文/高德耀 Gao De-yao

我國環(huán)境監(jiān)察檔案的理論和實踐探討

文/高德耀 Gao De-yao

China's Environmental Monitoring Files in Theory and Practice

本文就環(huán)境監(jiān)察檔案的概念、環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境監(jiān)察檔案的關系、環(huán)境監(jiān)察檔案的特征、構成要素以及環(huán)境監(jiān)察檔案工作應注意的幾個技術問題進行了探討。

環(huán)境監(jiān)察；環(huán)境監(jiān)察檔案；環(huán)境保護檔案；環(huán)境執(zhí)法

環(huán)境監(jiān)察檔案是環(huán)境保護檔案的一個組成部分，開展對環(huán)境監(jiān)察檔案理論和實踐的研究和探討有助于提高環(huán)境監(jiān)察檔案的質量和管理水平。

環(huán)境監(jiān)察是指環(huán)境保護行政主管部門及其專業(yè)執(zhí)法機構，對行為人執(zhí)行環(huán)境保護法規(guī)情況進行的現場監(jiān)督、檢查和執(zhí)法行為。環(huán)境監(jiān)察對于發(fā)現問題、糾正錯誤、保障環(huán)境法律法規(guī)落實、查處違法違規(guī)行為起著至關重要的作用。環(huán)境監(jiān)察工作包括污染源監(jiān)察、污染防治設施監(jiān)察、建設項目環(huán)境監(jiān)察、限期治理項目環(huán)境監(jiān)察，排污許可證監(jiān)察、征收排污費、環(huán)境保護專項資金管理和使用、行政處罰、環(huán)境污染及海洋與生態(tài)破壞事故調查處理、生態(tài)環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境民事糾紛行政調解的調查、處理和環(huán)境監(jiān)察稽查12項內容。

環(huán)境監(jiān)察檔案是指在環(huán)境監(jiān)察行為活動中直接形成的具有保存價值的文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。環(huán)境監(jiān)察檔案是由環(huán)境監(jiān)察文件材料形成的。環(huán)境監(jiān)察文件材料是指記錄和反映環(huán)境監(jiān)察活動的文字、圖表、聲像等文件的總稱。環(huán)境監(jiān)察文件材料一旦立卷歸檔后就形成了環(huán)境監(jiān)察檔案。因此我們說，環(huán)境監(jiān)察行為活動形成環(huán)境監(jiān)察文件材料，其立卷歸檔后形成環(huán)境監(jiān)察檔案。

一、環(huán)境監(jiān)察檔案及構成要素

環(huán)境監(jiān)察是環(huán)保管理部門對環(huán)境保護工作進行監(jiān)督、檢查的一種執(zhí)法行為。環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境監(jiān)察檔案的關系密不可分。環(huán)境監(jiān)察檔案是伴隨著環(huán)境監(jiān)察活動的產生而形成和發(fā)展起來的。有了環(huán)境監(jiān)察活動才能形成環(huán)境監(jiān)察檔案，反之，沒有了環(huán)境監(jiān)察活動也就沒有了與之對應的環(huán)境監(jiān)察檔案了。因此，環(huán)境監(jiān)察活動是環(huán)境監(jiān)察檔案形成的前提和基礎；環(huán)境監(jiān)察檔案是環(huán)境監(jiān)察活動的記錄和寫照，是環(huán)境監(jiān)察活動的歷史產物和見證，環(huán)境監(jiān)察檔案源于環(huán)境監(jiān)察活動且又服務于環(huán)境監(jiān)察活動。

環(huán)境監(jiān)察檔案具有相關性、價值性、保存性和期限性四個構成要素。相關性是指直接與環(huán)境監(jiān)察活動有關的文件和材料；價值性是指具有參考價值和保存價值的文件和材料；保存性是指環(huán)境監(jiān)察檔案須立卷歸檔保存；期限性是指環(huán)境監(jiān)察檔案的保存期限，分為短期、長期和永久三種。一般來講，短期至少要保存三年；長期要保存二十年；永久指無限期保存。

二、環(huán)境監(jiān)察檔案的特征

環(huán)境監(jiān)察檔案的特征是其本身具有的屬性特點，它包括內容特征和形式特征兩大類。內容特征是指不同載體的環(huán)境監(jiān)察檔案所承載和存貯的信息。形式特征是指其外部形態(tài)所呈現的式樣，它既有傳統(tǒng)紙質版形式，又有現代化的電子版形式。

