吳詩(shī)杭

華東政法大學(xué)，上海 200042

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政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用行為的認(rèn)定與規(guī)制

吳詩(shī)杭*

華東政法大學(xué)，上海 200042

政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的濫用，自《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施以來(lái)，已成為困擾行政機(jī)關(guān)的一大難題，由于《政府信息公開(kāi)條例》相關(guān)條文對(duì)于這一現(xiàn)象缺乏針對(duì)性規(guī)定，實(shí)踐中也缺乏對(duì)策的方向性指引，未來(lái)有必要修改相關(guān)條文，對(duì)濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的行為進(jìn)行法律規(guī)制。

信息公開(kāi)；申請(qǐng)權(quán)；濫用；規(guī)制

我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》自付諸實(shí)踐之日起，政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)(以下簡(jiǎn)稱“申請(qǐng)權(quán)”)在一定程度上遭到了濫用，有相當(dāng)一部分別有用心的申請(qǐng)者不厭其煩地向政府機(jī)關(guān)提出大量的重復(fù)申請(qǐng)、糾纏申請(qǐng)，如筆者曾參與的上海市房管局對(duì)于趙某某的重復(fù)申請(qǐng)信息公開(kāi)案件答復(fù)的相關(guān)課題研究中，趙某某在五年時(shí)間內(nèi)一共提出了近兩百件信息公開(kāi)申請(qǐng)，這些申請(qǐng)內(nèi)容重復(fù)或雷同，極大增加了行政機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，因規(guī)定的限制，行政機(jī)關(guān)必須對(duì)每件申請(qǐng)件都進(jìn)行答復(fù)，耗時(shí)費(fèi)力。因此，在今后的立法規(guī)制中，我們必須要有相關(guān)應(yīng)對(duì)的措施，以求改善行政機(jī)關(guān)當(dāng)前之困境。

一、濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的實(shí)證分析與現(xiàn)狀描述

根據(jù)最高人民法院行政審判庭相關(guān)資料匯總[1]，《政府信息公開(kāi)條例》存在著的公開(kāi)范圍模糊、申請(qǐng)權(quán)保障界限模糊問(wèn)題給予了有些別有用心的申請(qǐng)人以可乘之機(jī)，大量利用立法漏洞濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的情況涌現(xiàn)，可概括為以下幾類。

(一)因與行政機(jī)關(guān)的積怨而借機(jī)報(bào)復(fù)并借機(jī)敲詐斂財(cái)

申請(qǐng)人因不滿足于征地拆遷補(bǔ)償款，故糾集家人、鄰居甚至專門聚集常年上訪人員，在一年內(nèi)由多人提起重復(fù)申請(qǐng)、行政復(fù)議，得到答復(fù)后再分別在不同的時(shí)間段內(nèi)向法院起訴，申請(qǐng)公開(kāi)的內(nèi)容包括公開(kāi)審批拆遷許可證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證等所有與行政補(bǔ)償相關(guān)的信息，甚至還有居民看房記錄、他人的征收補(bǔ)償協(xié)議等信息。行政機(jī)關(guān)日常事務(wù)十分繁忙，大量的重復(fù)、類似申請(qǐng)必然會(huì)使他們疲于應(yīng)對(duì)，申請(qǐng)人就會(huì)抓住其“多一事不如少一事，不愿被糾纏，不想上法庭“的內(nèi)心活動(dòng)，用巨大數(shù)量的申請(qǐng)讓行政機(jī)關(guān)淹沒(méi)于申請(qǐng)文件的海洋中，如前文所提之趙某某的相關(guān)申請(qǐng)，就集中在這一領(lǐng)域，他的岳母、妻子也多次提出類似甚至相同的申請(qǐng)，為房管局的日常工作增加了極大的困擾和阻礙。

