王　丹　張淑欣　陳　倩

華北理工大學(xué)，河北　唐山　063009

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秦漢監(jiān)察制度對(duì)當(dāng)代的啟示

王丹張淑欣陳倩

華北理工大學(xué)，河北唐山063009

先秦時(shí)期，中國(guó)的監(jiān)察制度開始顯現(xiàn)，到秦漢時(shí)期逐漸形成。尤其是秦代開創(chuàng)的監(jiān)察制度，不僅為后世歷代王朝所繼承，而且以御史來監(jiān)察百官的機(jī)構(gòu)設(shè)置還構(gòu)成了中國(guó)古代政治制度和司法制度的一大特色，其歷史影響極為深遠(yuǎn)。本文從秦漢的監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)察體系特征等方面來進(jìn)行探討，試圖以現(xiàn)代的眼光找出可資借鑒的方法，從而有益于法治國(guó)家的建設(shè)。

秦漢；監(jiān)察制度；御史大夫

一、秦漢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置

(一)監(jiān)察制度形成于秦代

大凡事前未有樣者，不易做，而秦代就處于這個(gè)環(huán)境中。秦始皇統(tǒng)一六國(guó)之后，建立了專制主義的中央集權(quán)國(guó)家，為了維護(hù)統(tǒng)治，避免再次出現(xiàn)像呂不韋這樣的權(quán)相，朝廷便改革機(jī)構(gòu)設(shè)置。在中央設(shè)置了三公，即丞相，地位最高，輔佐皇帝過問政務(wù)；太尉，協(xié)助皇帝統(tǒng)領(lǐng)軍事；御史大夫，由皇帝派往丞相身邊，除了分管政務(wù)之外，兼理監(jiān)視、監(jiān)察職能。[1]

為加強(qiáng)對(duì)官員的控制，秦在中央設(shè)置了監(jiān)察機(jī)構(gòu)——御史府，機(jī)構(gòu)分為御史臺(tái)、司隸校尉、丞相司，互相分工、監(jiān)督。由于廢除分封制度、實(shí)行郡縣制度，為加強(qiáng)對(duì)郡縣官員的監(jiān)察力度，又在各個(gè)地方分設(shè)了監(jiān)獄史。監(jiān)獄史是由朝廷派遣到各地實(shí)行監(jiān)察職責(zé)的官吏，掛職于御史府(臺(tái))，直接受命于御史大夫和御史中丞的指揮和控制，但當(dāng)時(shí)還算不上是專門的監(jiān)察官員。[2]同時(shí)，秦朝還創(chuàng)設(shè)了言諫制度，包括諫官和議事制度，目的是為了匡正君主過失，算是一種自我調(diào)整、自我補(bǔ)救的措施。

(二)監(jiān)察制度在漢代逐漸形成、成熟

漢代沿襲秦代但又不斷的調(diào)整、完善，從而建立了一套適合自己的監(jiān)察制度，從中央到地方，自成體系。在中央有最高的監(jiān)察機(jī)構(gòu)——御史大夫寺，由御史大夫任職。御史大夫不僅需要協(xié)助丞相對(duì)國(guó)家大事進(jìn)行管理，同時(shí)還擁有最高的監(jiān)察權(quán)力。在御史大夫之下又分設(shè)了兩個(gè)職位——御史中丞和侍御史來分擔(dān)御史大夫的職責(zé)。在地方上，又設(shè)置了監(jiān)察職位——司隸校尉，特地負(fù)責(zé)“督大奸猾”[3]，同時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)督察舉京郊的官員違法犯罪。

