李 琦 陳朝暉

渤海大學(xué)，遼寧 錦州 121013

?

國(guó)際金融公司項(xiàng)目融資之環(huán)境爭(zhēng)端解決依據(jù)探析
——以比爾特紙業(yè)投資案為例

李 琦 陳朝暉

渤海大學(xué)，遼寧 錦州 121013

當(dāng)今各國(guó)政府、投資方、當(dāng)?shù)厣缛阂约皣?guó)際組織等各方密切關(guān)注國(guó)際金融公司項(xiàng)目融資中環(huán)境爭(zhēng)端的解決。世界銀行合規(guī)顧問(wèn)/監(jiān)察專署(CAO)可對(duì)該類(lèi)爭(zhēng)端進(jìn)行審查。CAO促進(jìn)爭(zhēng)端解決規(guī)程的最低要求是投訴方和客戶參與自愿協(xié)商。這意味著CAO不僅接受私方投訴，而且使得私方在爭(zhēng)端解決中占據(jù)著重要地位。鑒于此，投資東道國(guó)政府也應(yīng)考慮相關(guān)的國(guó)內(nèi)法規(guī)與時(shí)俱進(jìn)的重要性，適時(shí)對(duì)其進(jìn)行修改完善，以免在爭(zhēng)端發(fā)生時(shí)陷入被動(dòng)。 關(guān)鍵詞：國(guó)際金融公司；項(xiàng)目融資；環(huán)境爭(zhēng)端；CAO

國(guó)際金融公司項(xiàng)目融資往往涉及一系列復(fù)雜問(wèn)題，包括土地征用、移民安置及補(bǔ)償、環(huán)境資源的保護(hù)開(kāi)發(fā)等。任何一個(gè)問(wèn)題處理不當(dāng)，都有可能引發(fā)爭(zhēng)執(zhí)，影響項(xiàng)目的進(jìn)程及效益。鑒于此，2014年國(guó)際金融公司(International Finance Corporation，以下簡(jiǎn)稱“IFC”)比爾特紙業(yè)投資案受到了國(guó)際社會(huì)的持續(xù)關(guān)注。該案為IFC比爾特紙業(yè)投資項(xiàng)目引發(fā)的環(huán)境資源糾紛。審查該案的正是合規(guī)顧問(wèn)/監(jiān)察專署(The Office of the Compliance Advisor /Ombudsman，以下簡(jiǎn)稱“CAO”)，而CAO對(duì)案件的審查依據(jù)也成為有關(guān)各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境之爭(zhēng)

(一)比爾特紙業(yè)簡(jiǎn)介

比爾特紙業(yè)是印度和馬來(lái)西亞最大的印刷紙和書(shū)寫(xiě)紙生產(chǎn)商，其旗下子公司沙巴州森林工業(yè)公司(Sabah Forest Industries，以下簡(jiǎn)稱“SFI”)由馬來(lái)西亞政府于1982年成立于馬來(lái)西亞沙巴州，是一家大型綜合制漿造紙子公司。為了保證原材料的可持續(xù)性供應(yīng)，SFI獲得了森林管理委員會(huì)(Forest Stewardship Council，以下簡(jiǎn)稱“FSC”)的FSC-COC森林認(rèn)證，并取得了由政府授予的人工種植森林和種植園土地的特許租賃權(quán)。2014年，IFC向比爾特紙業(yè)和SFI進(jìn)行了共計(jì)高達(dá)2.5億美元的債權(quán)和股權(quán)投資。

(二)爭(zhēng)端緣起

2014年9月，CAO接到有關(guān)SFI在馬來(lái)西亞沙巴運(yùn)營(yíng)的投訴。一個(gè)當(dāng)?shù)鼐用裉岢隽艘幌盗嘘P(guān)于該項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)厣缛汉铜h(huán)境影響的問(wèn)題。具體而言，投訴方指斥該公司的采伐作業(yè)使河流集水區(qū)填滿了灰塵和泥土，而這些水是當(dāng)?shù)厣缛猴嬘谩⑥r(nóng)業(yè)灌溉和畜牧的水源。該投訴還提到對(duì)社群土地被不適當(dāng)收購(gòu)、生物多樣性可能遭到破壞以及其他可能產(chǎn)生的不利環(huán)境影響的擔(dān)憂。投訴方想確定該項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)睾恿魉|(zhì)是否有影響以及作為項(xiàng)目附近的當(dāng)?shù)鼐用袷欠駮?huì)受到此影響。故此次合規(guī)性評(píng)估主要針對(duì)水質(zhì)是否受到該項(xiàng)目影響而開(kāi)展。