(二)信訪專業(yè)戶借此表達(dá)訴求

部分申請(qǐng)人常年前往中南海、天安門信訪，卻因自身的問(wèn)題年代久遠(yuǎn)，早已過(guò)失效期，無(wú)法進(jìn)入正常的行政和司法救濟(jì)途徑，轉(zhuǎn)而利用信息公開(kāi)申請(qǐng)，引起行政機(jī)關(guān)重視，表達(dá)訴求。在筆者參與的相關(guān)項(xiàng)目中，申請(qǐng)人趙某是退伍軍人，在轉(zhuǎn)業(yè)后相關(guān)待遇要求沒(méi)得到滿足，他因此信訪長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年，直到《政府信息公開(kāi)條例》的出臺(tái)，他找到了新的表達(dá)訴求機(jī)會(huì)，他發(fā)現(xiàn)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)耗費(fèi)成本少，有申請(qǐng)必要給予回復(fù)，于是開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)五年的“糾纏申請(qǐng)之路”，甚至達(dá)到了行政機(jī)關(guān)聞之色變的地步。

(三)借申請(qǐng)炒作社會(huì)熱點(diǎn)，營(yíng)銷賺取話題度

有的申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的信息屬于社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，如官員財(cái)產(chǎn)、環(huán)保數(shù)據(jù)等，這些問(wèn)題是公眾敏感點(diǎn)，一旦提出，必然會(huì)引起大量好事網(wǎng)友的圍觀，之后，申請(qǐng)人通過(guò)“糾纏訴訟”和媒體營(yíng)銷跟進(jìn)，能在短短幾天內(nèi)收獲網(wǎng)絡(luò)上的巨大關(guān)注，網(wǎng)友常常通過(guò)片面之詞就妄下論斷，結(jié)果是行政機(jī)關(guān)正面形象的坍塌和公眾對(duì)于其不信任感的加劇。另外，還有申請(qǐng)人借助監(jiān)督政府公權(quán)力行使情況申請(qǐng)信息公開(kāi)，美其名曰反腐樹(shù)新風(fēng)，實(shí)質(zhì)上卻是搏出位、炒名聲。

二、政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)遭到濫用的成因

(一)信息公開(kāi)申請(qǐng)的門檻過(guò)低，相關(guān)法條的限制形同虛設(shè)

根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第十三條的規(guī)定，應(yīng)對(duì)申請(qǐng)公開(kāi)的范圍有所限制。但從最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第2條第2款規(guī)定來(lái)看，所謂“生產(chǎn)生活科研需要”只用說(shuō)明而非證明，且在《關(guān)于請(qǐng)求公開(kāi)與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)政府信息的請(qǐng)求人是否具有原告訴訟主體資格的答復(fù)》中，“三需要”問(wèn)題的性質(zhì)進(jìn)一步明確。其實(shí)，此條解釋的本意是立法者為了在保障公民知情權(quán)與維護(hù)行政機(jī)關(guān)權(quán)威之間尋找平衡所設(shè)置的模糊條款，但是，既然審判機(jī)關(guān)作出如此明確的解釋，理論界也認(rèn)可依申請(qǐng)公開(kāi)的資格問(wèn)題實(shí)際上是開(kāi)放的狀態(tài)，這無(wú)疑給有心之人以可乘之機(jī)，使得某些“有心”之人利用立法漏洞任意妄為。

(二)申請(qǐng)成本低廉，申請(qǐng)人無(wú)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)

政府信息公開(kāi)申請(qǐng)只收取成本費(fèi)用，申請(qǐng)復(fù)議則免除費(fèi)用，提起行政訴訟收取的訴訟費(fèi)也十分低廉，這些規(guī)定的本意是減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，使公民知情權(quán)得到更為有效的行使。但是，收費(fèi)的低廉相當(dāng)于申請(qǐng)門檻的降低，喪失了其原本具有的攔阻和分流目的，申請(qǐng)人“糾纏申請(qǐng)”根本不需要計(jì)較太多經(jīng)濟(jì)成本，這進(jìn)一步刺激了他們的濫訴行為。收費(fèi)對(duì)象不區(qū)別對(duì)待導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)人力資源的浪費(fèi)，長(zhǎng)期來(lái)看，無(wú)異于增加稅收負(fù)擔(dān)，損害公民利益。

