倪海龍　楊亞?wèn)|　徐雅蒙

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇　南京　210095

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關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的幾點(diǎn)思考*

倪海龍楊亞?wèn)|徐雅蒙

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇南京210095

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市，是當(dāng)下中國(guó)土地改革的重要方向。但在試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際操作中存在著諸多難點(diǎn)和法律問(wèn)題亟待解決，主要體現(xiàn)在：缺乏明確的價(jià)格機(jī)制；如何解決集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押融資難的問(wèn)題；小產(chǎn)權(quán)房是否可以轉(zhuǎn)為合法；縮小政府征收土地的范圍，使經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以自由進(jìn)入市場(chǎng)；完善農(nóng)民的社會(huì)保障，基本解決農(nóng)民的后顧之憂等方面。解決這些難點(diǎn)與問(wèn)題是推動(dòng)其入市的關(guān)鍵。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；價(jià)格機(jī)制；抵押；小產(chǎn)權(quán)房；土地征收

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，指農(nóng)村集體建設(shè)用地中具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的土地?！锻恋毓芾矸ā方罐r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。但經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)大量存在，現(xiàn)行法律規(guī)定已不能與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相適應(yīng)。隨著十八屆四中全會(huì)的召開(kāi)與相關(guān)決定的頒布，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革已經(jīng)是大勢(shì)所趨。但在其流轉(zhuǎn)過(guò)程中還存在許多問(wèn)題，就此筆者提出了幾點(diǎn)思考。

一、未形成明確的價(jià)格機(jī)制

現(xiàn)下國(guó)家法律并未明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的合法流轉(zhuǎn)，東南地區(qū)諸多村鎮(zhèn)的實(shí)際操作也僅僅是地方上的試點(diǎn)，不同地區(qū)在實(shí)際操作中對(duì)于流轉(zhuǎn)的土地價(jià)格定制也有較大出入，大抵上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)該類(lèi)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格較高。就江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)為例，具體流轉(zhuǎn)方式大多為抵押，土地評(píng)估出來(lái)的價(jià)格參照國(guó)有土地，基本為同地段國(guó)有土地價(jià)格的三分之一，一般也只有江南農(nóng)村商業(yè)銀行才會(huì)接受這樣的抵押。其他諸如安徽省、福建省具體操作方式及其價(jià)格相較而言又有較大出入。

缺乏明確的價(jià)格機(jī)制，可能導(dǎo)致地方上出現(xiàn)土地隱性操作的漏洞，村民集體的利益得不到有效保障。之于這樣的問(wèn)題，或許可以仿照國(guó)有土地“招拍掛”制度，讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)更趨于透明，從而使得村民集體的利益得到進(jìn)一步保障。

二、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押融資難

2015年中央一號(hào)文件提出，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，并在多地進(jìn)行試點(diǎn)。但《物權(quán)法》規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)直接抵押，導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?zé)o法發(fā)揮與國(guó)有土地相同的權(quán)利，使得參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體——企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)顧慮重重，失去了其對(duì)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)應(yīng)有的興趣，難以發(fā)揮集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市預(yù)期的效果。[3]實(shí)務(wù)中提供抵押融資的金融機(jī)構(gòu)較少，很多金融機(jī)構(gòu)不愿意提供抵押服務(wù)；由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格較低，導(dǎo)致貸款額度較少，很難滿足企業(yè)的需求；抵押貸款流程繁瑣、審批程序多、周期長(zhǎng)，當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)資金短缺狀況時(shí)，企業(yè)無(wú)法利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押來(lái)解決中小企業(yè)融資問(wèn)題。[4]

筆者認(rèn)為，相關(guān)機(jī)構(gòu)盡快出臺(tái)法律法規(guī)，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押的申請(qǐng)、審批、登記、發(fā)證、注銷(xiāo)等流程，確定抵押權(quán)人的權(quán)利與義務(wù)。參照國(guó)有土地，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地科學(xué)估價(jià)，對(duì)其使用權(quán)流轉(zhuǎn)抵押做出相應(yīng)規(guī)定。[5]政府對(duì)抵押中的相關(guān)程序和要求作出規(guī)范，增加抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑，在某些情況下政府可以提供信用擔(dān)保，較大程度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的抵押權(quán)。

三、入市對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的影響

小產(chǎn)權(quán)房由于其自身的優(yōu)勢(shì)在農(nóng)村大量涌現(xiàn)，政府屢禁不止，也由于其自身的獨(dú)特性使相關(guān)司法混亂。小產(chǎn)權(quán)房在我國(guó)的面積過(guò)大，牽涉到眾多公民的利益，法院不敢輕易裁判買(mǎi)賣(mài)合同是否有效，導(dǎo)致許多法院直接不予受理關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房糾紛的案件。[1]隨著經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之后，附著于其上小產(chǎn)權(quán)房是否可以轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ㄓ梅恳饘W(xué)術(shù)界的熱議。有學(xué)者認(rèn)為，即使經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地性質(zhì)仍然是集體土地而非國(guó)有建設(shè)用地，因此附著于其上的房屋不在法律的保護(hù)范圍之內(nèi)。

