黃成蘭

（怒江州瀘水縣林業(yè)局，云南怒江673100）

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生態(tài)建設(shè)

森林生態(tài)效益補(bǔ)償問題的思考

黃成蘭

（怒江州瀘水縣林業(yè)局，云南怒江673100）

摘要：在我國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯，受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。當(dāng)前我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膯栴}還有很多，需要引起重視，認(rèn)真研究導(dǎo)致問題產(chǎn)生的根本原因。主要分析了現(xiàn)階段森林生態(tài)效益補(bǔ)償問題，并有針對(duì)性地提出了解決措施，為進(jìn)一步完善生態(tài)公益林建設(shè)提供建議。

關(guān)鍵詞：森林生態(tài)效益；補(bǔ)償問題；措施

森林具備調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源以及維持生態(tài)平衡等重要功能，人們對(duì)其的重視程度也越來越高。我國在實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度后，結(jié)束了以木材生產(chǎn)為主，過度開發(fā)森林資源，不斷惡化生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，更加關(guān)注生態(tài)效益。近幾年雖然我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，但是仍然要積極完善生態(tài)公益林體系，加大對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度，這對(duì)于維持我國生態(tài)安全意義重大。因此，我國在實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過程中，需要解決存在的問題，建立健全的森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)生態(tài)公益林建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

1　當(dāng)前森林生態(tài)效益補(bǔ)償問題分析

一是政策涵蓋不一致。國家規(guī)定，靠近河流、水庫、濕地等水源地一定范圍內(nèi)的森林劃為國家級(jí)公益林，遠(yuǎn)離水源地的公益林則納入地方公益林。但是云南有的林農(nóng)同村、同一片林木，卻劃分為兩種不同性質(zhì)的公益林；二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。云南省2014年起補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)為每年75元/hm2，由省、市、縣級(jí)財(cái)政分別按4：3：3的比例分擔(dān)。但因貧困地區(qū)市、縣兩級(jí)財(cái)政因財(cái)力薄弱，配套補(bǔ)助資金仍無法到位，全省地方公益林補(bǔ)償水平實(shí)際不足每年45 元/hm2；三是個(gè)別開展兌現(xiàn)的縣市為緩解林業(yè)部門與林農(nóng)之間矛盾，不得不冒著違反政策的風(fēng)險(xiǎn)，將國家級(jí)公益林和地方公益林補(bǔ)助資金統(tǒng)籌使用，避免因林農(nóng)上訪影響社會(huì)穩(wěn)定。加之在集體林權(quán)制度改革中錯(cuò)登、漏登導(dǎo)致林權(quán)糾紛和外出務(wù)工人員增多，公益林補(bǔ)償資金兌現(xiàn)和管護(hù)合同簽訂難以落實(shí)。

2　森林生態(tài)效益補(bǔ)償問題解決措施

2.1做好公益林現(xiàn)地區(qū)劃工作

一是準(zhǔn)確界定公益林。林種主要有用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭材、防護(hù)林及特種用途林五種，屬于商品林的是用材林、經(jīng)濟(jì)林及薪炭材，以經(jīng)濟(jì)功能為主。屬于公益林的是防護(hù)林和特種用途林，以生態(tài)功能為主。因此，要將公益林的權(quán)屬、面積以及范圍準(zhǔn)確確定下來；二是明確公益林林地權(quán)屬。做好對(duì)公益林的現(xiàn)地區(qū)劃，根據(jù)林種的分類，確保其在山頭地塊落實(shí)，并在現(xiàn)場(chǎng)簽訂好界定書，明確其地類與權(quán)屬，讓經(jīng)營主體和事權(quán)劃分更加清楚，嚴(yán)格執(zhí)行好森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度；三是簽訂管護(hù)協(xié)議書。必須以自愿為前提，地方政府與經(jīng)營者要簽訂管護(hù)協(xié)議書，明確雙方職責(zé)，保證補(bǔ)助金及時(shí)下發(fā)。

