文/張歡

政務(wù)公開背景下檔案事業(yè)行政管理方式轉(zhuǎn)換的必要性

文/張歡

新中國成立以來，我國檔案事業(yè)行政管理方式形成了有中國特色的檔案管理體制、領(lǐng)導(dǎo)體制和運行機制。目前，現(xiàn)行檔案事業(yè)行政管理方式存在著弊端，因而有必要在政府公開背景下轉(zhuǎn)換檔案事業(yè)行政管理方式

目前，我國檔案事業(yè)的行政管理方式與政府職能轉(zhuǎn)變之間處于一種磨合狀態(tài)，因此無論是在政策操作還是在行政管理方式層面，都存在著諸多不成熟的地方。為適應(yīng)行政管理公開、透明、平等的要求，我國檔案事業(yè)行政管理方式和手段迫切需要進行改革，以促進檔案事業(yè)的健康發(fā)展，實現(xiàn)國家檔案信息資源的社會共享和安全監(jiān)管的雙贏。

一、檔案行政管理方式轉(zhuǎn)換是新形勢發(fā)展的客觀要求

1、行政管理方式改革是國際社會行政管理改革的重要內(nèi)容。從20世紀(jì)80年代開始，英、美等國首先發(fā)起了“再造政府”的公共行政管理改革。這場改革有撒切爾政府和里根政府發(fā)端，在90年代迅速擴展到幾乎所有發(fā)達工業(yè)國家和新興工業(yè)化國家，并通過國際組織的影響和以援助為條件波及處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的原蘇東國家和其他絕大多數(shù)發(fā)展中國家，形成了世界性的政府改革浪潮。在這場改革浪潮中，各國政府改革的焦點都是對傳統(tǒng)公共管理模式和行為方式的否定，目的都是尋求替代官僚制組織的政府治理模式，追求以市場為基礎(chǔ)，以顧客（企業(yè)與公民）為導(dǎo)向，優(yōu)化組織機構(gòu)，放松內(nèi)部管制，縮小政府規(guī)模，簡化行政流程，減少辦事程序，以績效為目標(biāo)，以社會滿意度為衡量標(biāo)準(zhǔn)的新型政府治理模式。

2、行政管理方式改革是加入WTO后我國政府行政管理的內(nèi)在必然。我國政府行政管理方式改革面臨多方面的挑戰(zhàn)，重點是兩個方面：一是經(jīng)濟體制由計劃向市場的轉(zhuǎn)軌，要求政府行政管理由全能主義向有限政府轉(zhuǎn)變。所以，黨的十四大以后，我們從機構(gòu)改革入手，以轉(zhuǎn)變工作職能，轉(zhuǎn)變工作方式，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)為重點，加大了改革的力度，使政府管理在向經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)軌上取得很大成績。但是，與市場經(jīng)濟體制的要求相比，目前仍然存在觀念滯后、職能不到位、手段原始、效率偏低等問題。客觀地說，我國政府行政管理方式的改革還有很長的路要走。二是加入WTO加劇了我國政府行政管理方式的改革。經(jīng)濟全球化加速了國家權(quán)力向諸如世界銀行、國家貨幣資金組織、世界貿(mào)易組織等國際機構(gòu)的讓渡，其結(jié)果是一國的政策和政府行為越來越受國際規(guī)則的限制和約束。我國加入WTO后，政府成為最大的應(yīng)對者。WTO的規(guī)則和管理規(guī)程，要求政府行為增強透明度，避免暗箱操作，實行陽光行政，由管理型向管理服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

3、行政管理方式改革是我國政府職能轉(zhuǎn)換的核心要素。自2015年6月，陜西省參照國務(wù)院工作機制，成立了推進職能轉(zhuǎn)變小組。在深入調(diào)研基礎(chǔ)上，陜西省政府于2015年7月印發(fā)了《陜西省推進簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，圍繞6大改革任務(wù)，列出了55項重點工作，明確了責(zé)任部門、時間節(jié)點和可檢驗的成果形式。每項改革任務(wù)都通過時間表、路線圖等形式具體化、項目化、責(zé)任化，確保了各項改革任務(wù)落地、見效。從“列目錄、砍證明、簡流程、推共享、網(wǎng)上辦、嚴(yán)問責(zé)”六個方面簡化優(yōu)化公共服務(wù)流程，方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)，推進政府職能轉(zhuǎn)換。陜西省政府門戶網(wǎng)站開設(shè)了“職能轉(zhuǎn)變”專欄，第一時間發(fā)布改革動態(tài)，及時反映我省簡政放權(quán)改革新舉措、新進展、新成果，營造了良好的改革氛圍。專欄還開設(shè)“放、管、服”改革意見建議征集平臺，通過廣泛聽取社會各方面對改革的意見建議，實現(xiàn)以群眾需求為導(dǎo)向，變政府“端菜”為群眾“點菜”，促進改革向縱深推進。