2014年10月，根據(jù)投訴方在資格審核階段提供的資料，該投訴屬于CAO的受理范圍，故CAO正式受理該投訴。

二、CAO介入爭(zhēng)端解決

(一)CAO之簡(jiǎn)介

CAO是IFC和多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)(The Multilateral Investment Guarantee Agency，以下簡(jiǎn)稱“MIGA”)的獨(dú)立追索機(jī)制，由世行集團(tuán)于1999年設(shè)立。其任務(wù)是協(xié)助IFC和MIGA通過(guò)公平、客觀和富建設(shè)性的方式調(diào)查和解決受IFC和MIGA項(xiàng)目不利影響的人士所提出的投訴，從而增強(qiáng)項(xiàng)目的社會(huì)和環(huán)境效益。CAO受理投訴案件的資格標(biāo)準(zhǔn)是：其一，投訴應(yīng)與IFC或MIGA的一個(gè)或多個(gè)項(xiàng)目(包括正在審議中的項(xiàng)目)相關(guān)；其二，投訴涉及與該(批)項(xiàng)目有關(guān)的社會(huì)和(或)環(huán)境問(wèn)題；其三，投訴方為自認(rèn)為其已受到或可能受到上述社會(huì)和環(huán)境問(wèn)題的直接影響的個(gè)人或社群或他們指定的代表。根據(jù)這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，CAO于2014年10月正式受理國(guó)際金融公司比爾特紙業(yè)投資案。

(二)CAO之介入

通過(guò)電子郵件進(jìn)行初步交流后，CAO便失去了與投訴方的聯(lián)系，而CAO之促進(jìn)爭(zhēng)端解決規(guī)程的最低要求是投訴方和客戶參與自愿協(xié)商?；诖?，本案被移交CAO合規(guī)部門(mén)進(jìn)行合規(guī)性評(píng)估。本次合規(guī)性評(píng)估的主要目的是確認(rèn)IFC是否對(duì)投訴方所提出的項(xiàng)目對(duì)水質(zhì)存在潛在的威脅和不利影響的問(wèn)題進(jìn)行了充分的投資預(yù)審查。具體評(píng)估內(nèi)容如下：

在IFC進(jìn)行投資前的盡職調(diào)查期間，IFC曾指出，SFI的經(jīng)營(yíng)和種植園擴(kuò)張計(jì)劃存在引起顯著環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和不利影響的可能性。因此，IFC將該項(xiàng)目評(píng)定為“A類(lèi)項(xiàng)目”。所謂“A類(lèi)項(xiàng)目”，也即依據(jù)《IFC社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)性政策和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)》(International Finance Corporation’s Performance Standards on Social & Environmental Sustainability，簡(jiǎn)稱為“PS”)的項(xiàng)目分類(lèi)，有可能對(duì)社會(huì)和環(huán)境造成多樣的、不可逆的或前所未有的重大不利影響的一類(lèi)項(xiàng)目。PS作為世行集團(tuán)融資安全保障政策的重要組成部分，已成為幫助IFC及其客戶用一種以結(jié)果為導(dǎo)向之方式來(lái)管理和改善他們的社會(huì)和環(huán)境績(jī)效的重要國(guó)際慣例。本案中，IFC主要依據(jù)PS的第三項(xiàng)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)對(duì)SFI項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。所謂PS的第三項(xiàng)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，也即“污染防治和控制”。該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的一般性要求是適用有效而可行的污染防控技術(shù)和做法，最大限度地減少或控制污染物、廢棄物和其他有害物質(zhì)的數(shù)量[1]。

IFC在首次支付款項(xiàng)之前，要求客戶完成第三方審核以確認(rèn)客戶按照環(huán)境和社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃(Environmental and Social Action Plan，以下簡(jiǎn)稱“ESAP”)和環(huán)境和社會(huì)影響審查總結(jié)(Environmental and Social Review Summary，以下簡(jiǎn)稱“ESRS”)的要求采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。IFC對(duì)該項(xiàng)目的初始監(jiān)管包括第三方季度性審計(jì)報(bào)告和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督考察。在2014年完成的初步審計(jì)報(bào)告中，IFC提出加大對(duì)客戶加工工廠污水排放的監(jiān)控力度，但沒(méi)有提及投訴方提出的水土流失或淤積的問(wèn)題。IFC認(rèn)為，雖然客戶的ESAP已經(jīng)很大程度上步入正軌，但是其確認(rèn)和應(yīng)對(duì)環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵領(lǐng)域系統(tǒng)的發(fā)展仍處于相對(duì)滯后狀態(tài)。IFC進(jìn)一步指出，加強(qiáng)客戶管理環(huán)境健康和安全問(wèn)題的能力應(yīng)該始終被作為工程監(jiān)理過(guò)程中的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。