(三)主動(dòng)公開(kāi)的力度欠缺

由于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政事務(wù)的紛繁冗雜，各部門之間難免有權(quán)力的真空地帶和重疊空間，在公開(kāi)政府信息時(shí)這些因素往往會(huì)阻礙到公開(kāi)的透明度和具體度。種種原因?qū)е滦姓C(jī)關(guān)在主動(dòng)公開(kāi)信息的范圍、時(shí)效方面無(wú)法滿足所有人的需要。且有時(shí)行政機(jī)關(guān)還以國(guó)家秘密為由拒絕一些合理的申請(qǐng)，這些信息不夠全面、具體使得公民疑惑難消，對(duì)行政機(jī)關(guān)的不信任和抵觸情緒漸生，激化了矛盾。

三、我國(guó)信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用的立法規(guī)制建議

(一)信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用規(guī)制立法的比較法研究

外國(guó)有專門的信息公開(kāi)法的國(guó)家中，英國(guó)、日本、澳大利亞、韓國(guó)、新西蘭都有關(guān)于限制申請(qǐng)權(quán)濫用的規(guī)定。美國(guó)在判例中也有相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。[2]在對(duì)上述幾個(gè)國(guó)家比較法研究中，相信可以找到對(duì)于我國(guó)立法改進(jìn)的建議。

英國(guó)《信息公開(kāi)法》第14條第1款規(guī)定了行政機(jī)關(guān)處理此類申請(qǐng)的原則和機(jī)構(gòu)設(shè)置，即所謂英國(guó)信息專員辦公室，類似于我國(guó)行政機(jī)關(guān)中的法制辦，這個(gè)機(jī)關(guān)會(huì)針對(duì)“糾纏申請(qǐng)”制作內(nèi)部工作指南，以指導(dǎo)下級(jí)機(jī)關(guān)開(kāi)展工作。指引中認(rèn)為，認(rèn)定“糾纏申請(qǐng)”的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與申請(qǐng)的頻率有關(guān)，如果申請(qǐng)次數(shù)明顯超出了行政機(jī)關(guān)可以承受的最大限度，讓行政機(jī)關(guān)陷入困擾、煩躁之境地，即可以被認(rèn)定為構(gòu)成，在申請(qǐng)被認(rèn)定為“糾纏申請(qǐng)”后，申請(qǐng)人即會(huì)收到相關(guān)告知書(shū)，附帶依據(jù)的法律法規(guī)，當(dāng)申請(qǐng)人再次提起相關(guān)申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)即可不予受理。

澳大利亞相關(guān)立法規(guī)制的是申請(qǐng)人本身，不過(guò)，該種立法模式并不常見(jiàn)，因其容易侵犯申請(qǐng)人基本權(quán)利，難免有損人格尊嚴(yán)。因此，在2014年后，信息專員辦公室已經(jīng)停止受理糾纏申請(qǐng)人的相關(guān)認(rèn)定，這一模式將名存實(shí)亡。日本作為大陸法系代表性國(guó)家，在如何遏制“糾纏訴訟”的問(wèn)題上，日本立法最明顯的特點(diǎn)是地方公共團(tuán)體發(fā)揮的重要作用，在信息公開(kāi)條例的修改過(guò)程中，限制濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的條款或者用于解釋濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的條文被細(xì)化。[3]

