陳　佳

華東政法大學(xué)，上?！?00042

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論環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的改革

陳佳

華東政法大學(xué)，上海200042

如何通過環(huán)評(píng)制度更有效的解決建設(shè)項(xiàng)目的污染是改革的重點(diǎn)。本文首先對(duì)環(huán)評(píng)制度改革前存在的問題進(jìn)行分析和歸納，其次對(duì)改革的要點(diǎn)進(jìn)行梳理及分析可能對(duì)環(huán)評(píng)制度各方主體帶來的影響，最后對(duì)取消環(huán)評(píng)前置可能引起的問題進(jìn)行總結(jié)。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；審批前置；改革

一、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革的背景

2003年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》正式實(shí)施以來，在實(shí)施中主要存在三個(gè)問題：

(一)法律規(guī)定的不完善

在新《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)之前，對(duì)“邊報(bào)環(huán)評(píng)邊建設(shè)”的違法行為就沒有相對(duì)有效的行政措施進(jìn)行處理。沒有強(qiáng)有力的懲罰力度，環(huán)評(píng)前置在某些企業(yè)家眼中形同虛設(shè)，導(dǎo)致“先上車后買票”的現(xiàn)象屢見不鮮。此外，《環(huán)評(píng)法》對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目公眾參與的范圍并未作出明確規(guī)定。

(二)環(huán)評(píng)制度作用的缺失

首先，環(huán)評(píng)審批是以行政部門審查為中心的，實(shí)行“一票否決制”，作為環(huán)保部門最大權(quán)力，卻難以從源頭預(yù)防問題。主要是在某些情形下，環(huán)評(píng)讓位于某些地方利益、部門利益甚至小團(tuán)體利益，使一票否決成為了擺設(shè)。其次，環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)中“紅頂中介”的存在以及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位、規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的關(guān)系也產(chǎn)生利益沖突和不當(dāng)利益輸送。

(三)其它因素干預(yù)環(huán)評(píng)無法發(fā)揮環(huán)評(píng)制度的功能

除了法律和制度本身存在的漏洞和問題，還存在地方環(huán)保部門環(huán)評(píng)審批中腐敗問題，把關(guān)不嚴(yán)、越權(quán)審批等加大了權(quán)力尋租空間，以及有的領(lǐng)導(dǎo)干部違法法律規(guī)定插手環(huán)評(píng)審批，甚至更有在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)授意下“先上馬，再環(huán)評(píng)”。

二、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革的具體內(nèi)容

面對(duì)上述環(huán)評(píng)制度所暴露出的問題，我國(guó)對(duì)現(xiàn)有環(huán)評(píng)制度作出了以下改革：

(一)加大對(duì)未批先建的懲罰力度

新《環(huán)保法》的實(shí)施，一是擴(kuò)大了實(shí)施行政處罰的行政主體范圍；二是新法第61條取消了“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的行政命令，增加“責(zé)令恢復(fù)原狀”的行政命令。這意味著對(duì)于之前未批先建的現(xiàn)象實(shí)行零容忍，要求必須停止建設(shè)，不能補(bǔ)辦，同時(shí)給予處罰并課責(zé)令恢復(fù)到違法行為前的狀況。拒不執(zhí)行停止建設(shè)的，可以移送公安機(jī)關(guān)拘留。

(二)取消環(huán)評(píng)前置，實(shí)行項(xiàng)目核準(zhǔn)與其他行政審批網(wǎng)上并聯(lián)辦理

為簡(jiǎn)政放權(quán)、解決項(xiàng)目核準(zhǔn)前置審批手續(xù)繁雜且效率低下的問題，改革提出，除重特大項(xiàng)目外，環(huán)評(píng)審批不再作為項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置條件。對(duì)重特大項(xiàng)目將環(huán)評(píng)審批，只保留規(guī)劃審批、用地預(yù)審兩項(xiàng)前置審批。取消環(huán)評(píng)審批前置，也明確了事中、事后的監(jiān)管是環(huán)評(píng)的重心。此外還規(guī)定，今后環(huán)評(píng)實(shí)行項(xiàng)目核準(zhǔn)與其他行政審批網(wǎng)上并聯(lián)辦理，每一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目都有自己建設(shè)項(xiàng)目檔案和項(xiàng)目代碼。

