīng)濟建設，增加地方財政收入，濫用征地權，這顯然超出了公共利益的需要。

(二)土地征收補償標準低

土地征收的補償費用分別為土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。

1.土地補償費，即征收涉及土地給予的補償費用，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。

2.土地征收的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。

3.土地征收的地上附著物和青苗的補償費分為青苗補償標準和其他附著物的補償標準。

對于土地征收涉及農(nóng)村村民宅基地及其建筑的補償標準較低不利于被征收土地的農(nóng)民的利益保護。實踐中，土地征收涉及到農(nóng)民房屋拆遷的補償標準較低，比如說，對需要拆遷的房屋每平方的補償價款實際上與房屋建設時的成本相差不多，且不考慮農(nóng)民建房時花費的時間、人力因素?，F(xiàn)實中，隨著城鎮(zhèn)化及工業(yè)化的快速發(fā)展，城市近郊村落會迅速被高樓和工廠包圍，城市房價遠遠高于土地征收中涉及拆遷的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的房屋的拆遷補償，如果給予農(nóng)民補償水平較低，對于農(nóng)民購房或者新建住宅是不利的，增加了其成本支出，因而對于城市房價與對農(nóng)民房屋拆遷補償之間的巨大差價應當在一定程度上讓利于農(nóng)民。我們認為，位于城市近郊的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對于這部分可期待的利益在土地征收補償中應當?shù)玫襟w現(xiàn)。

(三)對于失地農(nóng)民的保障措施不健全

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟收入在農(nóng)民家庭收入中占較大比重，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)顯得更為重要。農(nóng)民土地被征收后，一方面由于文化水平較低，缺乏其他技能，短時間很難適應其他生產(chǎn)生活方式。另一方面，土地被征用后，農(nóng)民基本生活必需品需要從市場上購買，增加了農(nóng)民生活負擔。實踐中，對失地農(nóng)民的必要生活補助費的發(fā)放也存在不合理的情況，比如有的一次性發(fā)放，而后對于農(nóng)民的生活問題關注較少。

(四)違法征收土地對農(nóng)民造成損失缺乏有效救濟措施

實踐中存在行為不規(guī)范，手續(xù)不齊全情況下對農(nóng)民土地征收的情況，農(nóng)民利益遭受損害后，由于缺乏有效的救濟途徑，農(nóng)民合法權益難以得到維護。

三、健全土地征收制度的對策

(一)限制土地征收的條件，規(guī)范土地征收

一方面對征收土地的范圍做出嚴格限制，嚴格區(qū)分可以征收的土地范圍；另一方面，明確土地征收應出于維護公共利益的目的。在征收土地之前，可以事先與被征收單位或個人協(xié)商，認真聽取訴求，堅決避免使用暴力征收土地。

(二)健全社會保障體系

第一，建立失地農(nóng)民社會保障系統(tǒng)，解決失地農(nóng)民基本生活問題。對失地農(nóng)民給予一定的經(jīng)濟補償?shù)任镔|幫助。第二，對于失地農(nóng)民的住房、醫(yī)療、子女教育等問題應給予足夠重視，確保失地農(nóng)民不受這些因素困擾。第三，對失地農(nóng)民進行再就業(yè)培訓，鼓勵失地農(nóng)民自主擇業(yè)，自主創(chuàng)業(yè)，對失地農(nóng)民進行自主創(chuàng)業(yè)的給予資金和政策扶持。

(三)完善土地征收補償機制

制定科學合理的土地征收補償機制，合理確定補償標準。制定嚴格的土地征收補償費用分配的監(jiān)管機制，嚴格處置私自處分土地征收補償費用的行為。對涉嫌犯罪的，依法追究相應法律責任。

(四)對農(nóng)民的救濟

對于土地征收過程中存在的損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，可根據(jù)具體情形依法提起民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟或行政裁決，依法追究相關責任人責任。征地機關的征地行為不符合法定目的或在征地手續(xù)尚未辦理齊全時征地或者未及時足額將土地補償款交付被征地農(nóng)民，征地農(nóng)民有權拒絕征地。

四、完善土地征收制度的社會意義

健全土地征收制度，一方面對于國家基于公共利益而進行各項活動的順利進行具有重要意義。另一方面，對于保障被征收土地的農(nóng)民的生產(chǎn)生活，促進被征收土地農(nóng)民再就業(yè)，保障農(nóng)民切身利益具有重要意義，對社會穩(wěn)定和諧也具有深遠意義。

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于國一(1992-)，男，漢族，河南許昌人，河南師范大學，2013級法學專業(yè)本科生；徐高俊(1994-)，男，漢族，河南駐馬店人，河南師范大學，2014級法學專業(yè)本科生。

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