陳硯燕

云南民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院，云南　昆明　650500

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關(guān)于民族區(qū)域自治制度落實的若干思考

陳硯燕

云南民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院，云南昆明650500

民族區(qū)域自治制度作為我國解決民族問題的基本政策，從確立起至今，在指導(dǎo)民族工作上發(fā)揮著重要的作用。我國民族關(guān)系整體和諧的現(xiàn)狀無一不證明了實行民族區(qū)域自治制度的合理性。然而，隨著社會的發(fā)展與進步，民族區(qū)域自治制度在落實過程中出現(xiàn)了若干問題，這在一定程度上將影響民族問題的解決效果。研究民族區(qū)域自治制度的落實工作對進一步解決民族問題、推動民族團結(jié)與繁榮發(fā)展有重要意義。

民族區(qū)域自治；落實工作；民族問題

中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會強調(diào)，“新中國成立65年來，黨的民族理論和方針政策是正確的，中國特色解決民族問題的道路是正確的，我國民族關(guān)系總體是和諧的，我國民族工作做的是成功的?！盵1]因此，我們要繼續(xù)毫不動搖地堅持這些將馬克思主義與中國實際相結(jié)合，解決民族問題的理論與政策，堅持民族區(qū)域自治制度。

一、堅持民族區(qū)域自治制度的必要性

馬克思提出：“人們按照自己的物質(zhì)生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展建立相應(yīng)的社會關(guān)系，正是這些人又按照自己的社會關(guān)系創(chuàng)造了相應(yīng)的原理、觀念和范疇?！盵2]作為屬于上層建筑范疇的我國基本政治制度之一的民族區(qū)域自治制度，它是由生產(chǎn)關(guān)系的總和經(jīng)濟基礎(chǔ)所決定的。更確切地說，它是由歷史和現(xiàn)實因素雙重作用下形成的。因而，推行民族區(qū)域自治制度是符合我國國情的科學(xué)實踐。

(一)民族區(qū)域自治制度符合中國的基本國情

中國自古以來就是統(tǒng)一的多民族國家，這是民族區(qū)域自治制度實行的歷史基礎(chǔ)。雖然也有南北朝時期、五代十國及兩宋時期的分裂，但統(tǒng)一時間超過2/3。因此，國家統(tǒng)一的狀態(tài)為歷史主流。同時，中國多數(shù)民族為世居民族，這些民族在“大雜居，小聚居”的分布格局下，經(jīng)濟、文化、社會生活等方面相互交流、相互影響，創(chuàng)造了自身璀璨文化并共筑了光輝燦爛的中華文化。這樣一來，各民族對中華民族共同體的認同感也逐步加深。費孝通提出中華民族經(jīng)過長期的歷史發(fā)展，形成了多元一體格局。他在書中對于多元和一體的格局進行了闡釋，“‘多元’是指各兄弟民族各有其起源、形成、發(fā)展的歷史，文化、社會也各具特點而區(qū)別于其他民族；‘一體’是指各民族的發(fā)展相互關(guān)聯(lián)，相互補充，相互依存，與整體有不可分割的內(nèi)在聯(lián)系和共同的民族利益?！盵3]

然而，在建國之前，各民族深受歷史上統(tǒng)治民族的壓迫。外加，有些民族所處地理環(huán)境殘酷，民族間發(fā)展程度不同，從而形成了一定的民族隔閡。建國初期，國家為了保證各個民族真正當(dāng)家做主，消除歷史上形成的不信任心理，需要在充分吸取內(nèi)蒙古自治區(qū)等諸多成功實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，采取一種既充分體現(xiàn)民族團結(jié)、平等原則，又可以使民族充分行使權(quán)利的政策，從而促使民族團結(jié)進步，逐步改變民族經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)生的事實上的不平等。民族區(qū)域自治制度在周恩來、李維漢等領(lǐng)導(dǎo)干部的積極討論下應(yīng)運而生，被推為符合我國國情的解決民族問題的政策。它是“民族自治與區(qū)域自治的正確結(jié)合，是經(jīng)濟因素與政治因素的正確結(jié)合?！盵4]對于這一現(xiàn)實性的把握有利于我們立足國情，理性吸收借鑒其他國家解決民族問題的經(jīng)驗方法。

(二)民族區(qū)域自治制度有廣泛的政治基礎(chǔ)

近代以來革命運動的發(fā)展促使各民族合作，由自在實體走向自覺實體。自1840年鴉片戰(zhàn)爭以來，中國逐步淪為半殖民地、半封建社會。各族人民萬眾一心，不畏艱險，將西方殖民主義和帝國主義侵略者趕出國門，共同為維護祖國統(tǒng)一貢獻了巨大力量，這段共同抵御外敵的歷史經(jīng)歷讓民族之間具有強大的凝聚力。