省委十二屆八次全會通過的《關(guān)于制定陜西省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出：“完善政府社會治理和公共服務(wù)職能，推進政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。”作為服從和服務(wù)于政府工作的檔案管理，是聯(lián)系政府和人民群眾的橋梁，其管理方式也應(yīng)把公共服務(wù)和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

二、檔案行政管理方式的轉(zhuǎn)換有利于電子政務(wù)的發(fā)展

所謂電子政務(wù)，是指政府機構(gòu)在其管理和服務(wù)職能中運用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，打破傳統(tǒng)行政機關(guān)的時間、空間和部門分隔的制約，使各級政府的各項監(jiān)管工作更加嚴(yán)密，服務(wù)更加便捷，從而把各級政府建設(shè)成廉潔、勤政、務(wù)實、高效的政府。

1、電子政務(wù)的發(fā)展給政府部門提出新要求

（1）重組政府部門的業(yè)務(wù)流程，提高工作效率

為了使政府部門管理和服務(wù)職能規(guī)范、科學(xué)的在網(wǎng)上再現(xiàn)，提高工作效率，就要求對政府部門傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)流程進行梳理再造。如作為我國高新科技產(chǎn)業(yè)密集地的政府管理機構(gòu)——北京海淀園區(qū)管理委員會，自2000年5月開始，率先在全國推出了以電子政務(wù)為核心的“數(shù)字園區(qū)”工程，成功的重組了“一網(wǎng)式”（一個網(wǎng)站集中辦理多項政府管理和服務(wù)項目）、“一表制”（企業(yè)和政府之間通過一套表報送，政府各部門之間實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享）為特征的業(yè)務(wù)流程，樹立起了高效、透明、新型的政府形象。按照管委會的規(guī)定，整套程序的工作日是15天。這對當(dāng)時編制僅88人，卻要面對企業(yè)近7000家的園區(qū)管委會來說，壓力之大可想而知?！皵?shù)字園區(qū)”一表制通用審批系統(tǒng)的開通，大大縮短了審批時間，即由15個工作日減為5個工作日，最短的只用一個工作日。企業(yè)反映，“數(shù)字園區(qū)”電子政務(wù)系統(tǒng)使企業(yè)降低成本46.3%，縮短辦事時間75.9%，節(jié)省人力30.1%?？梢姾５韴@區(qū)“數(shù)字園區(qū)”電子政務(wù)的實踐表明，通過重組業(yè)務(wù)流程打破各業(yè)務(wù)部門在空間上的限制，可以提高政府行為的規(guī)范性，辦事的透明度和工作效率，更好的為企業(yè)提供服務(wù)，并以此贏得廣大企業(yè)的支持。

（2）改變政府的組織機構(gòu)，提高政府的組織效能和監(jiān)管能力

傳統(tǒng)的政府組織機構(gòu)多數(shù)是按照職能部門劃分，各部門容易形成各自為政、相對獨立的體系，導(dǎo)致各部門機構(gòu)設(shè)置臃腫膨脹，財政資金浪費，政府整體效能弱化。

電子政務(wù)的發(fā)展特別是政府業(yè)務(wù)流程的重組，將會對傳統(tǒng)的政府組織機構(gòu)和部門職能設(shè)置造成沖擊，使原本職能分明、各自獨立的分布式的部門設(shè)置逐步被橫向整合的一體化的組織形態(tài)所取代。如在電子政務(wù)實際應(yīng)用方面走在全國前列的南海市，通過建立“南海市市直行政事業(yè)單位會計結(jié)算中心財物管理信息系統(tǒng)”的方式，確立起一套透明、廉潔、高效的在線政府財務(wù)管理體系，成為代表南海市電子政務(wù)建設(shè)取得成效的重要的應(yīng)用項目。該系統(tǒng)高度集成了各單位報帳員，預(yù)算會計、統(tǒng)管會計、資金會計、主管會計、檔案管理等六大崗位的職能，實現(xiàn)了“國庫集中收付”、“部門預(yù)算”、“收繳分離、收支兩條線”和“工資直達”等一體化政府財務(wù)和業(yè)務(wù)管理目標(biāo)。南海市市直行政事業(yè)單位會計結(jié)算中心運作后，287家單位都取消了財務(wù)科，只設(shè)置一個兼職的報帳員，支出由財物結(jié)算中心進行核算。由此政府財物管理人員也由原來的近400人縮編為35人。因為人員精簡，每年可節(jié)省經(jīng)費數(shù)百萬元。南海作為中國電子政務(wù)應(yīng)用示范工程的試點城市，在電子政務(wù)實際應(yīng)用方面的經(jīng)驗表明，電子政務(wù)建設(shè)必然要求改變政府傳統(tǒng)的組織機構(gòu)，而新型組織機構(gòu)的建立將會提高政府的組織效能和監(jiān)管能力。