SFI指出，該項(xiàng)目已取得FSC-COC森林認(rèn)證(COC森林產(chǎn)銷(xiāo)監(jiān)管鏈認(rèn)證)。該認(rèn)證的第六項(xiàng)原則要求森林經(jīng)營(yíng)應(yīng)保護(hù)生物多樣性及其相關(guān)的價(jià)值，如水資源、土壤以及獨(dú)特的和脆弱的生態(tài)系統(tǒng)與景觀的價(jià)值，并以此來(lái)保持森林的生態(tài)功能及其完整性。SFI表示他們本著履行FSC-COC森林認(rèn)證第六項(xiàng)原則的目的正在采取一系列措施以減輕項(xiàng)目對(duì)河流和水源的不利影響，并同意以當(dāng)?shù)厣缛禾岢龅年P(guān)切和不滿為基礎(chǔ)，查找出每一個(gè)污染源，按照GIIP制定和實(shí)施環(huán)境緩釋措施。

SFI項(xiàng)目得到了IFC的貸款資助，因而IFC的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和指南也是CAO裁決的重要依據(jù)。CAO指出，雖然IFC公開(kāi)了客戶公司2014年的環(huán)境與社會(huì)文件，但是在其公開(kāi)的ESRS中引用的2002年和2008年的環(huán)境影響評(píng)估卻尚未公開(kāi)。CAO還指出，IFC有按照其信息公開(kāi)政策公開(kāi)客戶第三方季度性審計(jì)和ESAP狀態(tài)更新材料的義務(wù)[2]。

基于投訴方提供的有限信息以及IFC缺少相關(guān)信息的監(jiān)管文件，CAO得出如下結(jié)論：在投資前的盡職調(diào)查過(guò)程中，IFC確定這是一個(gè)A類(lèi)項(xiàng)目。針對(duì)投訴方提出的問(wèn)題，IFC的結(jié)論是，客戶正在采取措施減少該項(xiàng)目對(duì)河流和水源污染的相關(guān)不利影響。同時(shí)，客戶同意確定引起當(dāng)?shù)厣缛簱?dān)憂的污染源并依據(jù)良好的國(guó)際行業(yè)慣例解決相關(guān)問(wèn)題?？蛻粢餐鈱⒊掷m(xù)監(jiān)控水污染程度，并委任正規(guī)的第三方公司對(duì)其環(huán)境與社會(huì)績(jī)效進(jìn)行審計(jì)。此外，IFC已與客戶商定將實(shí)施既定環(huán)境與社會(huì)減緩措施作為其兌現(xiàn)承諾和給予支付的條件。但是，基于該合規(guī)性評(píng)估過(guò)程中審查的資料，CAO目前還不清楚投訴方關(guān)于項(xiàng)目對(duì)水質(zhì)不利影響的擔(dān)憂是否已得到妥善解決。CAO已經(jīng)決定終結(jié)此案件，但其指出這并不排除未來(lái)投訴方提供更多搜集到的關(guān)于本案件以及本項(xiàng)目其他環(huán)境和社會(huì)影響細(xì)節(jié)的可能性[3]。

三、反思與結(jié)論

(一)對(duì)本案的反思與結(jié)論

總的來(lái)說(shuō)，該案并未得到圓滿的解決，筆者分析原因有二：其一，投訴方提供的信息有限，且其并未持續(xù)配合及參與該爭(zhēng)端的解決；其二，IFC的監(jiān)管文件并不完整，缺少相關(guān)信息。不可否認(rèn)，IFC有需要改進(jìn)的地方，但正如上文提到的CAO促進(jìn)爭(zhēng)端解決規(guī)程的最低要求是投訴方和客戶參與自愿協(xié)商，故投訴方未持續(xù)配合及參與該爭(zhēng)端的解決無(wú)疑是該案未能得以圓滿結(jié)案的一個(gè)重要原因。