(三)下放環(huán)評(píng)審批權(quán)限

在《環(huán)境保護(hù)部審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目目錄》中，將火電站、國(guó)家高速公路、汽車、大型主題公園等項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批權(quán)限下放至省級(jí)環(huán)保部門。作為簡(jiǎn)政放權(quán)的措施之一，一方面可以減輕環(huán)保部不必要的工作量，把重心放到法規(guī)制度構(gòu)建、戰(zhàn)略規(guī)劃環(huán)評(píng)中去；另一方面地方環(huán)保部門因?yàn)楦私猱?dāng)?shù)氐沫h(huán)境狀況提高審批效率，可以推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

(四)建立環(huán)評(píng)信息公開機(jī)制

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開機(jī)制方案》中明確提出，到2016年底，建立全過程、全覆蓋的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)信息公開機(jī)制，對(duì)未公開的環(huán)評(píng)報(bào)告書不予以審批。而一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的建成不僅帶來當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)的正價(jià)值，還可能給周邊帶來污染物等負(fù)價(jià)值，甚至影響居民的生命健康，在這個(gè)層面上，公眾也是環(huán)評(píng)制度的重要參與者。

(五)全面推進(jìn)環(huán)評(píng)脫鉤工作，禁止違規(guī)插手環(huán)評(píng)審批工作

“紅頂中介”腳踏政府和市場(chǎng)兩條船，它的存在不僅會(huì)帶來亂收費(fèi)，擾亂市場(chǎng)秩序，破壞環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，也不利于簡(jiǎn)政放權(quán)。《全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤工作方案》的出臺(tái)使得脫鉤工作的開展，可以使環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于環(huán)評(píng)審批部門，從而切斷權(quán)利尋租空間和利益輸送渠道。對(duì)此，《關(guān)于嚴(yán)格廉潔自律、禁止違規(guī)插手環(huán)評(píng)審批的規(guī)定》要求有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政，不能違反法律規(guī)定而插手環(huán)評(píng)審批工作。而干預(yù)正常環(huán)評(píng)審批導(dǎo)致的環(huán)境污染卻是長(zhǎng)久的，保證環(huán)評(píng)審批工作公正、公開、透明是政府對(duì)公民的一種責(zé)任。

三、取消環(huán)評(píng)審批前置可能存在的問題

一方面，取消環(huán)評(píng)前置會(huì)大大增加環(huán)保部門的監(jiān)管難度，給環(huán)境污染治理帶來新的不必要的工作。首先，事前就很難保證環(huán)保部門從源頭上把好關(guān)。其次，在事中和事后監(jiān)督上，后續(xù)監(jiān)測(cè)工作也難以順利繼續(xù)開展，使跟蹤監(jiān)測(cè)不能發(fā)揮出其本應(yīng)具有的功能。另一方面，增加了環(huán)保執(zhí)法成本。因放松了環(huán)評(píng)審批的審查力度，給社會(huì)帶來的不必要的污染。此外，也加大了之后對(duì)建設(shè)單位查處的工作量，執(zhí)法者發(fā)現(xiàn)違法要求停頓整改或責(zé)令恢復(fù)原狀的，甚至建設(shè)單位拒絕履行而要法院強(qiáng)制執(zhí)行的，都需要大量的人力、精力和財(cái)力。

環(huán)評(píng)制度作為多方參與的活動(dòng)，在明晰各方主體的權(quán)利義務(wù)情況下，還需要政府的推進(jìn)和公眾的積極參與，才能使環(huán)評(píng)制度得到更好的實(shí)施。

[1]晉海.環(huán)境審批制度改革進(jìn)展問題與對(duì)策[J].環(huán)境保護(hù)，2015(10)：32-36.

[2]朱謙.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的立法缺陷與執(zhí)法困境[J].中國(guó)環(huán)境法治，2006：52-56.

D922.68

A

2095-4379-(2016)21-0226-01

陳佳(1990-)，女，漢族，福建福州人，法學(xué)碩士，華東政法大學(xué)，環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)。