徐錦堂　林曉霞

華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣東　廣州　510631

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湖北省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例總則性問(wèn)題研究

徐錦堂林曉霞

華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510631

人民群眾基本文化權(quán)益的保障少不了公共文化服務(wù)建設(shè)。近年來(lái)，湖北省高度重視公共文化服務(wù)建設(shè)，但還未將公共文化服務(wù)納入法制化軌道。通過(guò)廣東、江蘇和上海三地地方性立法的比較和借鑒，本文對(duì)制定《湖北省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》立法目的、適用范圍、公共文化服務(wù)的內(nèi)涵、公共文化設(shè)施的內(nèi)涵、公共文化產(chǎn)品的內(nèi)涵、公共文化活動(dòng)的內(nèi)涵，《條例》應(yīng)當(dāng)確立的原則，公共文化服務(wù)促進(jìn)工作分工機(jī)制等總則性問(wèn)題進(jìn)行了研究。

公共文化服務(wù)；促進(jìn)條例；總則

公共文化服務(wù)體現(xiàn)了人民群眾在文化成果方面的共建共享，是國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)的發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略。2011年10月，黨的十七屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》中，提出了要“完善覆蓋城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、實(shí)用高效的公共文化服務(wù)體系?！?013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也明確指出要“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系。建立公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，促進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化?！?/p>

在此背景下，全國(guó)各地開(kāi)始關(guān)注公共文化服務(wù)，積極開(kāi)展建設(shè)工作，并逐步將其納入法制化軌道。目前國(guó)內(nèi)主要有三部已經(jīng)生效的關(guān)于公共文化服務(wù)促進(jìn)的地方性法規(guī)規(guī)章，它們分別是廣東省十一屆人大常委會(huì)2011年通過(guò)的《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》(以下簡(jiǎn)稱“廣東條例”)，江蘇省人民政府2012年通過(guò)的《江蘇省農(nóng)村公共文化服務(wù)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱“江蘇辦法”)，以及上海市人大常委會(huì)2012年頒布的《上海市社區(qū)公共文化服務(wù)規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“上海規(guī)定”)。湖南省等其它一些省份在制定公共文化服務(wù)促進(jìn)的地方性法規(guī)上也積極進(jìn)行研究。

湖北省近年來(lái)也十分關(guān)注公共文化服務(wù)體系的建設(shè)，在2012年4月28日出臺(tái)的《湖北省“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》提出要在“十二五”時(shí)期“基本建成公共文化服務(wù)體系”。當(dāng)前，加強(qiáng)公共文化服務(wù)建設(shè)不能松懈，此外，公共文化服務(wù)的地方性立法也是湖北省的重要任務(wù)之一。

本文圍繞《條例》制定中的總則性問(wèn)題，通過(guò)對(duì)廣東條例、江蘇辦法和上海規(guī)定等三部地方性立法的比較研究，來(lái)對(duì)《條例》的立法目的、適用范圍、公共文化服務(wù)的內(nèi)涵、公共文化設(shè)施的內(nèi)涵、公共文化產(chǎn)品的內(nèi)涵、公共文化活動(dòng)的內(nèi)涵，《條例》應(yīng)當(dāng)確立的原則，公共文化服務(wù)促進(jìn)工作分工機(jī)制等進(jìn)行探討。

一、《條例》的制定背景和立法目標(biāo)

近些年來(lái)尤其是黨的十八大以來(lái)，在省委、省政府的高度重視下，湖北省公共文化服務(wù)體系建設(shè)取得了顯著成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全省文化總收入24.67億元，與“十一五”末相比，增幅達(dá)45.2%。然而，湖北省公共文化服務(wù)體系建設(shè)仍然存在一些亟待解決的問(wèn)題：一是部分基層政府主導(dǎo)責(zé)任落實(shí)不夠，公共文化服務(wù)基礎(chǔ)仍然薄弱。二是以效能為導(dǎo)向的公共文化服務(wù)模式尚未形成，服務(wù)針對(duì)性和實(shí)效性不強(qiáng)。三是公共文化服務(wù)體系發(fā)展不均衡，均等化水平不高。因此，湖北省有必要充分利用地方立法權(quán)，結(jié)合湖北省公共文化服務(wù)發(fā)展的實(shí)際情況，將公共文化服務(wù)納入法制化軌道，制定相應(yīng)的適合本省特點(diǎn)的《湖北省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》，以法規(guī)保障公共文化服務(wù)體系。