（3）轉(zhuǎn)變政府管理方式，提高工作人員的綜合業(yè)務(wù)能力和學(xué)習(xí)能力

政府部門以分工過細、業(yè)務(wù)單一為突出特點的傳統(tǒng)手工管理方式必然會被政府部門業(yè)務(wù)流程的重組、政府組織機構(gòu)的改變所打破。隨著管理中例行的事務(wù)性工作借助于計算機技術(shù)為主體的現(xiàn)代辦公系統(tǒng)來完成，以及集成化或一體化工作模式的形成，就要求政府部門工作人員必須具有綜合業(yè)務(wù)處理能力，以及適應(yīng)信息技術(shù)的發(fā)展和管理職能的轉(zhuǎn)變而不斷創(chuàng)新工作的學(xué)習(xí)能力。政府工作人員的能力是否適應(yīng)電子政務(wù)建設(shè)的需要，是關(guān)系電子政務(wù)建設(shè)成敗的關(guān)鍵因素之一。

2、電子政務(wù)的發(fā)展給檔案行政部門提出新問題

由于電子政務(wù)的發(fā)展，改變了政府部門原有的業(yè)務(wù)流程和工作方式，因此作為真實記錄政務(wù)活動全過程的文件、檔案的內(nèi)容、形式及形成程序等也必然會發(fā)生相應(yīng)的變化。這就要求檔案行政管理部門研究在電子政務(wù)環(huán)境下管理對象的變化，以采取措施解決問題。檔案行政管理部門對象的變化：

（1）從檔案本身拓展到其形成前身——現(xiàn)行文件的生成背景、環(huán)境及整個過程。在電子政務(wù)環(huán)境下，檔案行政管理部門對檔案的前身——現(xiàn)行文件的形成的要求已不僅限于傳統(tǒng)的歸檔環(huán)節(jié)，還延伸到對現(xiàn)行文件生成系統(tǒng)的開發(fā)設(shè)計提出功能要求。這種前端控制思想已體現(xiàn)在國家檔案局起草的《電子文件歸檔與管理規(guī)范》中。在電子政務(wù)環(huán)境下，檔案行政管理部門對政府部門檔案工作的管理已經(jīng)從檔案本身拓展到其形成前身——現(xiàn)行文件的生成背景、環(huán)境及整個過程。

（2）從檔案部門滲透到與檔案管理職能密切相關(guān)的信息部門和軟件設(shè)計開發(fā)公司。過去，檔案行政管理部門對檔案工作監(jiān)督、指導(dǎo)的對象主要是各級各類檔案館、室（科、處），但在電子政務(wù)環(huán)境下，由于政府部門業(yè)務(wù)部門流程的重組、組織機構(gòu)的變化，原有檔案館室的設(shè)置和職能會發(fā)生一些變化。檔案行政管理部門要跟蹤這種變化指導(dǎo)檔案館、室或主管信息化工作的部門或負責(zé)信息系統(tǒng)設(shè)計開發(fā)的軟件公司，做好電子文件的生成、流轉(zhuǎn)、鑒定、歸檔及保存工作?？梢?，在電子政務(wù)環(huán)境下，檔案行政管理部門對政府部門的監(jiān)督、指導(dǎo)已不僅是針對該單位的檔案部門，而應(yīng)是涉及電子文件完整生成和有效、安全歸檔保存的各有關(guān)部門。