2.2制定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，應(yīng)對(duì)森林資源培育成本、管護(hù)所需資金、地方經(jīng)濟(jì)情況以及經(jīng)營者收入水平作出全面考慮。為讓補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)合理，要選擇下面兩種方法：一是生態(tài)購買法。主要將商品林轉(zhuǎn)為生態(tài)公益林的過程中，經(jīng)營者的具體經(jīng)濟(jì)損失作為標(biāo)準(zhǔn)，利用森林資源資產(chǎn)評(píng)估法估算生態(tài)公益林價(jià)值，以評(píng)估結(jié)果為依據(jù)對(duì)生態(tài)公益林所有者進(jìn)行補(bǔ)償[2]。因?yàn)樯仲Y源資產(chǎn)評(píng)估與實(shí)際和市場(chǎng)規(guī)律相符，加之評(píng)估技術(shù)與方法十分成熟，能夠得到廣大林農(nóng)的認(rèn)可。尤其是對(duì)于重要生態(tài)區(qū)域內(nèi)的公益林而言，不僅要做好全面保護(hù)措施，還要采取國家購買和統(tǒng)一管護(hù)措施，提高資金使用率。雖然當(dāng)前因?yàn)閲邑?cái)力不足，無法真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)購買，但是這是生態(tài)公益林未來的經(jīng)營發(fā)展趨勢(shì)；二是投資補(bǔ)償法。補(bǔ)償基礎(chǔ)是當(dāng)前林躍生產(chǎn)定額、生態(tài)公益林資產(chǎn)價(jià)值及其經(jīng)營者，標(biāo)準(zhǔn)為林權(quán)所有者可以得到的社會(huì)平均利潤，從而制定出科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。以云南省為例，通過運(yùn)用投資補(bǔ)償法，在資源資產(chǎn)評(píng)估過程中，將同條件的用材林作為依據(jù)，以成本標(biāo)準(zhǔn)的方法測(cè)算幼齡林，以收益現(xiàn)值的方法測(cè)算中、近、成過熟林，通過測(cè)算，云南省生態(tài)公益林價(jià)值總額為60.99億元，若用行業(yè)平均利潤率的10%來計(jì)算，年平均利潤為6.299億元，以云南省規(guī)劃的生態(tài)公益林總數(shù)來計(jì)算，則森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每年為220.5元/hm2。

2.3建立穩(wěn)定的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金來源渠道

只有通過建立穩(wěn)定的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金來源渠道，才能真正實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?，F(xiàn)階段我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金來源渠道主要有兩種，即財(cái)政預(yù)算撥款和行政事業(yè)性收費(fèi)，下面對(duì)這兩種形式進(jìn)行分析。

一是財(cái)政預(yù)算撥款。主要是地方政府在財(cái)政支出內(nèi)劃出一部分資金，投入到生態(tài)公益林的建設(shè)與保護(hù)工作中。財(cái)政撥款的方式有著操作簡單、成本低廉以及形式規(guī)范等優(yōu)點(diǎn)，在生態(tài)公益林體系建設(shè)過程中有著重要作用。然而在實(shí)施財(cái)政撥款時(shí)，政府重視程度及財(cái)政情況決定著最終實(shí)施效果[3]。例如，云南省各市在實(shí)施省委、省政府關(guān)于“每年從財(cái)政支出中劃出不低于1%的比例投入林業(yè)”的政策后，執(zhí)行好的不足50%。所以，現(xiàn)階段采用這種方法還有著很大難度，特別是在云南不發(fā)達(dá)的地方，財(cái)政收入相對(duì)較少，但是生態(tài)公益林建設(shè)任務(wù)卻很重，在實(shí)施過程中存在較大難度。所以，在生態(tài)公益林建設(shè)與保護(hù)工作中，不能只依靠財(cái)政撥款一種方法。二是行政事業(yè)性收費(fèi)。主要是政府以設(shè)立行政事業(yè)費(fèi)項(xiàng)目的方式，面向生態(tài)公益林收益單位或個(gè)人籌集資金。例如，云南省怒江州瀘水縣人民政府通過實(shí)行《瀘水縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，成立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，不僅有財(cái)政撥款的方式，還以3%的森林旅游景點(diǎn)門票收入、1%的水資源發(fā)電收入作為補(bǔ)償基金。然而因?yàn)樾姓聵I(yè)性收費(fèi)通常為征收部門自行收支，這樣既讓國家財(cái)力被分散，還降低了財(cái)政分配能力，加之權(quán)威性與規(guī)范性不強(qiáng)，各地缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，極易出現(xiàn)政出多門、非法挪用資金等問題。所以，現(xiàn)階段在籌集森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金時(shí)，不能盲目使用行政事業(yè)性收費(fèi)的方法。