二、《條例》的適用范圍

法律的適用范圍包括法律的時(shí)間范圍、空間范圍、主體范圍和事項(xiàng)范圍四個(gè)方面。通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，廣東、江蘇和上海的相關(guān)立法對(duì)于各自適用的時(shí)間、空間和事項(xiàng)范圍都做了規(guī)定，僅上海相關(guān)立法對(duì)其適用的主體范圍作了明確規(guī)定，這值得我們借鑒。

首先是湖北省《條例》適用的時(shí)間范圍?！稐l例》正式施行的時(shí)間應(yīng)由立法機(jī)關(guān)在《條例》“附則”中明確規(guī)定。

其次是《條例》適用的空間范圍?！稐l例》是湖北省為了保障公民基本文化權(quán)益，促進(jìn)公共文化服務(wù)發(fā)展而制定的，因此應(yīng)在湖北省行政區(qū)域內(nèi)全面適用

然后是《條例》的適用事項(xiàng)范圍?！稐l例》應(yīng)適用于湖北省行政區(qū)域內(nèi)公共文化服務(wù)的提供、公共文化設(shè)施的建設(shè)、公共文化服務(wù)的激勵(lì)和保障等活動(dòng)。

最后就是《條例》適用的主體范圍。通過(guò)“上海規(guī)定”可以看到，其適用主體是各級(jí)人民政府及其文化行政等部門或者社會(huì)力量。但公共文化服務(wù)是由政府部門以及社會(huì)力量供給，并由人民群眾免費(fèi)或有償享用的。僅僅將政府部門以及社會(huì)力量規(guī)定為適用的主體，而將人民群眾視為公共文化服務(wù)的提供對(duì)象，忽略其主體地位是不應(yīng)當(dāng)?shù)摹Ｒ虼?，筆者認(rèn)為，本條例的適用主體應(yīng)包括供給主體和享用主體。供給主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)享用主體的需求提供有針對(duì)性的公共文化服務(wù)。

三、公共文化服務(wù)的內(nèi)涵

關(guān)于公共文化服務(wù)的內(nèi)涵，目前尚沒(méi)有正式、明確的解釋。有學(xué)者從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)的角度進(jìn)行解釋，認(rèn)為公共文化服務(wù)事業(yè)是政府提供的公共服務(wù)職能的重要組成部分，它主要著眼于社會(huì)效益，與經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)有根本的區(qū)別，兩者構(gòu)成國(guó)家文化建設(shè)的全部范疇。也有學(xué)者認(rèn)為公共文化服務(wù)的生產(chǎn)或提供主體是公共部門或準(zhǔn)公共部門，目的是滿足人民群眾基本文化需要，著眼于提高人民群眾文化生活水平和文化素質(zhì)，既給公眾提供基本的精神文化享受，也維持社會(huì)生存與發(fā)展所必需的文化環(huán)境與條件。還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)從公民權(quán)利、政府職能和公共性的角度把握公共文化服務(wù)的內(nèi)涵?！皬V東條例”第一次從法規(guī)的角度對(duì)公共文化服務(wù)的內(nèi)涵做出了界定，其第三條第一款規(guī)定，“本條例所稱公共文化服務(wù)，是指各級(jí)人民政府及其文化等有關(guān)主管部門或者社會(huì)力量向公眾提供的公共文化設(shè)施和公益性文化產(chǎn)品、文化活動(dòng)及相關(guān)文化服務(wù)?！薄敖K辦法”“上海規(guī)定”并沒(méi)有對(duì)公共文化服務(wù)的內(nèi)涵作出具體界定?！皬V東條例”對(duì)公共文化服務(wù)的內(nèi)涵界定全面，總體上符合當(dāng)前公共文化服務(wù)建設(shè)的實(shí)際。

有鑒于此，筆者認(rèn)為，公共文化服務(wù)的內(nèi)涵應(yīng)表述為：各級(jí)人民政府及其文化等有關(guān)主管部門或者社會(huì)力量以滿足社會(huì)成員的基本文化需要為目的，向公眾提供的公共文化設(shè)施和公益性文化產(chǎn)品、文化活動(dòng)及相關(guān)文化服務(wù)。

四、公共文化設(shè)施的內(nèi)涵

公共文化的展現(xiàn)和普及需要通過(guò)公共文化設(shè)施這一載體，公共文化設(shè)施建設(shè)的水平，對(duì)公共文化的普及和發(fā)展具有重要影響。

“江蘇辦法”和“上海規(guī)定”沒(méi)有對(duì)公共文化設(shè)施的內(nèi)涵進(jìn)行界定?！皬V東條例”第三條第二款采用列舉式的方法對(duì)公共文化設(shè)施的內(nèi)涵進(jìn)行了界定，其包括“圖書(shū)館、博物館、文化館(站、室)、紀(jì)念館、美術(shù)館、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)館(傳習(xí)所)、科技館、青少年宮、文物保護(hù)單位、文化廣場(chǎng)、廣播電視臺(tái)(站)等”，這一規(guī)定列舉得比較周全而且具有一定的開(kāi)放空間。