（3）從針對一個個單位的檔案部門到政府機構(gòu)改革后出現(xiàn)的機關(guān)聯(lián)合文檔管理部門。隨著政府機構(gòu)改革和電子政務(wù)建設(shè)的推進，一些省市政府批準(zhǔn)成立了文件中心或文檔管理中心，保管現(xiàn)行文件和檔案。如2002年4月26日，經(jīng)深圳市人大常委會第十五次會議通過的《深圳特區(qū)檔案與文件收集利用條例》第二章第八條規(guī)定“市區(qū)政府設(shè)立文件中心”。2002年10月，經(jīng)深圳市編辦正式發(fā)文成立了深圳市檔案局文件管理中心，統(tǒng)一管理市民中心各單位移交的文件，各單位不再單獨設(shè)立專門的檔案管理機構(gòu)。隨著社會和經(jīng)濟的快速發(fā)展，檔案行政管理模式也開始由“國家模式”向拓寬服務(wù)層面、收藏豐富、打開大門、迎民進館的“社會模式”轉(zhuǎn)變，建立起為全社會全方位服務(wù)的現(xiàn)代檔案行政管理機制。經(jīng)濟發(fā)展使檔案數(shù)量激增，使檔案所有權(quán)多元化，內(nèi)容多樣化，因此，越來越多的檔案中介機構(gòu)如檔案寄存中心、檔案信息服務(wù)中心等參與到檔案資源建設(shè)和服務(wù)中來，特別是關(guān)系到人民群眾切身利益的民生檔案已占半數(shù)之多。在電子政務(wù)和政府信息公開政策的推動下，一種新的電子文件管理利用模式——現(xiàn)行電子文件中心應(yīng)運而生。自2004年江蘇省常州市建立首家現(xiàn)行電子文件中心以來，電子文件中心建設(shè)便在全國各地如“燎原之勢”相繼展開，如張家港市電子文件中心、紹興市電子文件中心、天津開發(fā)區(qū)電子文件處理中心等?，F(xiàn)行電子文件中心的成立對電子文件的利用和管理無疑發(fā)揮著重要作用。面對這些新型的文檔管理部門，檔案行政管理部門要研究其性質(zhì)、職責(zé)、工作程序、方法，以及與檔案館、室形成單位的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系等。

三、檔案行政管理方式的轉(zhuǎn)換是檔案事業(yè)工作為適應(yīng)社會發(fā)展而作的自我調(diào)整

我國現(xiàn)行的檔案行政體系是在參照蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟體制下檔案管理模式基礎(chǔ)上建立的，方便管制，便于手工操作。隨著社會主義市場經(jīng)濟體系建立，檔案事業(yè)的發(fā)展環(huán)境有了巨大的變化，檔案工作中出現(xiàn)了許多新問題，原有檔案行政體系越來越不適應(yīng)形勢的發(fā)展，有些弊端相當(dāng)突出。檔案行政的職責(zé)、職能也顯得不合時宜。檔案工作發(fā)展呼喚檔案行政改革。必須承認當(dāng)前檔案工作還沒有做到位，社會、公民利用檔案需求沒有得到很好的解決，致使檔案和檔案工作呈現(xiàn)一種“邊緣化”趨勢。同時，也出現(xiàn)了檔案工作發(fā)展的有利因素：“依法治國”觀念的深入人心，政治文明的健康發(fā)展，為檔案法制建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)；信息技術(shù)的突飛猛進，電子文件（電子檔案）的大量涌現(xiàn)，賦予了檔案行政可能的也是必需的新的職責(zé)、職能。檔案的文化性質(zhì)決定了檔案事業(yè)的文化事業(yè)性質(zhì)，檔案部門有責(zé)任促進先進文化的建設(shè)并為其服務(wù)。為適應(yīng)檔案工作新的環(huán)境，解決檔案工作中的新問題，尤其是解決人們對檔案利用的需求與檔案提供不足的矛盾，必須對檔案工作進行改革，這直接涉及到檔案行政改革。

2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，在新形勢下，檔案行政管理方式的轉(zhuǎn)變是大勢所趨，也是客觀需要。這是1994年以來中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的第一個關(guān)于檔案工作的文件，是新中國歷史上黨中央、國務(wù)院全面系統(tǒng)指導(dǎo)檔案工作的又一個綱領(lǐng)性重要文獻，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對檔案工作的高度重視和巨大支持?！兑庖姟窂娬{(diào)提高黨的執(zhí)政能力和政府管理水平，這包括政治建設(shè)、黨的建設(shè)、軍隊和國防建設(shè)以及其他各項工作，直接體現(xiàn)著我們國家的第五個現(xiàn)代化——國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。目前，在我國，檔案和檔案工作已成為社會運行和國家治理的基本要素之一和基礎(chǔ)支撐之一，像毛細血管那樣分布到國家和社會的各個領(lǐng)域，并以前所未有的深度和廣度，支撐、影響、改變著經(jīng)濟發(fā)展、社會運行和人民生活，推動社會管理創(chuàng)新，促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?？梢钥吹?，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，行政管理體制改革的現(xiàn)實需要，檔案管理體制機制變化的影響和依法行政的要求，檔案行政管理方式必然發(fā)生轉(zhuǎn)變。我們必須在轉(zhuǎn)變中主動適應(yīng)新形勢、新要求，努力變革檔案行政管理與社會發(fā)展不相適應(yīng)的內(nèi)容，才能使之更加適應(yīng)國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

（作者單位：西安航空職業(yè)技術(shù)學(xué)院）