于桓飛，胡　亮，邱志章

（浙江省水利河口研究院，浙江　杭州　310020）

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浙江省山塘工程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)初探

于桓飛，胡亮，邱志章

（浙江省水利河口研究院，浙江杭州310020）

浙江省水利工程尤其是山塘等小型水利工程存在嚴(yán)重的“重建輕管”現(xiàn)象，導(dǎo)致在運(yùn)行管理上存在一定的安全隱患。結(jié)合浙江省水利工程標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建過(guò)程，從管理標(biāo)準(zhǔn)、管理責(zé)任、管理人員、管理經(jīng)費(fèi)、管理范圍、信息化手段、管理考核等7個(gè)方面初步探討山塘工程標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建的主要內(nèi)容及重要意義。

山塘；運(yùn)行管理；標(biāo)準(zhǔn)化；建管并重

1　問(wèn)題的提出

山塘具有灌溉、供水、養(yǎng)殖、防洪等功能，是保障農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的重要基礎(chǔ)設(shè)施之一。浙江省現(xiàn)有1萬(wàn)～10萬(wàn)m3的山塘2萬(wàn)余座，從壩型方面來(lái)看，絕大多數(shù)山塘為土石壩，占總數(shù)的97.85%，這些山塘存在數(shù)量多、隱患多、投入少、管理弱等諸多問(wèn)題［1-3］。山塘（特別是屋頂山塘和飲用水水源山塘）安全運(yùn)行與否，直接關(guān)系到當(dāng)?shù)厝嗣裆?cái)產(chǎn)的安全，管理好這些星羅棋布的山塘工程，成為擺在水利管理部門面前的一個(gè)難題。

為保障水利工程安全運(yùn)行，充分發(fā)揮水利工程效益，實(shí)現(xiàn)水利工程向智慧水利、生態(tài)水利等的過(guò)渡與發(fā)展。在“十三五”開(kāi)局之年，浙江省人民政府、浙江省水利廳提出了全面推進(jìn)水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的重要決策，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)涵蓋水庫(kù)、山塘、水閘等10類水利工程，以期實(shí)現(xiàn)浙江省水利工程運(yùn)行管理的“制度化、專業(yè)化、信息化、景觀化”。其中，山塘、灌區(qū)等農(nóng)村水利工程由于工程規(guī)模小、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低、數(shù)量眾多，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作存在諸多困難。本次山塘工程的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)針對(duì)已建成運(yùn)行的最大蓄水量5萬(wàn)m3（含）以上的屋頂山塘和飲用水水源山塘。

2　浙江省山塘運(yùn)行管理現(xiàn)狀

浙江省大多數(shù)山塘建設(shè)于20世紀(jì)50—70年代，由于受歷史建設(shè)條件限制及多年的運(yùn)行影響，逐漸暴露出各類問(wèn)題及安全隱患。通過(guò)梳理，標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建名錄中的山塘在運(yùn)行管理過(guò)程中存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾方面。

2.1責(zé)任不明確

山塘一般為村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集體產(chǎn)權(quán)所有，人們一直以來(lái)認(rèn)為“集體建設(shè)、集體所有、集體管理”，致使山塘的運(yùn)行管理未能受到充分重視，管理責(zé)任不明確，不僅縮短了工程使用壽命，而且造成了山塘出險(xiǎn)、飲用水設(shè)施癱瘓等問(wèn)題。

2.2巡查不到位

山塘一般位于較為偏僻的地方，有效利用的容積較小，當(dāng)遭遇局部極端天氣時(shí)，水位可能出現(xiàn)暴漲暴落的現(xiàn)象，容易發(fā)生滲漏、滑坡、水流漫壩等險(xiǎn)情，故山塘的日常巡查，尤其是汛期的巡查工作顯得尤為重要。而巡查工作一般由所在村的村民承擔(dān)，由于巡查人員年齡偏大、學(xué)歷偏低、管理意識(shí)差、專業(yè)技術(shù)能力弱，導(dǎo)致巡查頻次不符合要求，巡查范圍及內(nèi)容（壩下涵管、壩腳雜草叢生處）不夠全面細(xì)致，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不能及時(shí)準(zhǔn)確的上報(bào)，無(wú)法保證山塘的巡查工作按規(guī)定開(kāi)展，給山塘的安全運(yùn)行帶來(lái)隱患。

