向海平

成都公證處，四川　成都　610014

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網(wǎng)絡(luò)化治理與政府治理工具的創(chuàng)新
——法律角度分析

向海平

成都公證處，四川成都610014

網(wǎng)絡(luò)化治理是一種新興的治理模式，興起于公共行政管理學(xué)，后被引入政治學(xué)中研究，甚少有學(xué)者從法律角度對(duì)其進(jìn)行分析。而本文將針對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)化治理存在的問(wèn)題，從法律角度重新的審視網(wǎng)絡(luò)化治理模式，提出規(guī)范網(wǎng)絡(luò)化治理的立法建議。將網(wǎng)絡(luò)化治理同我國(guó)的法治現(xiàn)狀相結(jié)合，全面挖掘其潛力。

網(wǎng)絡(luò)化治理；權(quán)力清單；社區(qū)自治性組織

一、網(wǎng)絡(luò)化治理概述

美國(guó)學(xué)者斯蒂芬·戈德史密斯在其《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)》一書(shū)中首次提出“網(wǎng)絡(luò)化治理”的概念。我國(guó)學(xué)者多從公共管理和政治學(xué)角度對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理進(jìn)行界定，忽視了此種治理模式的法律屬性。

從法律層面來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)化治理模式是指政府部門在法律允許的范圍內(nèi)通過(guò)合法手段與社會(huì)主體進(jìn)行合作提供公共服務(wù)的治理模式，即政府為了提供更好的公共服務(wù)與第三方進(jìn)行有機(jī)合作，通過(guò)一個(gè)網(wǎng)絡(luò)將多元化的組織與政府全部連接起來(lái)，使其相互結(jié)合而建立一個(gè)系統(tǒng)化治理流程。首先網(wǎng)絡(luò)化治理按照傳統(tǒng)的從上到下層級(jí)結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力流向；其次政府治理還依靠多個(gè)合作伙伴關(guān)系建立起橫向的網(wǎng)絡(luò)線。這是新時(shí)期提高政府績(jī)效和構(gòu)建服務(wù)型政府的基礎(chǔ)。

二、網(wǎng)絡(luò)化治理的法治困境

(一)網(wǎng)絡(luò)化治理的本體困境

1.政府與公民的聯(lián)系減弱

網(wǎng)絡(luò)化治理這種新型的管理模式將會(huì)打破傳統(tǒng)的公民通過(guò)選舉、授權(quán)和納稅來(lái)?yè)Q取政府服務(wù)的基本模式，在政府和公民之間加入了第三方的角色。換句話說(shuō)，在網(wǎng)絡(luò)化治理的模式之下公民必須通過(guò)第三方才能和政府產(chǎn)生聯(lián)系，在一定程度上喪失了監(jiān)督服務(wù)的直接性。而政府也必須通過(guò)第三方才能行政，更加不會(huì)直接面對(duì)基礎(chǔ)民眾。政府和人民的聯(lián)系必然會(huì)在一定程度上被減弱。

2.管理難度加大

在網(wǎng)絡(luò)化治理的模式下，必須將原本直接由政府進(jìn)行管理和處理的社會(huì)問(wèn)題合理地分配給第三方。政府須做到以下幾點(diǎn)保證分配的合理性：一是提前預(yù)知公民所需的服務(wù)；二是提前預(yù)知第三方在提供服務(wù)時(shí)將會(huì)產(chǎn)生的問(wèn)題，并準(zhǔn)備好應(yīng)對(duì)方案；三是對(duì)公民是否滿意第三方提供的服務(wù)提前做出預(yù)估，并準(zhǔn)備好備用方案。這些都是對(duì)政府管理能力的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的政府運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)無(wú)法滿足以上要求。

1.3療效標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)參照《中醫(yī)病癥診斷療效標(biāo)準(zhǔn)》,療效標(biāo)準(zhǔn):有效:治療后癥狀和體征得到有效緩解甚至消失;無(wú)效:癥狀和體征無(wú)變化,腰痛情況持續(xù)存在或12個(gè)月內(nèi)復(fù)發(fā)持續(xù)性疼痛。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn):VAS評(píng)定疼痛程度:0表示無(wú)痛;1-3分表示輕微疼痛,能忍受;4-6分表示疼痛已經(jīng)困擾患者的生活,睡眠,但尚可忍受;7-10分表示無(wú)法忍受的疼痛。

(二)網(wǎng)絡(luò)化治理的法律困境

1.權(quán)力清單不明確

自十八屆三中全會(huì)提出要建立權(quán)力清單制度以來(lái)，很多地區(qū)都在公開(kāi)政府的權(quán)力清單，表明自己的權(quán)利范圍。但是這項(xiàng)制度還處于起步階段，很多地區(qū)短時(shí)間內(nèi)都不可能會(huì)列出清單。政府的權(quán)力范圍不明，也就導(dǎo)致無(wú)法界定地方政府網(wǎng)絡(luò)化治理邊界。在法律的視野下什么領(lǐng)域可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化治理是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題，關(guān)系到網(wǎng)絡(luò)化治理這種新型的治理模式的存活范圍和發(fā)展空間①。

