張晨陽

中國政法大學國際法學院，北京　100082

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淺析全球環(huán)境基金在應對氣候變化領域的作用

張晨陽

中國政法大學國際法學院，北京100082

氣候變化已是不爭的事實，氣候變化帶來的不利影響具有潛在性、長期性、不可逆轉(zhuǎn)性。氣候變化問題關系到人類的共同利益，所以需要每一個國家積極履行國際環(huán)境法的相關義務。全球環(huán)境基金(GlobalEnvironmentFacility，GEF)在應對氣候變化領域?qū)H環(huán)境法的實施起到重要的推動作用。本文將從全球環(huán)境基金的作用、全球環(huán)境基金的發(fā)展等角度談談自己的看法。

國際環(huán)境法；氣候變化；全球環(huán)境基金

氣候變化是明確的事實，政府間氣候變化專家委員會第五次評估第一工作組報告所示，自20世紀50年代以來，許多觀測到的變化在幾十年甚至幾千年來都是史無前例的。①氣候變化對人類社會、子孫后代和地球而言意味著緊迫且潛在不可逆轉(zhuǎn)的威脅。

全球環(huán)境基金(Global Environment Facility，GEF)是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)第十一條資金機制的運行實體。旨在由發(fā)達國家資助發(fā)展中國家實現(xiàn)氣候變化國際環(huán)境公約確定的目標。全球環(huán)境基金的運行，既體現(xiàn)了各國采取集體性行動履行國際合作義務，又對化解氣候變化產(chǎn)生的風險起著重要的作用。

全球環(huán)境基金(簡稱GEF)成立于1991年，在應對氣候變化領域的影響日益擴大。在1994年里約峰會期間，全球環(huán)境基金進行了重組，與世界銀行分離，成為一個獨立的常設機構(gòu)。GEF是旨在實現(xiàn)公認的全球環(huán)境效益的國際金融組織，為發(fā)展中國家提供贈款，幫助發(fā)展中國家開展有益于全球環(huán)境的活動。

一、全球環(huán)境基金的作用

(一)推動國際環(huán)境法的國內(nèi)實施

國際環(huán)境法在國內(nèi)的實施是指國家如何通過國內(nèi)執(zhí)行國際法的問題，也是國家如何在國內(nèi)履行其所承擔的國際義務問題。國際環(huán)境法在國內(nèi)的實施包括制定和執(zhí)行有關履行條約的法律、法規(guī)和其他法律文件兩個方面。首先，各國應當使其國內(nèi)救濟手段可以被用來實施國際環(huán)境規(guī)則。其次，是國家制定并執(zhí)行實施國際環(huán)境法的有關法律、法規(guī)。以GEF對中國的項目支持為例，通過項目支持推動中國在應對氣候變化過程中節(jié)能減排的實施?！爸袊岣母锱c建筑節(jié)能項目”(HeatReformandBuildingEnergyEfficiency，以下簡稱HRBEE)是由GEF贈款1800萬美元用于支持中國北方城市的供熱改革與建筑節(jié)能工作，由住房和城鄉(xiāng)建設部負責具體組織實施，世界銀行是國際執(zhí)行機構(gòu)。2005年5月24日財政部代表中國與世行簽署了《贈款協(xié)議》，2005年9月23日《贈款協(xié)議》生效，項目實施期為7年(2005年-2011年)。

HRBEE項目旨在提高中國寒冷地區(qū)城市民用建筑及集中供熱系統(tǒng)的能效，并使其獲得實質(zhì)性的持續(xù)發(fā)展。GEF支持下的HRBEE項目在推動中國出臺相關供熱改革與建筑節(jié)能政策及試點示范方面做出了貢獻。本項目支持的《城市供熱價格暫行管理辦法》的發(fā)布，對各地制定兩部制熱價提出了指導性意見，為全面推動供熱計量收費奠定基礎。同時制定中國供熱管理條例《政策建議書》，該項目通過國際能源部門管理援助規(guī)劃(EnergySectorManagementAssistanceProgram，ESMAP)專家及國內(nèi)專家的合作，制定《政策建議書》，從而為中國供熱行業(yè)制度模式和框架制定政策建議，以及完善對具體法規(guī)的詳細研究，為中央、省級及地方政府的管理政策范圍和原則、管理職能的分配提出建議?？梢奊EF通過對發(fā)展中國家項目的支持，完善其國內(nèi)相關的法律法規(guī)從而來推動氣候變化領域國際環(huán)境法在國內(nèi)的實施。