同時，中國歷史上的民族政策從五服制到后來的土司制絕大多數(shù)時期都在實施“因俗而治”的理念，使政治整體上保持了統(tǒng)一。以清朝為例，清朝統(tǒng)治者們充分吸收了元朝處理民族關(guān)系的若干教訓(xùn)，在民族問題的處理上有相對成熟的做法。順治二年(1645年)，清朝政府在招撫西北少數(shù)民族時就明確提出“一切政治，悉因其俗”[5]的原則，并在全國范圍內(nèi)逐步推行?？滴踔赋觯骸爸蚊裎┰谒竟贀峤棸碴?，倘不愛民，肆其殘瘧，民操白梃亦可為非?！盵6]乾隆皇帝認為對少數(shù)民族要“從俗從宜”，“因俗習(xí)為治”。[7]這些理性思想的推行，促使民族問題的治理相對較成功。值得注意的是，這些封建王朝的做法中雖有合理之處，但和實行各民族真正平等團結(jié)的民族區(qū)域自治制度有本質(zhì)的區(qū)別。

近年來，部分學(xué)者因不能充分把握國情而屢屢提出一些影響民族發(fā)展的觀點，提出民族問題去“政治化”，主張效仿美國實行消滅民族差別的“大熔爐”政策。殊不知，美國與中國有著不同的社會背景。美國作為一個歷史年輕、靠移民形成的國家，實行強化國家意識大于民族意識的實踐則比歷史悠久的中國更具先天可行性。而民族區(qū)域自治制度推行到今天，民族關(guān)系的整體和諧以及民族經(jīng)濟的快速發(fā)展無一不驗證了作為與歷史、現(xiàn)實相承接的民族區(qū)域自治制度的正確性。

二、民族區(qū)域自治制度在落實過程中出現(xiàn)的問題

“實踐是檢驗真理的唯一標準，民族政策也必須在貫徹落實中得到檢驗、完善和創(chuàng)新。在實踐中，做不到‘全面正確貫徹落實’，就必然削弱政策效應(yīng)，就會失信于民，甚至造成對政策真實性、有效性的懷疑?！盵8]近年來，民族區(qū)域自治制度之所以受到諸多質(zhì)疑，不是因為政策不科學(xué)，而是落實過程中有一些不到位的地方，主要體現(xiàn)在對于違反制度的監(jiān)督和打擊不到位、自治權(quán)規(guī)則體系不完備、民族區(qū)域自治法落實程度不夠、民族政策等知識的相關(guān)教育缺失等。

(一)缺失具體的違法監(jiān)督機制

民族區(qū)域自治制度充分體現(xiàn)了民族平等、民族團結(jié)、各民族共同繁榮發(fā)展的原則，從1947年內(nèi)蒙古自治區(qū)實施至今已有60余年，國家在期間對它進行不斷完善以適應(yīng)社會發(fā)展。這可從《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的修訂及相關(guān)規(guī)定完善中看出?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》是實施民族區(qū)域自治制度的基本法律，于1984年頒布，2001年進行修訂。在這兩版法律內(nèi)容的比較中，可以充分體會到我國政府責(zé)任意識加強，堅持以人為本，與時俱進，努力促進各民族經(jīng)濟、文化等事業(yè)的發(fā)展。但是，社會上很多違反《民族區(qū)域自治法》的現(xiàn)象，卻沒有因此受懲罰的人。正如張海洋教授所講，“我們國家一直宣稱既反對‘大漢族主義’，也反對‘地方民族主義’。但為‘大漢族主義’被抓的基本沒有，丟官倒臺的也少，少數(shù)民族人口占中國總?cè)丝谧颖壤坏?0%?！盵9]

(二)自治權(quán)規(guī)則體系不完備

民族區(qū)域自治制度落實的重要部分是自治權(quán)的充分行使。然而，在現(xiàn)實生活中，輔助自治權(quán)充分行使的自治權(quán)規(guī)則體系不完備。主要表現(xiàn)為自治地方的自治條例法規(guī)的欠缺、規(guī)則自身缺乏執(zhí)行性并與其他規(guī)則之間缺乏協(xié)調(diào)性。例如，迄今為止，沒有一個自治區(qū)頒布相應(yīng)的自治條例，而自治州、自治縣已經(jīng)頒布的自治條例法規(guī)等大多數(shù)缺乏地方特色，對于自治權(quán)運用的意識還相對薄弱。這樣一來，自治權(quán)的行使將會受到影響。民族區(qū)域自治法與其他規(guī)則間欠缺協(xié)調(diào)性，從自治州、自治縣的自治條例和單行條例的立法監(jiān)督規(guī)定來看，《立法法》第66條對此規(guī)定是“報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效。”2001年《民族區(qū)域自治法》第19條對此規(guī)定卻變成了“報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案?！边@樣一來，對同一事務(wù)的規(guī)定之間便出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)，內(nèi)容雖有重合，但在操作上卻有區(qū)別。