2.責(zé)任歸屬尚未明確

對(duì)于政府通過(guò)委托的形式建立的網(wǎng)絡(luò)化治理模式，法律上是由委托的行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為向外部承擔(dān)法律責(zé)任。對(duì)于行政授權(quán)的第三方而言，其在法律范圍以內(nèi)由第三方自己承擔(dān)責(zé)任。但是對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理而言，采用的最多的外包合同卻沒(méi)有明確法律責(zé)任。而且相對(duì)于政府而言，第三方的責(zé)任承擔(dān)能力明顯不足②。這種情況下，若果政府為了保護(hù)公民權(quán)益承擔(dān)了責(zé)任，那對(duì)政府而言就是一個(gè)巨大的牢籠。如果政府基于自身利益考慮，不承擔(dān)責(zé)任，無(wú)疑會(huì)給公民權(quán)益帶來(lái)巨大的損害。

3.易演變成行政權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)大

網(wǎng)絡(luò)化治理模式，本是政府權(quán)力的不同方式運(yùn)行。但是不可否認(rèn)，存在著讓政府行政權(quán)力擴(kuò)大的危險(xiǎn)。一方面，和政府進(jìn)行合作的第三方在一定程度上會(huì)演變成帶有行政性質(zhì)的組織。另一方面，網(wǎng)絡(luò)化治理模式讓政府一定程度上減弱了不當(dāng)行政帶來(lái)的責(zé)任。在中國(guó)這種自上而下的管理模式之下，責(zé)任的減弱就意味著監(jiān)督的減弱，從另一個(gè)層面上講也會(huì)加大行政權(quán)力。

三、網(wǎng)絡(luò)化治理的法律出路探析

(一)通過(guò)法律規(guī)范網(wǎng)絡(luò)化治理

1.通過(guò)立法規(guī)范網(wǎng)絡(luò)化治理

網(wǎng)絡(luò)化治理的基礎(chǔ)條件便是法律規(guī)范下網(wǎng)絡(luò)模式的設(shè)計(jì)，基本格局的合法規(guī)劃決定了整個(gè)治理過(guò)程的優(yōu)劣。如果網(wǎng)絡(luò)化治理的構(gòu)建和運(yùn)行無(wú)法可依，有法不依，網(wǎng)絡(luò)化治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展必將化為空談③。

政府的網(wǎng)絡(luò)化治理范圍一方面應(yīng)當(dāng)由各個(gè)具體的部門法進(jìn)行規(guī)范，擴(kuò)大允許范圍。另一方面各級(jí)政府必須在法律范圍內(nèi)進(jìn)行治理，不得借機(jī)擴(kuò)權(quán)。目前我國(guó)的一些法律肯定了網(wǎng)絡(luò)化治理，但是相較于現(xiàn)實(shí)而言其規(guī)定的過(guò)于粗糙，針對(duì)性不高，現(xiàn)實(shí)操作性不強(qiáng)。政府要引入網(wǎng)絡(luò)化治理，就必須要有對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)或者行政規(guī)范性文件的指導(dǎo)。當(dāng)然，各個(gè)地方也可以根據(jù)具體情況，對(duì)可以或者即將通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化治理的公共服務(wù)范圍從法律層面進(jìn)行規(guī)范，制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。

2.引入法律人才進(jìn)行合法監(jiān)管

網(wǎng)絡(luò)化治理雖說(shuō)是一種大規(guī)模的合作，但歸根到底還是人才的合理運(yùn)用。法律人才無(wú)疑是網(wǎng)絡(luò)治理合法化的關(guān)鍵。在網(wǎng)路化治理模式下，各個(gè)基層政府可以選擇與司法局、律師事務(wù)所、高校法學(xué)院進(jìn)行合作，甚至可以將律師事務(wù)所、高校也發(fā)展成大網(wǎng)絡(luò)下的結(jié)點(diǎn)。此外，組建專業(yè)的法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)定期到各個(gè)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管也是一大有力措施。

引入專業(yè)的法律人才不僅能夠合理的解決政府法律資源短缺的問(wèn)題，更能夠資源最大化利用。調(diào)動(dòng)各個(gè)基層的法律人才，為整個(gè)網(wǎng)絡(luò)化治理提供法律監(jiān)督，向政府提供專業(yè)的法律意見(jiàn)，保障整個(gè)網(wǎng)絡(luò)長(zhǎng)期合法運(yùn)行。

