藍　洋

華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東　廣州　510006

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不動產(chǎn)統(tǒng)一登記審查標(biāo)準(zhǔn)的制度設(shè)計
——以權(quán)利界分為視角

藍洋

華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510006

不動產(chǎn)登記對于不動產(chǎn)物權(quán)的確認、保護以及不動產(chǎn)交易安全至關(guān)重要，不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)是不動產(chǎn)登記中的關(guān)鍵所在。在中國大陸，法律對不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)含糊其辭的處理，引發(fā)了學(xué)界對不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)的激烈討論。不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)選取的實質(zhì)在于對公、私權(quán)利界限的劃分，然而學(xué)界的討論大多僅僅局限于對標(biāo)準(zhǔn)自身的評判，從而忽略了對其實質(zhì)的探討。本文將以此為切入點，對中國大陸不動產(chǎn)統(tǒng)一登記審查標(biāo)準(zhǔn)的選取提出建設(shè)意見。

權(quán)利界分；不動產(chǎn)統(tǒng)一登記；審查標(biāo)準(zhǔn)

一、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記審查標(biāo)準(zhǔn)選取的實質(zhì)

在我國不動產(chǎn)登記的研究領(lǐng)域，不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)的選取一直為廣大學(xué)者所關(guān)注。學(xué)界之所以在這方面爭論尤甚，是因為我國法律對該問題界定不清。

首先，《物權(quán)法》對不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)含糊其辭，主要體現(xiàn)在該法的第十二條規(guī)定，該規(guī)定只空泛地對登記機關(guān)施加了“查驗材料”、“詢問當(dāng)事人”、“如實登記”等義務(wù)。審查標(biāo)準(zhǔn)的選取主要從審查內(nèi)容中得以體現(xiàn)，但非常遺憾，該條款對登記機關(guān)的職責(zé)僅僅進行了籠統(tǒng)規(guī)定，僅憑該條款，無法明確不動產(chǎn)登記的審查標(biāo)準(zhǔn)。值得注意的是，《物權(quán)法》第二十一條還規(guī)定了登記機關(guān)錯誤登記的賠償責(zé)任，但在登記審查標(biāo)準(zhǔn)模糊不清的前提下，對登記機關(guān)是否忠實履行審查義務(wù)的判斷便無從談起，關(guān)于登記機關(guān)的賠償責(zé)任的規(guī)定也就成為一紙空文。

其次，《物權(quán)法》對不動產(chǎn)審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定存在缺位情況下，下位法對該問題也集體噤聲?！斗课莸怯涋k法》與《土地登記辦法》作為不動產(chǎn)登記的專門法，并沒有對該問題作出明確規(guī)定。《土地登記規(guī)則》只對登記程序作出規(guī)定，《城市房地產(chǎn)管理法》與上述兩部部門規(guī)章一樣，僅僅對該問題作出了原則性的規(guī)定。

最后，《不動產(chǎn)登記暫行條例》的出臺，是我國不動產(chǎn)登記領(lǐng)域的重大事件。該《條例》是對《物權(quán)法》“實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”的響應(yīng)，對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的程序、信息共享、登記簿冊設(shè)立及法律責(zé)任等問題進行了統(tǒng)一的規(guī)定。其中，該《條例》第十八條、第二十二條對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機關(guān)的審查內(nèi)容進行了規(guī)定，這相對于《物權(quán)法》而言具有極大的進步，但該《條例》對于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定還略為籠統(tǒng)，例如第二十二條第二款“存在尚未解決的權(quán)屬爭議的”，該條款是要求不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機關(guān)僅僅對明顯的權(quán)屬爭議(如該爭議正處于法院審理階段)進行發(fā)現(xiàn)，還是要求登記機關(guān)主動對該不動產(chǎn)上存在的明顯與潛存的權(quán)屬爭議進行調(diào)查？該《條例》并未作出具體規(guī)定，因此，該《條例》仍有需要改進的地方。[1]