通過分析研究之后，筆者認(rèn)為在當(dāng)前“費(fèi)改稅”財(cái)稅體制改革以及“分類經(jīng)營”的林業(yè)經(jīng)營模式調(diào)整過程中，要想建立穩(wěn)定的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金渠道，不僅需要財(cái)政撥款，還要將事業(yè)性收費(fèi)的方法取消，采用以附加稅形式征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)和教育附加費(fèi)征收方式比較類似，即在應(yīng)稅產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易中按照一定比例進(jìn)行征收，不僅將生態(tài)效益的社會(huì)共享共擔(dān)原則體現(xiàn)出來，還能夠減少生態(tài)稅征收時(shí)遇到的困難，避免受到各種因素的影響，將稅收資金的征管成本低、操作簡單規(guī)范、資金來源穩(wěn)定等優(yōu)點(diǎn)發(fā)揮出來，讓森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)馁Y金來源更加穩(wěn)定。

2.4加強(qiáng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的管理

一是對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金使用范圍進(jìn)行控制?！渡址ā分袕?qiáng)調(diào)：森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理。因此，各級(jí)林業(yè)主管部門必須落實(shí)好這一規(guī)定，將森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金使用范圍控制好，避免其被改變或擴(kuò)大，確保所有基金都能夠落實(shí)到生態(tài)公益林建設(shè)與管護(hù)中，發(fā)揮出最大的作用；二是加大森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理力度，保證做好?？顚Ｓ?。此外，《森林法》中還強(qiáng)調(diào)：森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金應(yīng)?？顚Ｓ?、定期向社會(huì)公布基金使用情況，接受社會(huì)監(jiān)督等。所以，各級(jí)林業(yè)主管部門要切實(shí)加大對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的管理力度，保證真正做到?？顚Ｓ茫⒒鹗褂脿顩r如實(shí)公布出來，讓社會(huì)來監(jiān)督基金的使用[4]。所有部門或單位都不能隨意擠占、截留、滯留、挪用、違規(guī)抵扣補(bǔ)償資金，確保能夠有效落實(shí)生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。

3　結(jié)語

總之，森林能夠發(fā)揮出生態(tài)、社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)等效益，但是以前我們沒有充分認(rèn)識(shí)到森林生態(tài)效益，造成環(huán)境問題越來越明顯。因此要實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，這是與社會(huì)發(fā)展規(guī)律相符的，可以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀要求。當(dāng)前對(duì)森林生態(tài)效益的有償使用，是社會(huì)對(duì)森林生態(tài)價(jià)值的認(rèn)可，能夠切實(shí)提高社會(huì)各界對(duì)森林生態(tài)價(jià)值的重視，讓人們逐步形成保護(hù)森林的意識(shí)，有利于促進(jìn)生態(tài)公益林的建設(shè)與發(fā)展。當(dāng)前實(shí)行的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，雖然僅僅是一種補(bǔ)助，無法實(shí)現(xiàn)真正的補(bǔ)償，還有著很多缺陷，但是這標(biāo)志著我國逐步實(shí)現(xiàn)了對(duì)森林生態(tài)價(jià)值的有償使用。因此，要解決森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膯栴}，實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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［責(zé)任編輯：鹿鳴］

Thoughts on Forest Ecological Benefit Compensation Issues

HUANGCheng- lan
(Lushui County Forestry Bureau, Nujiang Yunnan 673100, China)

Abstract:In the process of China's social and economic development, ecological environment has become increasingly prominent, has been widespread concern in the community. Current forest ecological compensation of our country there are many issues, need to pay attention, to seriously study the root causes of problems arising. This paper analyzes the current stage of forest ecological benefit compensation issues and proposed solutions targeted measures to provide recommendations to further improve the construction of ecological forest.

Key words:forest ecological benefits; compensation issues; measures

作者簡介：黃成蘭（1980-），女，云南瀘水人，本科，研究方向：林業(yè)管理。

收稿日期：2015- 12- 31

DOI：10.13691/j. cnki. cn23- 1539/f. 2016.01.023

中圖分類號(hào)：F326.20

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673- 5919（2016）01- 0071- 03