3.合理規(guī)范行政行為

網(wǎng)絡(luò)化治理下的政府和合作第三方是互補(bǔ)的關(guān)系，雙方均是出于自愿，本著互利的原則展開(kāi)合作的。所以網(wǎng)絡(luò)化治理是建立在信任的基礎(chǔ)之上的。信任是治理網(wǎng)絡(luò)得以形成、發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。這就意味著政府應(yīng)堅(jiān)持“信賴保護(hù)原則”。一方面，政府應(yīng)嚴(yán)格遵守約定，不得隨意變更、撤銷與合作第三方的約定，也不得運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)合作第三方的正當(dāng)行為進(jìn)行干涉，甚至侵害合作者利益。另一方面，如果行政機(jī)關(guān)因?yàn)楣怖娌坏貌粚?duì)合作進(jìn)行調(diào)整，則應(yīng)當(dāng)遵守嚴(yán)格的程序和相應(yīng)的規(guī)范。

此外，政府堅(jiān)持信賴保護(hù)原則的一大前提是明確政府權(quán)力界限。所以各級(jí)政府必須加快列出自己的權(quán)力清單，嚴(yán)格把控自我權(quán)力范圍，并在范圍內(nèi)優(yōu)化管理，合理調(diào)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)化治理模式。

(二)將網(wǎng)絡(luò)化治理與社區(qū)治理有機(jī)結(jié)合

十八大以來(lái)，中國(guó)基層建設(shè)便以法治社區(qū)為重心。網(wǎng)絡(luò)化治理的最終目的是為公民提供更好的社會(huì)服務(wù)，這和社區(qū)組織成立的初衷相似④。網(wǎng)絡(luò)化治理和社區(qū)治理完全可以形成互補(bǔ)的形式。一方面，社區(qū)組織為網(wǎng)絡(luò)化治理提供了一個(gè)很好的落腳點(diǎn)。另一方面，社區(qū)治理可以借助網(wǎng)絡(luò)化治理重獲生機(jī)。

網(wǎng)絡(luò)化治理和社區(qū)治理相結(jié)合的關(guān)鍵在于將現(xiàn)有的社區(qū)自主性組織發(fā)展成為網(wǎng)絡(luò)化治理的第三方合作組織，成為網(wǎng)絡(luò)化治理的一個(gè)結(jié)點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，一是大力引進(jìn)社會(huì)、市場(chǎng)力量參與到社區(qū)治理當(dāng)中，完善城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理格局。二是結(jié)合農(nóng)村村委會(huì)、居委會(huì)，城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)、城市社區(qū)的不同定位，進(jìn)行管理和服務(wù)。

這樣做的意義在于，首先，保障了公民的外部參與渠道。社區(qū)組織和居民的聯(lián)系較為緊密，分布廣泛，組織成員眾多，可以有效的保障公民的參與度。其次，社區(qū)自治性組織屬于自發(fā)性成立的組織，較為中立，確保了各個(gè)主體的相互信任。最后，政府可以通過(guò)社區(qū)自治性組織進(jìn)行良好的監(jiān)管，方便于整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的管理。

四、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)下的中國(guó)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化治理模式，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化具有時(shí)代意義。而網(wǎng)絡(luò)化治理模式與法治并駕齊驅(qū)是公民權(quán)益的有力保障。因此，應(yīng)當(dāng)將網(wǎng)絡(luò)化治理上升到立法角度，明晰網(wǎng)絡(luò)化治理范圍，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)化治理行為，確保網(wǎng)絡(luò)化治理合法、有效進(jìn)行。

[注釋]

①孫本初，鐘京佑.從地方政府到地方治理：網(wǎng)絡(luò)治理之分析[J].中國(guó)地方自治，2006(4).

②呂育誠(chéng).網(wǎng)絡(luò)治理與治理網(wǎng)絡(luò)：政府變革的新課題[J].臺(tái)灣民主，2006(3).

③王志勤.地方債務(wù)治理的法律路徑探析[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(3).

④朱德米.網(wǎng)絡(luò)狀公共治理：合作與共治[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2004(2).

[1]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·埃格斯.網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008.

[2]呂育誠(chéng).網(wǎng)絡(luò)治理與治理網(wǎng)絡(luò)：政府變革的新課題[J].臺(tái)灣民主，2006(3).

[3]孫本初，鐘京佑.從地方政府到地方治理：網(wǎng)絡(luò)治理之分析[J].中國(guó)地方自治，2006(4).

[4]王志勤.地方債務(wù)治理的法律路徑探析[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(3).

[5]朱德米.網(wǎng)絡(luò)狀公共治理：合作與共治[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2004(2).

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2095-4379-(2016)25-0103-02

向海平(1975-)，男，漢族，四川成都人，法學(xué)碩士，四川省成都市成都公證處，黨支部書(shū)記，研究方向：公證法。