(二)推動國際環(huán)境法的國際實施

在國際環(huán)境保護領域，非常重要的一點是如果國際環(huán)境條約可以保證締約國的利益，或者，至少可以幫助某些國家履行它們的義務，那條約被有效實施的機會就比較大。尤其是，當通過提供資金、提高能力、轉(zhuǎn)讓技術(shù)或特殊的制度使發(fā)展中國家得到幫助，發(fā)展中國家就可以較容易地履行國際環(huán)境條約。②

2013年在華沙召開的第19次締約方會議確認了適應和風險管理戰(zhàn)略對解決與氣候變化影響相關的損失與危害的貢獻。在某些情況下，適應并不能完全避免與氣候變化不利影響相關的損失與危害，華沙會議決定建立一個旨在幫助特別脆弱的發(fā)展中國家解決與氣候變化影響相關的損失與危害問題的“華沙國際機制”?！叭A沙國際機制”并不存在應對氣候變化帶來不利影響的實質(zhì)性措施，僅僅停留在坎昆適應框架內(nèi)。

自1996年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方會議與全球環(huán)境基金(GEF)達成諒解備忘錄以來，締約方會議定期向GEF提供指導，同時GEF向締約方會議做出回應。華沙會議對GEF提出多項要求。例如，要求GEF闡明融資的概念和其在GEF的項目與規(guī)劃中的運用；鼓勵GEF繼續(xù)加強其運行的全面透明和公開；強調(diào)GEF需要在第六次增資期關于其策略的審議中思考從之前的增資期中獲得的經(jīng)驗教訓，以增加其運作的有效性；呼吁發(fā)達國家締約方，并邀請為GEF自愿捐資的其他締約方，確保穩(wěn)定的第六增資期以協(xié)助提供充分可預測的資金支持；要求GEF在第六次增資期中對小島國和最不發(fā)達國家給予應有的關注，以幫助他們應對緊急需求并能履行《公約》的責任等。

GEF做出回應，它開發(fā)了一種新的聯(lián)合融資政策。GEF秘書處的新政策采用一個清晰定義聯(lián)合融資信托基金項目，并包括修訂GEF項目在不同階段的項目周期的要求。2014年3月21日，GEF支持下的最不發(fā)達國家基金(LDCF)和氣候變化特別基金(SCCF)委員會通過了一項國家適應計劃，該計劃旨在加強機構(gòu)和技術(shù)能力允許非最不發(fā)達國家和發(fā)展中國家氣候變化適應融入他們的中長期發(fā)展規(guī)劃過程。

GEF已經(jīng)在為減緩和適應氣候變化執(zhí)行重要的援助資金劃撥任務，雖然它傾向于為規(guī)模較小的技術(shù)性或試點性項目提供支持，不是為各國或經(jīng)濟部門的主要項目，但在應對氣候變化領域起到了積極的作用。GEF通過在第六增資期間繼續(xù)對氣候變化重點領域戰(zhàn)略進行闡述，以及制定全球環(huán)境基金2020策略的草案、制定新的聯(lián)合融資政策、制定國家適應計劃等具體行動，幫助某些發(fā)展中國家履行國際環(huán)境法關于應對氣候變化的義務，推動了國際環(huán)境法的國際實施。

(三)擴大公眾參與，有效降低資金欺詐的風險

GEF主要是以贈款和其他形式的優(yōu)惠資助為受援國提供項目資金支持，對該資金的運用需要發(fā)揮非政府和個人這些國際環(huán)境法的主體的監(jiān)督作用。GEF作為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的資金機制運行實體，既實現(xiàn)自身運行的透明和公開，又通過STAR模式保證資金分配的透明。透明和開放的運作也是全球環(huán)境基金委員會和秘書處的目標。最近，全球環(huán)境基金秘書處在GEF網(wǎng)站上發(fā)布所有GEF的政策和策略，而不是之前需要搜索所有委員會文件來定位一個特定的GEF政策。委員會的討論和評論也將發(fā)布在網(wǎng)站上。這一舉措提高了GEF活動和操作的透明度。