2.3標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺失

浙江省在山塘等小型水利工程的管理方面一直處在全國(guó)的前列，也制定了諸如“浙江省山塘巡查技術(shù)要求” “浙江省山塘綜合整治技術(shù)導(dǎo)則” “浙江省山塘降等與報(bào)廢管理辦法”等辦法規(guī)定，但缺乏對(duì)山塘的運(yùn)行管理全面、詳細(xì)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范。因此山塘的一些管理工作缺乏參考和依據(jù)，無(wú)法最大限度地發(fā)揮山塘原設(shè)計(jì)功能。

2.4管理邊界未明確

小型水利工程的管理范圍和保護(hù)范圍沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)定，特別是山塘，由于工程規(guī)模太小，往往不能夠引起外界的足夠重視?，F(xiàn)階段管理過(guò)程中，山塘蓄水區(qū)范圍內(nèi)通常存在傾倒垃圾等污染水源和亂建構(gòu)（建）筑物等情況，壩腳、壩肩位置往往存在亂挖亂采、雜物堆積等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響山塘大壩的安全。

2.5管護(hù)經(jīng)費(fèi)短缺

管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足。一方面，山塘工程數(shù)量眾多，分布廣泛，管理水平低，工程隱患多，是最容易出險(xiǎn)的水利工程之一，管護(hù)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支較大，但山塘大多數(shù)屬于公益類工程，無(wú)固定的收入來(lái)源和專項(xiàng)財(cái)政資金，發(fā)現(xiàn)的異?；螂[患無(wú)法及時(shí)處理；另一方面，山塘巡查員經(jīng)費(fèi)過(guò)低，有些地方幾乎無(wú)任何經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，管理全靠責(zé)任心，這與他們承擔(dān)的責(zé)任極度不對(duì)稱，導(dǎo)致巡查員工作積極性不夠，給山塘的安全運(yùn)行帶來(lái)極大的隱患。

2.6信息化管理欠缺

山塘存在管理人員素質(zhì)低、管理技術(shù)水平落后、管護(hù)資金短缺等問(wèn)題，致使山塘的信息化建設(shè)存在很大的阻礙。例如針對(duì)山塘的日常巡查工作，各地雖為巡查員配備了巡查終端，但巡查人員不熟悉巡查設(shè)備操作方式；另外某些山塘所在地?zé)o信號(hào)，巡查數(shù)據(jù)無(wú)法正常上傳等。因此，山塘運(yùn)行管理的信息化水平極低，建設(shè)困難程度極大。

3　山塘工程標(biāo)準(zhǔn)化

為實(shí)現(xiàn)新時(shí)期水利工作的總體目標(biāo)，浙江省提出了水利工程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，其意義為：制定完善工程管理標(biāo)準(zhǔn)，明確工程管護(hù)主體，界定工程管理范圍，依照標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)管理人員，足額保障管護(hù)經(jīng)費(fèi)，充分利用信息化手段，嚴(yán)格達(dá)標(biāo)管理考核。山塘工程標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行管理內(nèi)涵如下。

3.1完善管理標(biāo)準(zhǔn)

為完善山塘標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行管理的規(guī)程與標(biāo)準(zhǔn)，浙江省水利廳先后組織制定《浙江省山塘運(yùn)行管理規(guī)程（試行）》和《浙江省山塘運(yùn)行管理通用手冊(cè)》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)程和通用手冊(cè)），其中規(guī)程從基本規(guī)定、組織管理、運(yùn)行管理、信息化管理、管理設(shè)施等5個(gè)方面對(duì)山塘的運(yùn)行管理做了全面、詳細(xì)的規(guī)定。通用手冊(cè)是對(duì)規(guī)程進(jìn)行詳細(xì)化、流程化和可操作化處理后得到的指導(dǎo)山塘標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行管理的手冊(cè)。通用手冊(cè)明確山塘的管理任務(wù)，梳理了“管理事項(xiàng)—崗位—人員”對(duì)應(yīng)關(guān)系，制定了工程運(yùn)行管理制度及重要事項(xiàng)的工作流程。