西漢前期，中央御史的職責(zé)是負(fù)責(zé)對(duì)朝廷官員的監(jiān)察，御史大夫或御史、御史中丞、侍御史等官員在監(jiān)察職責(zé)上各有分工，幾乎負(fù)責(zé)了對(duì)中央百官的全部監(jiān)察工作。地方上，由丞相府派遣“丞相史監(jiān)察郡、縣”、同時(shí)還有規(guī)定“秦代的監(jiān)獄史，負(fù)責(zé)監(jiān)察諸郡。漢代參考其做法，派遣丞相史負(fù)責(zé)監(jiān)察各州長(zhǎng)官”。[4]這種把地方上的監(jiān)察置于行政之下的措施，加強(qiáng)了國(guó)家的監(jiān)察職能，同時(shí)也是對(duì)御史大夫?yàn)槭椎谋O(jiān)察職能的制約。監(jiān)察郡國(guó)的丞相史在漢武帝時(shí)期廢除，全國(guó)上下，除京師以外，十二個(gè)州中，每個(gè)州部分別設(shè)部刺史一人，直接聽命于御史大夫。各州部刺史負(fù)責(zé)對(duì)地方進(jìn)行監(jiān)察，同時(shí)有權(quán)治理地方政務(wù)。這些主要是防止各郡官員與地方的勢(shì)力進(jìn)行勾結(jié)，威脅中央集權(quán)統(tǒng)治。

二、監(jiān)察法律的制定

在法家思想的深刻影響下，監(jiān)察法律的制定也受到重視。先秦時(shí)期，主要是由皇帝的誥、命、訓(xùn)、誓為主，后來漸漸的向成文法方向發(fā)展。1975年出土的《云夢(mèng)秦簡(jiǎn)》提供了大量當(dāng)時(shí)的法律記載，為我們研究秦時(shí)的監(jiān)察法律提供了豐富的資料。其中記載有：“如果嗇夫?qū)８蓧氖露槐M為官之責(zé)，按律處以流放，法律規(guī)定其妻子并不必隨夫前往?！盵5]其中還規(guī)定：“官員處罰弟子以除名的罪行，但處置不當(dāng)，或者任用、保舉弟子無依據(jù)，不恰當(dāng)?shù)?，耐為侯?！盵6]這些都是關(guān)于官員犯罪的處罰。《為吏之道》還提出了官員為官應(yīng)遵守的準(zhǔn)則及作風(fēng)。秦朝雖然沒有制定專門的監(jiān)察法典，但是根據(jù)史料記載，關(guān)于監(jiān)察的規(guī)定是秦律重要的內(nèi)容，這也顯示了秦依法治吏、依法治國(guó)的進(jìn)步。

漢在律典和皇帝頒發(fā)的詔令等基礎(chǔ)上，形成了自己的的監(jiān)察法律體系，其中重要的有《監(jiān)獄史九條》(又稱為《御史九法》)和《六條問事》?！队肪欧ā肥菨h朝廷授權(quán)監(jiān)察御史監(jiān)督地方的法律依據(jù)。“史監(jiān)三輔不法事”[7]，其中規(guī)定的內(nèi)容表明了對(duì)郡縣官吏瀆職、違制和風(fēng)紀(jì)的監(jiān)察，涉及到行政、治安、司法等方面。雖然它內(nèi)容比較簡(jiǎn)單，并且只在三輔郡地區(qū)適用，但卻是監(jiān)御史行使監(jiān)察職責(zé)的法律依據(jù)，從側(cè)面反映了漢初時(shí)期監(jiān)察法制的建設(shè)與發(fā)展。這也是我國(guó)古代第一部性質(zhì)明確、內(nèi)容充實(shí)完備的監(jiān)察法律。

漢武帝時(shí)期制定了《六條察郡之法》，又稱《六條問事》，其主要目的是為了遏制地方豪強(qiáng)勢(shì)力、整頓地方官吏腐敗。這是第一部全國(guó)性的監(jiān)察法律，使得古代的監(jiān)察工作逐步走上正軌。與其他法規(guī)相比，首先，針對(duì)性比較明確。較之與御史九條中將監(jiān)察對(duì)象籠統(tǒng)列為郡縣官吏不同，《六條問事》規(guī)定監(jiān)察對(duì)象為：“強(qiáng)宗豪右”和“兩千石”，其中最后幾條更是針對(duì)后者。其次，內(nèi)容清楚，概括準(zhǔn)確。不僅描述了當(dāng)時(shí)社會(huì)的矛盾，還總結(jié)了官吏的問題以及前代教訓(xùn)。再次，監(jiān)察律令條款分明。每條律令都明確規(guī)定需要監(jiān)察的對(duì)象以及監(jiān)察的行為，針對(duì)性很強(qiáng)。同時(shí)，為了防止監(jiān)察官員濫用職權(quán)，對(duì)監(jiān)察刺史的行為做出了一定的限制：“非條所問，即不省”。