雖然倡導(dǎo)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同地同價(jià)，但目前我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平差異較大，在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)并不現(xiàn)實(shí)，所以附著其上的小產(chǎn)權(quán)房仍然具有較大的存在空間。在這次經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革中，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題如果不能得到有效解決，則會(huì)大大降低改革的效果。筆者認(rèn)為，在經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可以用作商業(yè)用途的前提下，附著于其上的小產(chǎn)權(quán)房也應(yīng)當(dāng)有限度地轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ㄓ梅?。所以?guó)家應(yīng)當(dāng)出臺(tái)關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的相關(guān)法律法規(guī)，符合規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的頒發(fā)房產(chǎn)證；不符合的，在給予一定補(bǔ)償?shù)那疤嵯掠枰詻](méi)收、拆除。[2]

四、完善土地征收的法律規(guī)定，縮小其范圍

當(dāng)國(guó)家稅制改革之后，地方政府稅收極具減少，使得許多地方政府通過(guò)出讓國(guó)有土地增加財(cái)政收入，且土地出讓金占據(jù)較大的比重。因此經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)在一定程度上會(huì)抑制國(guó)有土地的買(mǎi)賣(mài)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：只有國(guó)有土地才可以用于建設(shè)。由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的火爆是許多地方國(guó)有土地供不應(yīng)求，政府便征收經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，使經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成為國(guó)有土地的后備資源。[6]政府的財(cái)政稅收將必然受到影響，這實(shí)際上也正是我國(guó)多年來(lái)該制度未能有效推廣的一個(gè)重要原因。

實(shí)踐中，為了穩(wěn)定財(cái)政，獲得高額的利益，政府可能濫用職權(quán)，假借“公共利益的需要”強(qiáng)制征收經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，改變其土地用途轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，用以阻止經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。若如此，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將流于形式，無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的實(shí)際效果，[7]即如果征地問(wèn)題不能得到有效解決，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市必然失敗。

筆者認(rèn)為，必須同步改革現(xiàn)行的土地征收制度，嚴(yán)格執(zhí)行土地征收范圍僅限于“公共利益”，并對(duì)“公共利益”做出具體的規(guī)定，應(yīng)把經(jīng)營(yíng)性用地排除在土地征收的適用范圍外，只有這樣，才能給集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供生存空間。

五、農(nóng)民社會(huì)保障的完善

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，意味著農(nóng)民手中的土地將日益減少，也就代表著農(nóng)民在土地上的收入將降低?，F(xiàn)實(shí)中農(nóng)民的社會(huì)保障體系尚未完全建立，保障水平較低，僅靠現(xiàn)有的保障體系無(wú)法完全保障農(nóng)民生活。

這讓農(nóng)民產(chǎn)生了擔(dān)憂，感覺(jué)一旦失去土地將使他們失去其最后的生活保障，不能滿足他們的基本生活，處理不好容易成為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以及之后土地改革的強(qiáng)大阻力。所以在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)際操作中，需要從法律上和政策上對(duì)農(nóng)民的這部分損失給予足夠的補(bǔ)償，考慮到農(nóng)民集體的現(xiàn)實(shí)情況，建議進(jìn)行長(zhǎng)期性的補(bǔ)償。在具體操作過(guò)程中，建議地方政府在給予交易雙方足夠意思自治的前提下，提供一定的偏益于農(nóng)民集體的意見(jiàn)和建議，甚至可以考慮對(duì)農(nóng)民集體進(jìn)行一定的政策保護(hù)。不斷完善我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系，解決農(nóng)民后顧之憂，才能使他們真心推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，較快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

[1]何格，別夢(mèng)瑤，陳文寬.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在問(wèn)題及其對(duì)策——以成都市為例[J].中州學(xué)刊，2016(02).

[2]高珊，呂美曄，金高峰，曹明霞.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)困境及啟示——以江蘇省調(diào)查為例[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016(01).

[3]郭玲霞.對(duì)放開(kāi)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的若干思考[J].天津農(nóng)業(yè)科學(xué)，2016(02).

[4]陸冠南，盛捷中.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市背景下小產(chǎn)權(quán)房何去何從[J].法制博覽，2016(03).

[5]房紹坤.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的幾個(gè)法律問(wèn)題[J].煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015(03).

[6]韓松.論農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科版)，2014(03).

[7]張鵬.當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革若干構(gòu)想[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2014(03).

F321.1

A

2095-4379-(2016)21-0047-02

倪海龍(1993-)，男，江蘇南京人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2013級(jí)法學(xué)專(zhuān)業(yè)本科生；楊亞?wèn)|(1993-)，男，山西晉中人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2013級(jí)法學(xué)專(zhuān)業(yè)本科生；徐雅蒙(1995-)，女，河北廊坊人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2013級(jí)法學(xué)專(zhuān)業(yè)本科生。

*南京農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)家大學(xué)生創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)計(jì)劃項(xiàng)目(SRT)專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目，“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律問(wèn)題研究”的成果，研究方向：農(nóng)業(yè)法(項(xiàng)目基金編號(hào)：1522A05)。