通過(guò)規(guī)程和手冊(cè)的制定，為山塘的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行提供參考和標(biāo)準(zhǔn)，是山塘做好標(biāo)準(zhǔn)化管理的前提和首要條件。

3.2明確管護(hù)主體

規(guī)程中對(duì)山塘的管理責(zé)任做了明確的規(guī)定：縣級(jí)水行政主管部門對(duì)本區(qū)域內(nèi)的山塘工程安全負(fù)行業(yè)管理責(zé)任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為山塘的主管單位，對(duì)山塘工程安全負(fù)管理責(zé)任；山塘所有權(quán)人（村/經(jīng)濟(jì)合作社）為直接管理責(zé)任主體，對(duì)山塘工程安全負(fù)直接責(zé)任。通過(guò)山塘的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，明確管護(hù)主體，突出責(zé)任意識(shí)，落實(shí)管理責(zé)任。

3.3劃定管理范圍

管理范圍是指水利工程設(shè)施本身建設(shè)占地以及有關(guān)工程安全、生產(chǎn)、管理和觀測(cè)設(shè)施占地的總面積［4］。本次標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建中明確要求山塘需劃定管理范圍，例如某已完成標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建的山塘管理范圍為：蓄水區(qū)管理范圍為設(shè)計(jì)洪水位以下地帶，大壩的管理范圍為左右岸壩肩以外10 m地帶及背水坡壩腳以外13 m地帶。在山塘工程管理范圍內(nèi)，禁止以下行為：①堆放物料，傾倒土石、垃圾等；②爆破、打井、采石、取土等活動(dòng)；③建設(shè)影響山塘工程運(yùn)行和危害工程安全的建筑物和其它設(shè)施；④其它影響山塘運(yùn)行和危害工程安全的行為。

通過(guò)管理范圍的劃定，有利于清晰明確管理界限與權(quán)屬關(guān)系，有利于工程設(shè)施的管理維護(hù)，有利于責(zé)任主體履行工作職責(zé)。

3.4落實(shí)管理人員

通用手冊(cè)中規(guī)定了山塘運(yùn)行管理需設(shè)置總負(fù)責(zé)崗、工程巡查崗、維修養(yǎng)護(hù)崗和蓄放水管理崗等5大類崗位。規(guī)程中明確限定了巡查員的入崗條件，且要求山塘管理人員每年應(yīng)至少參加1次業(yè)務(wù)培訓(xùn)并培訓(xùn)合格。

為緩解水利工程管理中存在的人員不足、技術(shù)力量薄弱、管理不規(guī)范等問(wèn)題，提高山塘的管理水平和效率，各縣（市、區(qū)）積極開(kāi)展了“以大帶小、小小聯(lián)合”“以點(diǎn)帶片”“分片統(tǒng)管”等工程管理模式和推行市場(chǎng)化、物業(yè)化管理方式，以期扭轉(zhuǎn)“重建輕管”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)“建管并重”。

3.5保障管護(hù)經(jīng)費(fèi)

規(guī)程對(duì)山塘的管護(hù)經(jīng)費(fèi)的規(guī)定如下：①承擔(dān)公益性任務(wù)的山塘，按照山塘隸屬關(guān)系，所需管護(hù)經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政承擔(dān)；②有經(jīng)營(yíng)收入的山塘，所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定在其經(jīng)營(yíng)收入中計(jì)提足額的管護(hù)經(jīng)費(fèi)，專款專用；③對(duì)為農(nóng)業(yè)服務(wù)的山塘的管護(hù)經(jīng)費(fèi)，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)助。