三、秦漢監(jiān)察制度的特征

(一)監(jiān)察官員官卑權(quán)大

秦漢時(shí)期的監(jiān)察官員品階較低且俸祿相比也較薄弱，中央的丞相、太尉金印紫綬，俸祿萬金。御史大夫雖然號(hào)稱“三公”，但是待遇僅有二千石，銀印紫綬，這與郡守相差無幾。漢武帝時(shí)期，刺史只有六百石擔(dān)，雖然其職位卑下，但是卻可以糾彈官秩兩千石的御史大夫。因?yàn)檫@樣低職位的監(jiān)察官不容易牽涉朝廷和地方的政事，客觀上造成了其與各個(gè)官員之間彼此隔閡的局面，可以比較好的發(fā)揮監(jiān)察職能而不受干涉，對(duì)監(jiān)察作用的實(shí)現(xiàn)有著重要的意義?！肮傥槐跋虏艜?huì)有激昂上進(jìn)之心，俸祿少才會(huì)愛惜身家之念輕?！庇纱艘部梢钥闯龃朔N安排的用心，但也顯示了弊端。大凡入仕者，必然會(huì)有求富貴之心，但微薄的收入必然使監(jiān)察官員收受賄賂、違法瀆職。

(二)監(jiān)察方式多樣且監(jiān)察網(wǎng)設(shè)置嚴(yán)密

加強(qiáng)監(jiān)察是維護(hù)君主權(quán)威的有效措施，秦漢時(shí)期，在中央，有最高的監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；在各部，有部門監(jiān)察機(jī)關(guān)；在地方，有獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。秦代形成了御史大夫、御史中丞組成的上下垂直領(lǐng)導(dǎo)的組織體系。漢代形成了以御史大夫?yàn)橹鞯膶ｉT監(jiān)察，以州刺史為主的地方監(jiān)察，以司隸校尉為中心的特殊監(jiān)察，以大夫、議郎為主的言論監(jiān)察，檢查體系組織嚴(yán)密。除了這些常設(shè)性的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，還包括一些臨時(shí)性的監(jiān)察，如天子出巡、遣使巡視、郡太守的巡視、刺史的巡視等。在監(jiān)察內(nèi)容上，不僅有官員為官之道，更包括了軍隊(duì)、禮儀等方面。

(三)監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直領(lǐng)導(dǎo)、受制于皇權(quán)

秦漢，可以說整個(gè)古代，在專制制度之下，監(jiān)察的對(duì)象主要就是百官，監(jiān)察的根本目的也是為了維護(hù)皇權(quán)，最高的監(jiān)察權(quán)歸于皇帝，整個(gè)監(jiān)察過程也都與皇帝的決定緊密相關(guān)。監(jiān)察官員一旦發(fā)現(xiàn)任職官員有問題，對(duì)于瀆職官員的處理要首先奏明皇帝，由皇帝進(jìn)行裁決。朝廷中監(jiān)察體系的制定、執(zhí)行以及存廢，都是由皇帝來定制，監(jiān)察官員權(quán)力的來源也直接受命于皇帝。首先，中央的監(jiān)察長(zhǎng)官御史大夫、太尉和丞相都是直接受皇帝的詔令，御史中丞也直接處于皇權(quán)之下。其次，監(jiān)察官員在執(zhí)行檢查職責(zé)之時(shí)，并不是以國(guó)家律令為依據(jù)，而是以皇帝的詔令為準(zhǔn)。

四、當(dāng)代可資借鑒的意義

(一)完善監(jiān)察法律法規(guī)

法律是行動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前，我國(guó)也在不斷地吸取古代監(jiān)察有益的經(jīng)驗(yàn)，相繼出臺(tái)了一系列的有關(guān)監(jiān)察方面的法律法規(guī)。但是，這些法律大都很原則化，具體的操作性不夠強(qiáng)，尤其是保證監(jiān)察實(shí)施的程序性法律的缺位，這使得很多監(jiān)察行為缺乏法律依據(jù)。所以我們的任務(wù)不僅僅是完善法律法規(guī)，擴(kuò)大監(jiān)察的全面性，更要出臺(tái)適應(yīng)國(guó)情的程序性監(jiān)察法規(guī)，做到監(jiān)察有法可依，而不能總是依靠審計(jì)以及其他部門配合，從而造成資源的浪費(fèi)。