（一）客觀性。環(huán)境監(jiān)察檔案的客觀性是指它客觀、真實地記錄著環(huán)境監(jiān)察活動的信息內容，是環(huán)境監(jiān)察工作的真實記錄、原貌展現和客觀寫照。記載和反映著環(huán)境監(jiān)察活動的內容信息、過程甚至是全貌?？陀^性是環(huán)境監(jiān)察檔案的本質屬性。原始、客觀、真實是環(huán)境監(jiān)察檔案的突出特點。

（二）知識性。環(huán)境監(jiān)察檔案的知識性是顯而易見的，它是環(huán)境監(jiān)察工作者的勞動成果，凝聚著他們的智慧。環(huán)境監(jiān)察檔案本身是一種知識的載體形式。每一種環(huán)境監(jiān)察檔案所記載的內容都具有一定程度的知識性。這種知識可能是常識性的，也可能是綜合性的甚至是某一學科專業(yè)特有的。

（三）專業(yè)性。環(huán)境監(jiān)察涉及理、工、法、管、經多種學科專業(yè)，具有很強的專業(yè)性和交叉性。環(huán)境監(jiān)察檔案作為環(huán)境監(jiān)察行為活動的產物，必然會打上學科專業(yè)的專業(yè)烙印。這種學科專業(yè)可以是某一學科專業(yè)的，也可以是多個學科專業(yè)的，甚至是綜合性學科的。專業(yè)性是指涉及某一學科或知識體系結構的特殊領域。

（四）多樣性。多樣性是指以文字、圖表、實物、錄音、影像、光盤、U盤等外在形式的多種式樣。環(huán)境監(jiān)察檔案載體形式的多樣性決定著環(huán)境監(jiān)察檔案外在形式的多樣性。其中文字材料仍然是環(huán)境監(jiān)察檔案的主體；音頻、視頻等式樣的環(huán)境監(jiān)察檔案發(fā)揮著重要的作用。

（五）廣泛性。環(huán)境監(jiān)察工作由于涉及污染源監(jiān)察、污染防治設施監(jiān)察、建設項目環(huán)境監(jiān)察等12項具體工作，環(huán)境監(jiān)察工作的廣泛性決定著環(huán)境監(jiān)察檔案的廣泛性。因此，涉及面廣是該類檔案的一個特征。環(huán)境監(jiān)察的每一項具體工作又可細分為若干個小類目，這些小類目依據不同的文件材料名稱加以區(qū)別和排列。所以，內容廣泛、類目繁多是環(huán)境監(jiān)察檔案的特征所在。

三、環(huán)境監(jiān)察檔案工作應注意的幾個技術問題

（一）環(huán)境監(jiān)察材料的收集

環(huán)境監(jiān)察文件材料的收集是形成環(huán)境監(jiān)察檔案的第一步。環(huán)境監(jiān)察文件材料的收集與環(huán)境監(jiān)察工作同步進行，收集工作就部門來講實行誰主管誰負責的責任原則，就個人而言，實行由形成環(huán)境文件材料的責任人或承辦人收集積累。收集應及時、準確、全面和系統(tǒng)。值得注意的是，當環(huán)境監(jiān)察部門會同環(huán)境保護其他部門共同實施環(huán)境監(jiān)察工作時，環(huán)境監(jiān)察文件材料的收集應本著寧可兩部門或多部門重復收集，也不要互相依靠對方收集而出現“斷檔”和遺漏收集的現象。如建設項目現場監(jiān)察工作涉及的環(huán)境影響評價制度履行情況，“三同時”制度履行情況，試生產或開工生產排污情況，竣工驗收等情況，是由環(huán)境監(jiān)察部門會同環(huán)境影響評價管理部門共同完成實施的，其文件材料應由兩部門負責收集積累。兩部門或多部門應相互協(xié)調配合，共同做好環(huán)境監(jiān)察文件材料的收集積累工作。

（二）環(huán)境監(jiān)察檔案的歸檔時間

環(huán)境監(jiān)察檔案的歸檔時間分為兩個月和一個季度兩種。對于哪些須在短時間內完成，內容單一、相對簡單的處罰、處理和復議、訴訟等監(jiān)察工作，則須要在結案后兩個月內歸檔。對于哪些處理周期較長、程序復雜繁瑣、難度較大、雙方或多方交叉協(xié)作配合的監(jiān)察工作，在工作結束后一個季度內歸檔。包括污染源監(jiān)察、污染防治設施監(jiān)察、建設項目“三同時”監(jiān)察、限期治理項目監(jiān)察、排污許可證監(jiān)察、征收排污費、環(huán)境保護專項資金管理和使用、環(huán)境監(jiān)察稽查等文件材料。國家行業(yè)標準《環(huán)境保護檔案管理規(guī)范 環(huán)境監(jiān)察》（HJ/T295-2006）［1］，要求上述監(jiān)察活動在次年的第一個季度歸檔。筆者認為這未免有些時間過長?！翱缒隁w檔”不符合環(huán)境監(jiān)察檔案的及時性原則。試想，如果一項監(jiān)察工作當年前半年甚至更短的時間已經完成，其文件材料要到第二年的一季度在歸檔，間隔時間之長，不僅會影響工作效率，而且容易丟失、遺漏、遺忘文件材料，影響檔案的完整性和系統(tǒng)性。事實上兩個月也好、一個季度也罷，歸檔時間足矣。