(二)規(guī)制信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用的對(duì)策

1、進(jìn)一步明確不予公開(kāi)的范圍，且將申請(qǐng)權(quán)濫用情形作為程序性不予公開(kāi)理由之一列入

政府完全透明公開(kāi)是無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)的，但是，《政府信息公開(kāi)條例》并未在相關(guān)條文上明確程序性不予公開(kāi)的具體條件，這導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中無(wú)法準(zhǔn)確了解不予公開(kāi)的法規(guī)依據(jù)。是以，未來(lái)在修改《信息公開(kāi)條例》時(shí)，不予公開(kāi)信息的范圍需要得到進(jìn)一步的明晰化，這里就要提到所謂程序性不予公開(kāi)理由，借鑒日本的相關(guān)條文，這里所指的“程序性不公開(kāi)理由”應(yīng)當(dāng)包括口頭申請(qǐng)、請(qǐng)求內(nèi)容不明確、收費(fèi)高于法定額度、重復(fù)申請(qǐng)、糾纏申請(qǐng)、信息不存在、無(wú)法獲取、尚在制作未予公開(kāi)等理由。但是筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是不現(xiàn)實(shí)的，我國(guó)的信息公開(kāi)起步晚，發(fā)展時(shí)間短，完全跟隨國(guó)外的步伐顯然不可取，因此首要任務(wù)是將糾纏申請(qǐng)、重復(fù)申請(qǐng)寫(xiě)入程序性不予公開(kāi)理由，以待后效。

2、采用階梯式收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，遏制濫用行為

2008年財(cái)政部國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于提供政府公開(kāi)信息收取費(fèi)用等有關(guān)問(wèn)題的通知》中明確指出，行政機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)工作中，可以收取檢索費(fèi)、復(fù)制費(fèi)、郵寄費(fèi)。但是在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往因?yàn)樾姓允召M(fèi)程序的繁瑣，而放棄收費(fèi)，這減輕了申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從而進(jìn)一步成為重復(fù)申請(qǐng)、糾纏申請(qǐng)的誘因。對(duì)此，《美國(guó)信息自由法》的相關(guān)條款值得借鑒，即采用階梯式收費(fèi)模式，行政機(jī)關(guān)可以收取查詢費(fèi)、復(fù)制費(fèi)和審查費(fèi)。對(duì)商業(yè)用途或者查詢時(shí)間超過(guò)兩個(gè)小時(shí)之外的申請(qǐng)，要收取查詢費(fèi)，內(nèi)容超過(guò)100頁(yè)的要收取復(fù)制費(fèi)。查詢費(fèi)和審查費(fèi)均與工作時(shí)間、工作人員的工資水平掛鉤計(jì)算，查詢審查時(shí)間越長(zhǎng)，查詢和審查人員的級(jí)別越高，收費(fèi)越高。[4]

3、完善行政機(jī)關(guān)說(shuō)明理由程序，消除不滿和誤解

雖然認(rèn)定申請(qǐng)權(quán)濫用行為將在很大程度上裨益于行政機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)工作，但是，也應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定申請(qǐng)權(quán)濫用行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹萍s，把認(rèn)定為該答復(fù)的案件控制在一個(gè)可控的極少數(shù)范圍內(nèi)，現(xiàn)階段可以采取的有效措施是行政機(jī)關(guān)在以該理由答復(fù)申請(qǐng)人時(shí)，必須與申請(qǐng)人保持密切溝通聯(lián)系，為了嚴(yán)格控制這類答復(fù)，作出答復(fù)前應(yīng)報(bào)上級(jí)主管部門并征得其同意，通過(guò)內(nèi)部的審核來(lái)進(jìn)一步遏制行政機(jī)關(guān)誤用濫用這一答復(fù)的可能性。最后，行政機(jī)關(guān)還需要強(qiáng)化信息公開(kāi)告知書(shū)中的認(rèn)定理由的說(shuō)明義務(wù)，即在針對(duì)這一回復(fù)的理由時(shí)應(yīng)更具體化、更具說(shuō)服力。