(三)法律落實程度不夠

《民族區(qū)域自治法》是堅持和完善民族區(qū)域自治制度的法律保證，其落實質(zhì)量將嚴重影響民族區(qū)域自治制度的推行。在這里，筆者將以2006年全國人民代表大會常務(wù)委員會在開展民族區(qū)域自治法實施情況檢查的部分內(nèi)容為參考。調(diào)查指出了諸多問題，例如資源開發(fā)補償規(guī)定無法充分落實。民族區(qū)域自治法第65條規(guī)定：“國家在民族自治地方開發(fā)資源、進行建設(shè)的時候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方經(jīng)濟建設(shè)的安排，照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活。國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償。”“檢查情況表明，這一規(guī)定未能得到很好執(zhí)行。在新疆、四川、內(nèi)蒙古等地資源開發(fā)中，民族地區(qū)輸出天然氣、煤炭等自然資源，得到的利益補償不但數(shù)量少，而且不規(guī)范?！盵10]

三、推進民族區(qū)域自治制度深入落實的相關(guān)舉措

實踐是認識的目的和歸宿。民族區(qū)域自治制度等相關(guān)政策是黨和國家汲取歷代民族治理經(jīng)驗，并結(jié)合當(dāng)下實踐，經(jīng)一定時間檢驗，集眾人之智而成，具有科學(xué)性和先進性。然而，它更大的價值在于應(yīng)用于實踐。雖然民族區(qū)域自治制度在落實時出現(xiàn)了諸多問題，但只要我們勇于立足實踐并積極改進工作，民族區(qū)域自治制度就可以發(fā)揮出巨大效應(yīng)。

第一，加強民族區(qū)域自治制度落實的法律監(jiān)督工作，在立法配置上補充相應(yīng)的法律責(zé)任條款。如果民族區(qū)域自治相關(guān)立法缺少違法制裁規(guī)定，權(quán)力行使將無法得到充分保障。而且，法律監(jiān)督規(guī)定要量化，如果法律解釋過于虛化，監(jiān)督工作帶將難以執(zhí)行。同時，要注重對執(zhí)行者綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，因為“執(zhí)行者對政策的認同、對政策執(zhí)行行為的投入、創(chuàng)新精神、對工作的負責(zé)、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執(zhí)行的重要條件所在?！盵11]

第二，自治地方要根據(jù)自身實際情況，加強自治立法工作，加快自治條例法規(guī)的頒布落實工作。自治權(quán)的充分行使是民族區(qū)域自治制度有效落實的重要保證，而自治條例、法規(guī)則是使自治權(quán)有序行使的重要依據(jù)。自治地方應(yīng)加大對自治地方立法的理解，加強自身法治意識。同時，國家立法部門應(yīng)充分重視關(guān)于民族政策、法規(guī)之間不協(xié)調(diào)的問題，積極采取相應(yīng)措施解決這種規(guī)則間的不協(xié)調(diào)。國務(wù)院應(yīng)抓緊制定《民族區(qū)域自治法》相關(guān)專項法規(guī)，其各部委應(yīng)加強制定實施《民族區(qū)域自治法》的配套規(guī)章?！睹褡鍏^(qū)域自治法》的作用發(fā)揮并不是只靠民族工作部門，有賴于國務(wù)院各部委協(xié)調(diào)。

第三，民族政策法規(guī)等制定要從民族自治地方與民族自治地方實行自治的少數(shù)民族實際出發(fā)。我國是多民族大家庭，每個民族都有自己的特殊性，民族間的

交往雖然使彼此共同性增多，但也使彼此特殊性更加鮮明。目前頒布條例的自治地方，其條例多亦步亦趨，缺少地方特色，將嚴重影響法律的落實程度。因此，制定或頒布任何一條民族政策法規(guī)時，要充分考慮到民族之間的差異并要充分照顧到民族自身實際利益。否則，政策法規(guī)的在具體生活中將無法真正落實，也無法解決民族發(fā)展過程中存在的問題。

[1]習(xí)近平.在中央民族工作會議上的講話[N].甘肅日報，2014-9-30.

[2]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1972：108.

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[4]國家民族事務(wù)委員會政策研究室.中國共產(chǎn)黨主要領(lǐng)導(dǎo)人論民族問題[M].北京：民族出版社，1994：173.

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[7]張羽新.清政府與喇嘛教[M].拉薩：西藏人民出版社，1988：43.

[8]郝時遠.關(guān)于全面正確貫徹落實黨的民族政策的若干思考[J].民族研究，2013(1)：4.

[9]郝時遠，張海洋，馬戎.構(gòu)建新型民族關(guān)系[J].民族論壇，2014(6)：117.

[10]國家民族事務(wù)委員、中共中央文獻研究室編.民族工作文獻選編(2003—2009)[M].北京：中央文獻出版社，2010：188.

[11]陳振明主編.政策科學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1998：318.

D633.2；D921.8

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2095-4379-(2016)25-0070-03

陳硯燕(1992-)，女，漢族，吉林延邊人，云南民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院，碩士研究生，研究方向：民族理論與民族發(fā)展問題。