立法上的缺位，引發(fā)了理論界的熱烈討論。孫憲忠教授認為，實質(zhì)審查操作程序復(fù)雜，容易對交易效率產(chǎn)生負面影響，即使是實行登記要件主義的德國也沒有對當(dāng)事人之間的意思進行審查，因此主張在我國采取形式審查標(biāo)準(zhǔn)。[2]還有學(xué)者認為，實質(zhì)審查存在著侵犯當(dāng)事人的意思自治空間、加重登記機關(guān)工作負擔(dān)、對登記機關(guān)工作人員要求過高等弊端，因此不提倡在我國建立實質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)界的探討為我國不動產(chǎn)登記立法工作提供了豐富的理論指導(dǎo)。然而應(yīng)該明確的是，當(dāng)前我國絕大部分學(xué)者在嘗試對不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)的選取進行論證的時候，往往都是從標(biāo)準(zhǔn)自身出發(fā)，以標(biāo)準(zhǔn)論標(biāo)準(zhǔn)，單純從標(biāo)準(zhǔn)自身的優(yōu)劣對問題進行評斷。這種單純的討論對實踐的指導(dǎo)作用是有限的，其論述也不會有太大的說服力。而筆者認為，不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)選取問題的實質(zhì)，在于對公、私權(quán)利界限的準(zhǔn)確劃分。因為不動產(chǎn)登記其本身，即為行政權(quán)力對私權(quán)領(lǐng)域(不動產(chǎn)物權(quán)設(shè)立、轉(zhuǎn)移、變更、消滅等)的干預(yù)。從不動產(chǎn)登記行為的登記主體、強制性與登記效力來看，不動產(chǎn)登記是一種典型的行政管理行為。但從不動產(chǎn)登記的內(nèi)容來看，不動產(chǎn)登記更多地是對不動產(chǎn)物權(quán)人的不動產(chǎn)物權(quán)處分行為的反映，而這部分顯然是屬于民事主體間的意思自治范疇。因此，從根本上來說，不動產(chǎn)登記行為是呈現(xiàn)出一種公私交織的狀態(tài)，其公私交織的典型特征是確立審查標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。[3]具體說來，選擇實質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)即意味著公權(quán)利對私權(quán)利的干預(yù)，因為實質(zhì)審查要求登記機關(guān)對不動產(chǎn)物權(quán)變化的原因行為，也即是對民事主體之間的私權(quán)行為進行審查，而相反地，選擇形式審查標(biāo)準(zhǔn)則體現(xiàn)了公權(quán)利對私權(quán)利的放任。因此說不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)的選取，實質(zhì)上是對公、私權(quán)利的界限進行劃分。只有從這個角度進行切入，才能對問題形成完整的認識，進而從根本上對問題進行論述與解決。

二、境外國家不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗

不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)選取問題的實質(zhì)在于對公、私權(quán)利界限的劃分，公、私權(quán)利界限的劃分這一問題，又與一國的歷史情況、政治體制、社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r有莫大關(guān)系。境外代表國家對于相關(guān)問題的處理，可以為我國不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)的選取提供極具價值的參考。以下筆者將會從實行不同登記效力原則的國家中選取部分國家作為代表，對其在不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)選取這一問題的處理上進行闡述，總結(jié)出各國在處理該問題中積累的經(jīng)驗。

(一)境外國家不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)制度設(shè)計

1.登記要件主義國家

德國。眾所周知，德國是奉行不動產(chǎn)登記要件主義的典型國家。日耳曼民族嚴謹、求實的精神映射到其法律當(dāng)中，便促使其對不動產(chǎn)交易的安全性進行更高程度的關(guān)注，賦予不動產(chǎn)登記極高的公信力。按照上文的論述，德國無疑應(yīng)為采取實質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)的國家，然而正如本文第一部分所提到，德國的登記機關(guān)也沒有對當(dāng)事人之間的意思進行審查，因此德國登記機關(guān)實行的實為形式審查標(biāo)準(zhǔn)。那么是不是就說明德國完全拋棄了實質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)呢？答案是否定的。德國《土地登記法》對于不動產(chǎn)登記申請人施加了就其“登記同意”進行公證的義務(wù)，且該義務(wù)具有強制性。公證機關(guān)不僅對當(dāng)事人在相關(guān)合同中印鑒的真實性作出審查，還對交易雙方表示行為的真實性、合法性進行實質(zhì)審查。在這樣的安排之下，德國登記機關(guān)便無須再對當(dāng)事人之間不動產(chǎn)變動的原因行為進行審查，只須對公證文書真實性進行鑒別即可，這實質(zhì)上是將登記機關(guān)的一部分審查職能轉(zhuǎn)移至公證機關(guān)身上。[4]然而登記申請人辦理公證手續(xù)的義務(wù)也是由國家通過法律規(guī)定予以確認的，因此既不能利用一般認識對德國不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)進行判斷，也不能僅僅通過對德國登記機關(guān)職責(zé)的考察，認定德國不動產(chǎn)登記審查采取形式審查標(biāo)準(zhǔn)。事實上，德國在不動產(chǎn)登記領(lǐng)域采取的是實質(zhì)審查與形式審查有機結(jié)合的審查標(biāo)準(zhǔn)。