與之相比，新加坡豐益集團(tuán)印尼棕櫚油項(xiàng)目案就解決得更為徹底。在CAO的努力促成下，爭(zhēng)端當(dāng)事方新加坡豐益集團(tuán)和印尼當(dāng)?shù)赝林用裆缛捍碛?008年底達(dá)成了土地使用及補(bǔ)償協(xié)議[4]。根據(jù)協(xié)議，新加坡豐益集團(tuán)為其毀林開(kāi)荒行為向當(dāng)?shù)厣缛罕硎菊嬲\(chéng)的歉意，雙方還就油棕種植園所占用土地的管理使用達(dá)成合意。可以說(shuō)，雙方的有關(guān)爭(zhēng)議在CAO參與下得到了圓滿解決：不僅在態(tài)度方面達(dá)成諒解，而且就一切重要事項(xiàng)均取得一致意見(jiàn)。

筆者認(rèn)為，上述兩個(gè)案例屬同一類(lèi)型，且尋求的爭(zhēng)端解決途徑也無(wú)大差別，主要的區(qū)別就在于投訴方的參與度不同。CAO是一種新的爭(zhēng)端解決機(jī)制，當(dāng)其收到有關(guān)對(duì)IFC或MIGA項(xiàng)目的投訴時(shí)，該投訴就會(huì)成為其進(jìn)行評(píng)估的參考依據(jù)。如果CAO認(rèn)為各方都不愿或不能促成解決方案，案件就會(huì)被移送到CAO合規(guī)職能部門(mén)進(jìn)行合規(guī)性評(píng)估并可能進(jìn)行合規(guī)性調(diào)查。此種爭(zhēng)端解決程序給予投訴方在爭(zhēng)端的進(jìn)程和爭(zhēng)端解決中一席重要的地位。以本案為例，由于缺少來(lái)自投訴方的信息，CAO只能依照其行為指南按程序操作，并接收IFC及其投資客戶的單方面意見(jiàn)，無(wú)法確定投訴方關(guān)于項(xiàng)目對(duì)水質(zhì)不利影響的擔(dān)憂是否已得到妥善解決，最終被動(dòng)決定終結(jié)此案件，但其指出這并不排除未來(lái)投訴方提供更多搜集到的關(guān)于本案件以及本項(xiàng)目其他環(huán)境和社會(huì)影響細(xì)節(jié)的可能性。這不僅導(dǎo)致?tīng)?zhēng)端無(wú)法得以解決，而且是對(duì)CAO爭(zhēng)端解決資源的一種浪費(fèi)。只有投訴方及IFC的項(xiàng)目客戶均能積極參與爭(zhēng)端審查及解決、持續(xù)配合CAO的爭(zhēng)端解決工作，才能使?fàn)幎说靡皂樌鉀Q。

(二)其他啟示

本案的解決過(guò)程和結(jié)果，在一定程度上反映和佐證了晚近國(guó)際法發(fā)展的趨勢(shì)，對(duì)我們還有其他一些啟示：

1.個(gè)人和民間組織直接基于國(guó)際法規(guī)范表達(dá)訴求。以往政府引資項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姷暮戏?quán)益存在既存或潛在不利影響的，民眾一般要么通過(guò)某種途徑向政府表示抗議，要么按照國(guó)內(nèi)法對(duì)投資方提起訴訟，而該案中，當(dāng)?shù)厣缛簠s采取了一種國(guó)際法的路徑，即向CAO提起投訴，以此尋求救濟(jì)。這一方面體現(xiàn)了CAO允許個(gè)人或社群作為獨(dú)立主體向其提出投訴的特點(diǎn)；另一方面也間接承認(rèn)了私人(個(gè)人、企業(yè)和民間組織)在國(guó)際法上的主體資格，就本案而言，即承認(rèn)了個(gè)人在國(guó)際環(huán)境法上的主體資格。目前，已有部分國(guó)際條約、習(xí)慣確立了個(gè)人在國(guó)際環(huán)境領(lǐng)域的主體資格，這不僅是國(guó)際法的發(fā)展趨勢(shì)，更是時(shí)代對(duì)國(guó)際法發(fā)展的客觀要求。