(二)保證監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立

秦漢時(shí)期的監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間分工負(fù)責(zé)、監(jiān)督，互相獨(dú)立，直接聽命于皇權(quán)，從而避免了官員之間職責(zé)不分、大權(quán)獨(dú)攬、無法有效實(shí)施監(jiān)督的弊端。目前我國(guó)的行政監(jiān)察制度相較于古代的垂直領(lǐng)導(dǎo)，大體來說是三重領(lǐng)導(dǎo)制，監(jiān)察機(jī)關(guān)要對(duì)本級(jí)政府和上級(jí)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，好要對(duì)我國(guó)特色的紀(jì)檢部門負(fù)責(zé)。在這種體制下，由于需要對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)，監(jiān)察機(jī)關(guān)很難實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立，嚴(yán)重受到行政權(quán)力的影響，難以實(shí)現(xiàn)全面的監(jiān)督。同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)又擔(dān)負(fù)著自己監(jiān)察自己的職責(zé)，這種缺陷更是達(dá)不到監(jiān)察的目的。因此，我們應(yīng)該改革監(jiān)察制度，在組織上應(yīng)該在監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，保持其高度的獨(dú)立性；同時(shí)賦予監(jiān)察機(jī)構(gòu)以調(diào)查、監(jiān)督同級(jí)政府及司法機(jī)關(guān)的權(quán)利，這樣，才能進(jìn)一步提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督效能。

(三)提高監(jiān)察隊(duì)伍的素質(zhì)

秦漢時(shí)期的監(jiān)察官員品階都不高，但是權(quán)力很大，這主要得益于皇權(quán)的支持，尤其是完備的一套官員選任、考核體制。目前我們還沒有一套完備的監(jiān)察人員選拔制度，同時(shí)還缺乏專業(yè)的監(jiān)察知識(shí)，這也就導(dǎo)致了監(jiān)察隊(duì)伍的松散化和業(yè)余化。一方面，我們可以借鑒司法執(zhí)業(yè)職格考試、注冊(cè)會(huì)計(jì)師考試等行業(yè)準(zhǔn)入制度，為監(jiān)察專業(yè)化制定一套行之有效的標(biāo)準(zhǔn)，然后以此作為監(jiān)察機(jī)構(gòu)的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，提高監(jiān)察人員的專業(yè)化知識(shí)和水平，這是有效發(fā)揮監(jiān)察職能的關(guān)鍵。另一方面，擺脫傳統(tǒng)的考核模式，官員考核實(shí)行多因素考察，如將辦案效率、辦案回訪滿意度、辦案件數(shù)等結(jié)合起來，不僅考慮數(shù)量，更關(guān)注質(zhì)量，全方位的進(jìn)行考核，充分調(diào)動(dòng)官員的能動(dòng)性。

[1]邱永明.中國(guó)古代監(jiān)察制度史[M].上海：上海人民出版社，2006.

[2]張國(guó)安.論中國(guó)古代監(jiān)察制度及其現(xiàn)代借鑒[J].法學(xué)評(píng)論，2009(2).

[3]班固.漢書·百官公卿表[M].北京：中華書局，1982.

[4]李小樹.秦漢魏晉南北朝監(jiān)察史綱[M].北京：北京社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[5]睡虎地秦墓竹簡(jiǎn)·法律答問.

[6]睡虎地秦墓竹簡(jiǎn)·秦律雜抄.

[7]衛(wèi)寵.漢舊儀(卷上)[M].北京：北京中華書局，2002.

D929；D691.49

A

2095-4379-(2016)25-0076-02

王丹(1989-)，女，華北理工大學(xué)人文法律學(xué)院，法律碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法；張淑欣，華北理工大學(xué)，法律碩士；陳倩，華北理工大學(xué)，法律碩士。