2.登記對抗主義國家

法國。法國是典型的采取登記對抗主義的國家，這主要體現(xiàn)在《法國民法典》第1583條規(guī)定上，該條款規(guī)定，在因買賣合同而發(fā)生的所有權(quán)轉(zhuǎn)移中，當(dāng)事人就標(biāo)的物及其價金相互同意時，即使標(biāo)的物尚未交付、價金尚未支付，買賣即告成立，標(biāo)的物的所有權(quán)即依法由出賣人轉(zhuǎn)移于買受人。由此可見，法國并未將登記作為不動產(chǎn)物權(quán)變動的生效要件?；诖苏J識，有學(xué)者認為法國對不動產(chǎn)登記未賦予公信力，因此法國不動產(chǎn)登記審查采取的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)為形式審查標(biāo)準(zhǔn)。這樣的認識有一定的正確性，因為《法國民法典》第2917條對不動產(chǎn)物權(quán)抵押登記時，登記機關(guān)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)進行了規(guī)定，該條款認為，登記機關(guān)沒有權(quán)利對不動產(chǎn)抵押的原因行為進行審查。[5]因此在登記機關(guān)層面，法國法律采取的的確為形式審查標(biāo)準(zhǔn)。然而，在《法國民法典》其他條款中，卻與德、瑞兩國一樣，對公證機關(guān)的審查義務(wù)進行了強調(diào)。例如，同樣是在抵押登記環(huán)節(jié)，《法國民法典》第2418條就要求公證機關(guān)將對關(guān)于抵押原因行為的公證文書交由登記機關(guān)進行登記。同樣的規(guī)定還出現(xiàn)在不動產(chǎn)贈與、融資、納稅與優(yōu)先權(quán)等不同的領(lǐng)域。因此即使在法國這樣一個典型的登記對抗主義國家，其所選取的不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)也并非完全遵循形式主義審查原則。

(二)境外國家不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)驗萃取

通過前述對在不同登記效力模式下，不同國家就不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)問題上的制度設(shè)計進行闡述，不難發(fā)現(xiàn)，不論是在實行登記要件主義的國家，還是在實行登記對抗主義的國家，雖然不同國家對不動產(chǎn)登記的效力認定存在著分歧，但在不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)選取問題上，他們的表現(xiàn)卻相當(dāng)一致，即沒有摒棄任何一種審查標(biāo)準(zhǔn)，在實踐中始終堅持形式審查與實質(zhì)審查并用的做法。可以得出這樣的經(jīng)驗：在不動產(chǎn)登記審查程序中，不同登記模式的國家均引入了實質(zhì)審查與形式審查相結(jié)合的審查標(biāo)準(zhǔn)。從不動產(chǎn)登記的實質(zhì)來看，可以將上述一般經(jīng)驗理解為：不同登記模式的國家均認可公權(quán)利對私權(quán)利的干預(yù)，同時為私權(quán)利的行使提供自由空間，努力地維持著公、私權(quán)利間的平衡。

三、中國大陸不動產(chǎn)統(tǒng)一登記審查標(biāo)準(zhǔn)的選取

當(dāng)前中國大陸不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)存在的主要問題在于法律缺位下導(dǎo)致的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。正如前文所述，上位法《物權(quán)法》未對不動產(chǎn)審查標(biāo)準(zhǔn)作出明確取舍，《房屋登記辦法》、《土地登記辦法》、《土地登記規(guī)則》等專門立法也未及時跟進。在實踐中，各地均遵循著不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。在這樣的情況下，各地不動產(chǎn)登記的公信力就存在著不同程度的差別，不動產(chǎn)登記也就失去了其應(yīng)有的職能，這對于不動產(chǎn)物權(quán)人、交易當(dāng)事人乃至整個社會而言，都是極為不利的。因此，不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的主要內(nèi)容之一。

值得欣慰的是，讓人期待已久的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的相關(guān)立法工作已經(jīng)取得了階段性成果。《不動產(chǎn)登記暫行條例》對不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定主要體現(xiàn)在第十八條與第二十二條，該條規(guī)定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機構(gòu)應(yīng)該對不動產(chǎn)界址、空間界限、面積等材料與申請登記的不動產(chǎn)狀況是否一致、權(quán)屬來源證明材料和有關(guān)證明文件與申請登記的內(nèi)容是否一致、登記申請是否違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定共三項內(nèi)容進行查驗。查驗內(nèi)容反映著審查標(biāo)準(zhǔn)，從中我們可以看出，第一項、第二項查驗內(nèi)容是對申請材料的真實性與一致性進行審查，而不涉及對不動產(chǎn)物權(quán)變動的原因行為進行審查，因此無疑可以將該兩項查驗義務(wù)納入形式審查范疇。第三項與前兩項一樣，也是對登記申請本身的審查，屬于形式審查范疇。另外，該《條例》對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，還可以從第二十二條規(guī)定的“不予登記”的情形中看出端倪?！安挥璧怯洝鼻樾斡兴捻棧渲械谝豁椗c第二項分別為“不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的”與“存在尚未解決的權(quán)屬爭議的”。第三項為“申請登記的權(quán)利超過規(guī)定期限的”，該情形沒必要獨立出來，因為該情形同樣可以包括在“不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的”情形中。第四項為兜底條款。在“不予登記”的情形中，該《條例》對不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)進行了重新確認，即實行形式審查與實質(zhì)審查相結(jié)合的審查標(biāo)準(zhǔn)。《不動產(chǎn)登記暫行條例》明確了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的審查標(biāo)準(zhǔn)，而且在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記領(lǐng)域引入了實質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，這都是值得肯定的地方。