2.在環(huán)境與人權(quán)問(wèn)題上，國(guó)際法規(guī)范在一定程度上彌補(bǔ)了主權(quán)國(guó)家司法救濟(jì)的不足，同時(shí)也對(duì)主權(quán)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法提出了更高的要求。CAO的介入在為當(dāng)?shù)厣缛禾峁┚葷?jì)途徑的同時(shí)也無(wú)形中挑戰(zhàn)了東道國(guó)有關(guān)當(dāng)局和法律的權(quán)威和效力。因此，東道國(guó)在 配 合CAO對(duì)投訴進(jìn)行審查以更好地維護(hù)當(dāng)?shù)厣缛旱暮戏?quán)益的同時(shí)也應(yīng)考慮相關(guān)的國(guó)內(nèi)法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)修改和完善可使其更好地與國(guó)際接軌，以免在爭(zhēng)端發(fā)生時(shí)陷入被動(dòng)。

3.組織的社會(huì)責(zé)任轉(zhuǎn)向以人為本。在歷史上，對(duì)跨國(guó)公司公開(kāi)的反對(duì)意見(jiàn)主要產(chǎn)生于其過(guò)度的權(quán)力集中，以及他們對(duì)國(guó)家主權(quán)和文化的不當(dāng)影響。但是近年來(lái)，強(qiáng)調(diào)的重心從對(duì)以國(guó)家為中心(state-centred)的關(guān)注轉(zhuǎn)向以人為中心(people-centred)的關(guān)注。[5]本案中，SFI雖非典型的跨國(guó)公司，但因其接受IFC的融資支持，而受到CAO的審查。按照ISO26000社會(huì)責(zé)任指南標(biāo)準(zhǔn)，所有組織包括作為國(guó)際組織的IFC和作為商業(yè)企業(yè)的SFI，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起組織的社會(huì)責(zé)任。SFI的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)因?qū)Ξ?dāng)?shù)丨h(huán)境和居民已經(jīng)或可能產(chǎn)生不利的影響，背離了企業(yè)社會(huì)責(zé)任的原則要求，被投訴違背了PS確立的標(biāo)準(zhǔn)。本案的啟動(dòng)和審查，都是以企業(yè)活動(dòng)對(duì)環(huán)境和人權(quán)的影響為中心展開(kāi)的。從中可見(jiàn)，組織的社會(huì)責(zé)任，在環(huán)境與人權(quán)方面，更充分地體現(xiàn)了以人為中心的傾向。

4.對(duì)中國(guó)的啟示：當(dāng)前，中國(guó)的重大項(xiàng)目大量接受外資赤道銀行提供的資金，制定相關(guān)的環(huán)境與社會(huì)法律以備本國(guó)借款人在做項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)參考并對(duì)外資赤道銀行的行為予以法律約束是對(duì)東道國(guó)的現(xiàn)實(shí)要求。我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定和意見(jiàn)未上升到立法的高度，缺乏法律強(qiáng)制性。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)形成一個(gè)較為合理的環(huán)境與社會(huì)責(zé)任方面的法律體系。尤其要重視金融在可持續(xù)發(fā)展中的地位和作用，要把項(xiàng)目融資甚至公司融資問(wèn)題與環(huán)境及社會(huì)問(wèn)題有機(jī)結(jié)合起來(lái)，進(jìn)行專門(mén)立法。此外，我國(guó)還要加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)企業(yè)社會(huì)責(zé)任立法。貸款人有義務(wù)于提供貸款前對(duì)與項(xiàng)目有關(guān)的環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行審慎性審核調(diào)查，否則貸款人及其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任包括刑事責(zé)任。這樣不僅能使項(xiàng)目地社群的合法權(quán)益得到更好的保障，而且能間接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、環(huán)境、文化協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)，還能保障我國(guó)的公司、企業(yè)更好地與國(guó)際接軌，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與增長(zhǎng)。

[1]譚宇生.國(guó)際項(xiàng)目融資中的環(huán)境爭(zhēng)端及其解決——以新加坡豐益集團(tuán)印尼棕櫚油項(xiàng)目案為例[J].東南亞研究，2012(3).

[2]國(guó)際金融公司.環(huán)境和社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃[Z].2012，第41段.

[3]Office of the Compliance Advisor/Ombudsman，“Compliance Appraisal：Summary of Results—IFC Investment in Bilt Paper B.V.，Malaysia Project #34602”，July 2015，pp.10.

[4]譚宇生.國(guó)際項(xiàng)目融資中的環(huán)境爭(zhēng)端及其解決——以新加坡豐益集團(tuán)印尼棕櫚油項(xiàng)目案為例[J].東南亞研究，2012(3).

[5]Jennifer A.Zerk.Multinationals and Corporate Social Responsibility——Limitations and Opportunities in International Law，New York：Cambridge University Press.2006.p.7.

F416.82；F

A