（三）環(huán)境監(jiān)察檔案的組卷

為了便于收藏、保管和使用檔案，我們須要按照一定的規(guī)則和要求，將環(huán)境監(jiān)察工作中所形成的文件材料組成一個或若干個案卷，這就是環(huán)境監(jiān)察檔案的組卷。組卷應按照環(huán)境監(jiān)察檔案材料形成的特點，體現文件之間的有機聯(lián)系，依據不同的功能要素和價值層次，本著科學、方便、實用的原則進行。環(huán)境監(jiān)察檔案的組卷具有多樣性。這是因為環(huán)境監(jiān)察對象的多樣性決定著環(huán)境監(jiān)察檔案的多樣性。它可分為分類組卷、分行業(yè)組卷、分項目組卷、分地區(qū)或事由（事故）組卷、年度—機構（問題）—保管期限組卷和一案一卷方式組卷。

另外，污染源名錄還可以按照多種方式組卷，即可以按環(huán)境要素組卷，也可按污染源的位置分布、所屬行業(yè)類別、排放污染物類別組成動態(tài)案卷。無論采取哪一種組卷方式，一旦確立，就不要輕易改變，按照既定的方式組卷，以免發(fā)生混亂。

（四）環(huán)境監(jiān)察檔案的排列及保密

環(huán)境監(jiān)察檔案的文件排列可分為同一事由歸檔文件排列和不同事由歸檔文件排列兩種。而同一事由歸檔文件排列可選擇兩種方式：其一，按文件形成時間的先后順序排列。形成日期在前的文件排列在前，反之排列在后；其二，按歸檔文件的重要程度排列。重要性和結論性的文件排在前面，重要性遞減的文件和階段性成果等文件排列在后。兩種歸檔文件的排列方式相比較而言，按文件形成時間的先后順序排列更為科學、簡便。而按歸檔文件的重要程度排列，其重要性很難判斷和把握。何為重要？何為次要？其標準是什么？具有一定的模糊性和認知差別性；若干個同樣重要的文件誰在前、誰在后，如何排列？這種很大程度上依據主觀判斷排列歸檔文件的做法有一定程度的缺陷和不足，選擇時應給予考慮。

不同事由歸檔文件的排列可按照不同事由形成時間加重要程度或不同事由形成的時間加事由的共同屬性排列。

具體按何種形式排列，依具體情況而定。這里給出的只是一個基本的方式方法。一旦確定了適合自身工作的方式方法，就要相對固定，不要輕易改變，以免發(fā)生混亂或多頭多重排列，影響管理和工作效率。同一屬性的歸檔文件在具體排列時應遵循一定的規(guī)則依序排列，即批復、批示在前，請示、報告在后；正件在前、附年在后；正本在前，定稿在后；重要法規(guī)性文件的歷次修改稿依次排列在定稿之后；轉發(fā)件在前，被轉發(fā)件在后。非訴訟性案件組合的案卷，其結論、決定性文件在前，依據性材料在后。

環(huán)境監(jiān)察檔案管理者要提高保密意識，做好保密工作。嚴格執(zhí)行環(huán)境監(jiān)察檔案保密管理規(guī)定，嚴格按規(guī)定傳遞、使用涉密材料和文件。凡查閱涉及國家機密的環(huán)境監(jiān)察檔案，必須經分管檔案工作的領導批準；查閱未公開的檔案，必須經有關業(yè)務部門負責人批準；摘錄和復制檔案，必須經過環(huán)境監(jiān)察檔案管理機構負責人的批準。此外，檔案利用者應對所借檔案負安全和保密責任，不得泄密、遺失、損毀和擅自轉借。

（責任編輯：無盡藏）

［1］ 國家環(huán)境保護總局.環(huán)境保護檔案管理規(guī)范 環(huán)境監(jiān)察 （HJ/T295-2006）.2006.

G275.9

A

1005-9652（2016）04-0078-03

高德耀（1960—），男，山西孝義市人，太原理工大學館員。