同時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，建立健全公共財(cái)政對(duì)山塘工程投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，積極引導(dǎo)社會(huì)各類資金和力量投入水利建設(shè)。只有保障了資金的來(lái)源，才會(huì)保證山塘的標(biāo)準(zhǔn)化順利實(shí)施和長(zhǎng)效的管護(hù)機(jī)制。

3.6利用信息化技術(shù)

為提高山塘的信息化技術(shù)水平，浙江省水利廳要求各地根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)發(fā)山塘運(yùn)行管理平臺(tái)，由縣水利局或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理。山塘日常管理工作采用移動(dòng)終端實(shí)時(shí)記錄，并上報(bào)至運(yùn)行管理平臺(tái)，相關(guān)負(fù)責(zé)人可實(shí)時(shí)查看相關(guān)工作過(guò)程，如日常巡查的巡查時(shí)間、巡查軌跡、發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題等內(nèi)容，并給出相應(yīng)的建議和批示。

通過(guò)信息化手段，將山塘工程管理責(zé)任、工程檢查、維修養(yǎng)護(hù)、隱患（異常）治理、教育培訓(xùn)等全過(guò)程實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化控制和網(wǎng)絡(luò)化管理，實(shí)時(shí)掌握山塘工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的動(dòng)態(tài)。

3.7加強(qiáng)管理考核

山塘的標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建與運(yùn)行管理除了需按要求配備管理人員、管護(hù)經(jīng)費(fèi)等，加強(qiáng)管理考核是必不可少的。山塘標(biāo)準(zhǔn)化考核驗(yàn)收工作主要包括自驗(yàn)、驗(yàn)收和抽查復(fù)核3個(gè)階段?？己蓑?yàn)收內(nèi)容包括機(jī)構(gòu)人員、管護(hù)經(jīng)費(fèi)、管理基礎(chǔ)（含信息化管理）、運(yùn)行管理和工程面貌，管理驗(yàn)收結(jié)果作為標(biāo)準(zhǔn)化管理資金分配的主要績(jī)效因素。通過(guò)層層把關(guān)，全面考核，以期實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理長(zhǎng)效機(jī)制。

4　結(jié)　語(yǔ)

浙江省山塘工程點(diǎn)多面廣，運(yùn)行管理中存在諸多的隱患，嚴(yán)重威脅山塘的安全和下游居民生命財(cái)產(chǎn)的安全。雖然經(jīng)過(guò)新一輪的綜合整治，極大改善了山塘工程安全問(wèn)題和形象面貌，但如若不扭轉(zhuǎn)“重建輕管”管理思想，勢(shì)必造成標(biāo)準(zhǔn)化管理無(wú)法真正落到實(shí)處，為工程安全帶來(lái)極大的隱患。基于此，浙江省提出了水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的思路，從管理標(biāo)準(zhǔn)、管理責(zé)任、管理人員、管理經(jīng)費(fèi)、管理范圍、信息化手段、管理考核等7個(gè)方面實(shí)現(xiàn)山塘工程的標(biāo)準(zhǔn)化管理。以實(shí)現(xiàn)山塘運(yùn)行管理從“重建輕管”向“建管并重”轉(zhuǎn)變，提高山塘的管理水平及安全系數(shù)，真正長(zhǎng)久地發(fā)揮山塘的工程效益。

［1］ 馬福軍，方守湖.浙江省山塘管護(hù)模式與對(duì)策研究［J］.浙江水利水電專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2013，25（2）：20 - 22.

［2］ 王鈞.關(guān)于水庫(kù)（山塘）巡查管理人員隊(duì)伍建設(shè)的調(diào)查與思考［J］.浙江水利科技，2016（3）：72 - 73.

［3］ 陳皓，朱曉玲，姜君.浙江省山塘綜合整治存在問(wèn)題探討［J］.中國(guó)農(nóng)村水利水電，2012（12）：40 - 41.

［4］ 浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).浙江省水利工程安全管理?xiàng)l例［R］.杭州：浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，2014.

（責(zé)任編輯姚小槐）

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2015-12-05

于桓飛（1969 - ），男，高級(jí)工程師，大學(xué)本科，主要從事水利工程管理及水利信息化工作。

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