4、嘗試開(kāi)展信息公開(kāi)申請(qǐng)程序咨詢服務(wù)，提供更具針對(duì)性的建議

信息公開(kāi)申請(qǐng)中存在著申請(qǐng)人越級(jí)申請(qǐng)、被申請(qǐng)主體錯(cuò)誤的問(wèn)題，此時(shí)行政機(jī)關(guān)卻沒(méi)有更好的選擇，上級(jí)機(jī)關(guān)與下級(jí)機(jī)關(guān)、平級(jí)機(jī)關(guān)之間相互溝通聯(lián)動(dòng)獲取信息的機(jī)制并不健全，使得可能存在的信息因?yàn)榱魍ㄇ赖淖枞兊萌藶榈亍安淮嬖凇?，也就不難理解非正常申請(qǐng)大量案件行政機(jī)關(guān)無(wú)法作出令人滿意的答復(fù)的原因所在。然而，由于每個(gè)行政機(jī)關(guān)信息專業(yè)化的差異、保密制度等種種因素，這種信息獲取上的不暢通現(xiàn)象并不能在短時(shí)間內(nèi)得到有效改變，故應(yīng)當(dāng)從另一角度探索解決之道，能否在申請(qǐng)人提出申請(qǐng)之初建立相應(yīng)的服務(wù)咨詢程序，使得申請(qǐng)?jiān)谶M(jìn)入正式審查程序之前存在一個(gè)緩沖地帶，此時(shí)申請(qǐng)人能夠得到更為明確的指導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)需要對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容、申請(qǐng)主體的選擇作詳細(xì)的說(shuō)明，甚至對(duì)于涉及的核心糾紛也可多一條聯(lián)動(dòng)溝通的渠道，如此一來(lái)，非正常申請(qǐng)的數(shù)量或許會(huì)有減少，也提高了后續(xù)的工作效率。

5、編制行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)措施指引

由于法律法規(guī)的性質(zhì)，對(duì)于濫用申請(qǐng)權(quán)無(wú)法作詳細(xì)規(guī)定，因此，政府信息公開(kāi)主管部門(如法制辦)有必要制定相關(guān)認(rèn)定和規(guī)制濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的內(nèi)部操作指引，并向社會(huì)公開(kāi)。如此，不但可以規(guī)范行政機(jī)關(guān)的工作流程，而且也為申請(qǐng)人指明方向。在指引中，應(yīng)明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、流程、處理方式，讓申請(qǐng)人有初步的認(rèn)識(shí)。且這些操作指引也并不意味著是一成不變的，隨著信息公開(kāi)的深入發(fā)展，實(shí)踐案例的不斷積累，指引也應(yīng)當(dāng)不斷修改相銜接。諸如環(huán)保局、發(fā)改委、建交委、房管局之類受理申請(qǐng)較多的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)編制規(guī)范該機(jī)關(guān)自身應(yīng)對(duì)申請(qǐng)的操作指引，重點(diǎn)體現(xiàn)個(gè)性化和具體化，借以提醒有潛在申請(qǐng)人提出申請(qǐng)時(shí)工作人員注意方式方法。

總之，一項(xiàng)制度的成熟需要實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)積累，并非一朝一夕得以實(shí)現(xiàn)，也不是僅憑借一部法律就可以保障，還需要一系列的配套制度銜接?！墩畔⒐_(kāi)條例》實(shí)施己逾九年，《政府信息公開(kāi)條例》最初制定和審議時(shí)，因國(guó)內(nèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)接近空白狀態(tài)，故只能借鑒國(guó)外立法。2015年，《政府信息公開(kāi)條例》的修改被提上國(guó)務(wù)院2015年度立法工作計(jì)劃，本次修改過(guò)程中，信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的濫用問(wèn)題將會(huì)成為重點(diǎn)討論的修改部分，但是，有理由相信，無(wú)論以什么形式將規(guī)制濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的行為寫(xiě)入修改條文，這一現(xiàn)實(shí)存在的困境都值得立法、行政、司法機(jī)關(guān)去思索，去探討。

[1]李廣宇，耿寶建，周覓.政府信息公開(kāi)非正常申請(qǐng)案件的現(xiàn)狀與對(duì)策[J].人民司法，2015(15).

[2]肖衛(wèi)兵.論政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用行為規(guī)制[J].當(dāng)代法學(xué)，2015(5).

[3]呂艷濱.日本對(duì)濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的認(rèn)定[J].人民司法，2015(15).

[4]后向東.美國(guó)聯(lián)邦信息公開(kāi)制度研究[M].北京:中國(guó)法制出版社，2014.85.

吳詩(shī)杭(1992-)，女，浙江紹興人，華東政法大學(xué)，2014屆憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

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