但筆者認為，該《條例》在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記審查標(biāo)準(zhǔn)的選取問題上，仍有需要改進的地方。(1)實質(zhì)審查程度不高，僅局限在原不動產(chǎn)的權(quán)屬范疇，而沒有對當(dāng)前同時也是最為關(guān)鍵的不動產(chǎn)變動原因行為的合法性、有效性進行審查。(2)正如前文所述，對二十二條第二項查驗內(nèi)容的規(guī)定過于籠統(tǒng)，容易導(dǎo)致各地理解不一，造成登記程序的混亂。(3)目前我國不動產(chǎn)登記人員隊伍同質(zhì)化、專業(yè)化程度不高，無法勝任對不動產(chǎn)登記申請實行實質(zhì)審查的任務(wù)。[6]

對于《不動產(chǎn)登記暫行條例》存在的上述缺陷，前文總結(jié)的各國在不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)問題上的一般經(jīng)驗可以給我們帶來不少啟發(fā)。在此基礎(chǔ)上，出于合理平衡公、私權(quán)利的目的，中國大陸不動產(chǎn)統(tǒng)一登記審查標(biāo)準(zhǔn)的選取可以作出以下調(diào)整。

(一)引入完整的實質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)

前文已經(jīng)提到，在不動產(chǎn)登記領(lǐng)域引入實質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)是符合私權(quán)利主體利益需求的。那么實質(zhì)審查的程度該如何取舍呢？筆者認為，非完整實質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)無以實現(xiàn)不動產(chǎn)登記的職能，無以對私權(quán)利主體權(quán)利進行保障。因為只有對不動產(chǎn)變動原因行為的合法性、有效性進行嚴格審查，才能確保登記事項的準(zhǔn)確無誤，進而為不動產(chǎn)物權(quán)人、交易當(dāng)事人以及社會公眾的權(quán)利提供全面精確的保障。如果只是淺嘗輒止地實行實質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，其本質(zhì)是對實質(zhì)審查的背棄。因此，應(yīng)摒棄《不動產(chǎn)登記暫行條例》中規(guī)定的淺嘗輒止的實質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，確立更為嚴格的實質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，同時對查驗內(nèi)容作出更具體明確的規(guī)定，統(tǒng)一各個地方的審查行為。

(二)引入實質(zhì)審查與形式審查分流機制

由公證機關(guān)先行對不動產(chǎn)登記申請進行實質(zhì)審查，而后由登記機構(gòu)對不動產(chǎn)登記申請進行形式審查，是現(xiàn)階段大多數(shù)國家實行的不動產(chǎn)登記審查分流機制。在我國引入上述分流機制，符合對私權(quán)利的保護需要。因為與行政機關(guān)相比，公證機關(guān)具有一定的獨立性，行政意志介入程度較低，可以有效減少公權(quán)利對私權(quán)利的干預(yù)程度，實現(xiàn)公、私權(quán)利的平衡。

[1]孫憲忠，王茵.如何進一步完善我國不動產(chǎn)登記制度[J].人民法院報，2014(8).

[2]孫憲忠.德國當(dāng)代物權(quán)法[M].北京：法律出版社，1997.

[3]邵亞萍.行政法視野下的不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)[J].浙江學(xué)刊，2009(4).

[4][德]鮑爾·斯蒂爾納.德國物權(quán)法(上冊)[M].北京：法律出版社，2004.

[5]王旭軍.不動產(chǎn)登記司法審查[M].北京：法律出版社，2010.

[6]王崇敏.我國不動產(chǎn)登記制度若干問題探[J].中國法學(xué)，2003(2).

D923.2

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2095-4379-(2016)25-0062-03

藍洋(1991-)，男，漢族，廣東豐順人，華南理工大學(xué)法學(xué)院，民商法學(xué)碩士研究生，研究方向：民商法學(xué)。