資金透明分配系統(tǒng)(STAR)是GEF第五增資期(GEF-5)設立的資金分配系統(tǒng)。自2005年引入資源分配系統(tǒng)，全球環(huán)境基金秘書處向GEF委員會報告它的實施情況。2011年報告包括，STAR資源的利用率、累積利用率和未來的潛在利用率。資源透明分配系統(tǒng)通過具體的利用率以及其他相關指標的考察，從而將資金分配給合格的國家。該體系的運作過程保證了資金分配的公平性，同時降低了資金欺詐的風險。

二、全球環(huán)境基金的發(fā)展

GEF對國際環(huán)境法的實施具有重要的意義，同時作為一個很有執(zhí)行力的機構(gòu)，可以在應對氣候變化帶來的自然災害方面發(fā)揮更大的作用。世界各國的部分保險公司呼吁各國政府加強全球抵御自然災害的能力。生態(tài)保險在抵御自然災害的過程中確實發(fā)揮著比較大的作用，但是過去十年，自然災害平均每年造成的經(jīng)濟損失約達1900億美元，而其中受保的金額只有600億美元。③生態(tài)保險在適用條件和適用范圍上有很多限制，所以應該充分發(fā)揮生態(tài)基金的作用。

抵御自然災害的能力在易受氣候變化不利影響的貧困地區(qū)顯得尤其重要。目前作為運行較好的GEF可以逐步擴大它的援助范圍，不僅在一些應對氣候變化的試點項目上投入資金，同時也可以在幫助各國建立應對氣候變化風險預警機制和應急系統(tǒng)方面給予支持。

另一個需要考慮的問題是，在補償程序上應該保證公平。GEF應制訂對它提交的應對氣候變化不利影響的國際援助申請的審議程序，并應確定申請應包括的內(nèi)容。GEF事前確定審議程序和申請內(nèi)容，一方面可以提高在補償中資金分配的公平合理，另一方面可以保證補償?shù)挠行浴?/p>

三、結(jié)語

德國烏爾里?！へ惪嗽凇讹L險社會》中寫道：“或早或晚，現(xiàn)代化的風險同樣會沖擊那些生產(chǎn)它們和得益于它們的人……生態(tài)災難和核泄漏是不在乎國家邊界的。即使是富裕國家和有權(quán)勢的人也在所難免。它們不僅是對健康的威脅，而且是對合法財產(chǎn)和利益的威脅。與對現(xiàn)代化風險的認知相聯(lián)系的，是生態(tài)的貶值和剝奪，它們經(jīng)常而系統(tǒng)地推動工業(yè)化進程的利益和財產(chǎn)權(quán)利相矛盾?！睔夂蜃兓a(chǎn)生的風險也是非特定的、普遍的，任何國家都不能獨善其身，加強國際合作，積極履行國際義務是非常必要的。GEF一方面推進氣候變化領域國際環(huán)境法的實施。另一方面，建議GEF擴大項目的援助范圍，加強合作，支持主要項目，在今后其作用會更大。

[注釋]

①<政府間氣候變化專門委員會第五次評估報告第一組的報告>第162頁.

②林燦鈴著.國際環(huán)境法[M].北京：人民出版社，2011：199.

③http：//www.unep.org/newscentre/.

[1]林燦鈴著.國際環(huán)境法[M].北京：人民出版社，2011.

[2]林燦鈴著.跨界損害的歸責與賠償研究[M].北京：中國政法大學出版社，2014.

[3][美]埃里克·波茲納，戴維·韋斯巴赫著.氣候變化的正義[M].李智等譯.北京：社會科學文獻出版社，2010.

[4]林燦鈴主編.國際環(huán)境法條約選編[M].北京：學苑出版社，2011.

[5][德]烏爾里希·貝克著.風險社會[M].何博聞譯.南京：譯林出版社，2004.

[6]朱光耀主編.全球環(huán)境基金與中國可持續(xù)發(fā)展[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2007.

[7]United Nations Framework Convention on Climate Change Guidance from the Conference of the Parties and Responses by the Global Environment Facility.

[8]Progress Report on the Implementation of the System for a Transparent Allocation of Resources(STAR).

C912.2

A

2095-4379-(2016)21-0100-02

張晨陽(1989-)，女，河北唐山人，中國政法大學國際法學院，國際法專業(yè)，研究方向：國際環(huán)境法。