湖北省在建設(shè)公共文化設(shè)施時(shí)，要重視對(duì)歷史傳統(tǒng)公共文化設(shè)施的保護(hù)和恢復(fù)。同時(shí)，公共文化設(shè)施的界定要體現(xiàn)各類公共文化設(shè)施免費(fèi)開(kāi)放趨勢(shì)。目前，國(guó)有的博物館、紀(jì)念館已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)開(kāi)放。湖北省應(yīng)該努力實(shí)現(xiàn)全省的圖書(shū)館、美術(shù)館、文化館等文化設(shè)施的免費(fèi)開(kāi)放，由政府財(cái)政來(lái)補(bǔ)貼免費(fèi)開(kāi)放帶來(lái)的成本，為人民群眾實(shí)現(xiàn)其公共文化權(quán)益提供更多的方便。筆者公共文化設(shè)施的內(nèi)涵可以借鑒“廣東條例”中的規(guī)定。

五、公共文化產(chǎn)品的內(nèi)涵

“江蘇辦法”和“上海規(guī)定”也沒(méi)有對(duì)公共文化產(chǎn)品的內(nèi)涵進(jìn)行界定?！皬V東條例”第三條第二款采用列舉式的方式對(duì)公共文化產(chǎn)品進(jìn)行了規(guī)定，“公益性文化產(chǎn)品包括文藝作品、藏書(shū)藏品、出版物、影視廣播節(jié)目等”。

在界定公共文化產(chǎn)品時(shí)，要結(jié)合公共文化產(chǎn)品的開(kāi)放性、免費(fèi)性、多樣性等特點(diǎn)，從湖北省的實(shí)際出發(fā)，與時(shí)俱進(jìn)，公共文化產(chǎn)品除了包括文藝作品、藏書(shū)藏品、出版物、影視廣播節(jié)目以外，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)隨著物質(zhì)生活水平的提高，人民群眾所需要的其他文化產(chǎn)品，例如黨和國(guó)家的政策文件、精神文明方面的宣傳教育資料，普法資料、科技常識(shí)推廣資料等。

六、公共文化活動(dòng)的內(nèi)涵

公共文化服務(wù)需要公共文化活動(dòng)的支撐。同樣地，只有“廣東條例”對(duì)公共文化服務(wù)的內(nèi)涵進(jìn)行了界定，其第三條第二款同樣是采用了列舉式的方式將公共文化活動(dòng)界定為“包括文藝演出、圖書(shū)閱覽、群眾文化活動(dòng)、陳列展覽、文化藝術(shù)教育、影視廣播節(jié)目播放等”。

在借鑒這一界定的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為還應(yīng)包括祠廟壇祀、論壇講座等體現(xiàn)傳統(tǒng)和現(xiàn)代特色的公共文化活動(dòng)。因此，公共文化活動(dòng)應(yīng)界定為包括文藝演出、圖書(shū)閱覽、群眾文化活動(dòng)、陳列展覽、文化藝術(shù)教育、影視廣播節(jié)目播放、祠廟壇祀、論壇講座等。

七、《條例》應(yīng)當(dāng)確立的原則

“廣東條例”確立的原則包括政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、協(xié)調(diào)發(fā)展、方便群眾的原則；“上海規(guī)定”確立的原則包括政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、均衡發(fā)展、方便群眾的原則；“江蘇辦法”并沒(méi)有用專門的條款明確確立原則。參照上述廣東省、上海市的規(guī)定并結(jié)合湖北省公共文化服務(wù)的實(shí)際發(fā)展情況，筆者認(rèn)為，本省《條例》應(yīng)確立的原則也應(yīng)包括政府主導(dǎo)原則、社會(huì)參與原則、協(xié)調(diào)發(fā)展原則、方便群眾原則。

(一)政府主導(dǎo)原則

在公共文化服務(wù)的建設(shè)中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府主導(dǎo)，主要是政府在公共文化服務(wù)體系的財(cái)政投入、政策引導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)、規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)制定、以及對(duì)公共文化服務(wù)體系建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管等各方面，凸顯其主體地位，為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足公民文化需求，保障公民文化權(quán)益，推動(dòng)文化的大發(fā)展大繁榮。

(二)社會(huì)參與原則

雖然公共文化服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)由政府主導(dǎo)，但并不意味著應(yīng)由政府完全包攬。公共文化服務(wù)的社會(huì)參與，既是要鼓勵(lì)公共文化服務(wù)的享用主體積極行使文化權(quán)利、參與文化活動(dòng)，又是提倡或支持政府以外的社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的提供，彌補(bǔ)政府力量的不足，為公眾提供多樣化、個(gè)性化的選擇。社會(huì)參與主要體現(xiàn)在參與公共文化政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督，以及參與文化活動(dòng)的舉辦、文化成果的創(chuàng)造等方面。

(三)協(xié)調(diào)發(fā)展原則

協(xié)調(diào)發(fā)展是針對(duì)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異導(dǎo)致的公共文化服務(wù)不平衡問(wèn)題。目前湖北省公共文化服務(wù)水平在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間存在著較大的差距，具體表現(xiàn)為廣大農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)縣公共文化服務(wù)的建設(shè)不足，原因則在于資金、人才、設(shè)施方面的短缺。因此必須關(guān)注城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公共文化服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的差距，使全省的公共文化服務(wù)在整體上平衡、健康發(fā)展。

(四)方便群眾原則

《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》指出：“堅(jiān)持以人為本，貼近實(shí)際、貼近生活、貼近群眾，發(fā)揮人民在文化建設(shè)中的主體作用，堅(jiān)持文化發(fā)展為了人民、文化發(fā)展依靠人民、文化發(fā)展成果由人民共享?！币虼?，在加快建設(shè)公共文化服務(wù)體系的同時(shí)，政府要從群眾的需求出發(fā)，從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際出發(fā)，為群眾參加公共文化活動(dòng)創(chuàng)造各種方便條件，使公共文化服務(wù)能夠充分地被廣大的人民群眾以最快捷和最經(jīng)濟(jì)的方式獲取和享用。

八、《條例》的工作分工機(jī)制

通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，廣東、江蘇和上海都規(guī)定了各級(jí)人民政府、文化行政部門及其他部門的分工，同時(shí)廣東省和上海市還規(guī)定了村民委員會(huì)和居民委員會(huì)的工作分工，因此，湖北省公共文化服務(wù)體系應(yīng)形成各級(jí)人民政府、文化行政部門以及村民委員會(huì)和居民委員會(huì)之間相互分工、互相配合的工作機(jī)制。

首先，各級(jí)人民政府作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，應(yīng)研究解決公共文化服務(wù)建設(shè)的全局性問(wèn)題，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的公共文化服務(wù)建設(shè)工作，將公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，確保足額投入并隨著財(cái)政收入的增長(zhǎng)而增加。同時(shí)，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定公共文化服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，并將其納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。

其次，文化行政部門則負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公共文化服務(wù)工作的具體執(zhí)行。此外，公共文化服務(wù)還需要其他各部門的大力支持與配合?？h級(jí)以上人民政府發(fā)展改革、教育、民族宗教、財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)土資源、規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、體育、旅游等有關(guān)主管部門，應(yīng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好有關(guān)的公共文化服務(wù)工作。

最后，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)作為群眾性的自治組織，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，負(fù)有在本轄區(qū)內(nèi)組織好村民、居民的生產(chǎn)、生活以及辦理文化事業(yè)等公益事業(yè)的法定職責(zé)，因此需要做好本轄區(qū)的公共文化服務(wù)工作，與政府以及各部門一起努力建設(shè)公共文化服務(wù)體系。

九、結(jié)語(yǔ)

將公共文化服務(wù)納入法制化規(guī)定，通過(guò)法律保障公共文化服務(wù)的建設(shè)和發(fā)展，是湖北省公共文化服務(wù)建設(shè)過(guò)程中一項(xiàng)緊迫而艱巨的任務(wù)。本文中，筆者在對(duì)“廣東條例”、“江蘇辦法”、“上海規(guī)定”這三部地方性立法進(jìn)行比較和借鑒的基礎(chǔ)上，研究了湖北省《條例》的總則性問(wèn)題，主要包括制定目標(biāo)、適用范圍、公共文化服務(wù)的內(nèi)涵、公共文化設(shè)施的內(nèi)涵、公共文化產(chǎn)品的內(nèi)涵、公共文化活動(dòng)的內(nèi)涵、原則和工作分工機(jī)制，希望能夠?qū)笔」参幕?wù)的立法有所助益。

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A

2095-4379-(2016)25-0094-03

徐錦堂(1980-)，男，漢族，湖北武漢人，博士，華南師范大學(xué)法學(xué)院，副教授，研究方向：國(guó)際私法、航運(yùn)法、文化遺產(chǎn)保護(hù)。