黃 安 杰

(河南大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院,河南 開封 475001)

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國有企業(yè)改革與資本管理

黃 安 杰

(河南大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院,河南 開封 475001)

摘要：國有企業(yè)改革是讓市場在資源配置中起決定性作用的重要內(nèi)容。2015年8月中共中央、國務(wù)院出臺了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，明確提出要完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變、改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制、推動國有資本合理流動優(yōu)化配置。分析國企改革歷程中的得與失，可以發(fā)現(xiàn)改革中存在的問題:一是布局仍然不合理，國有資本沒有在完全競爭領(lǐng)域退出；二是國資委對國有企業(yè)管理沒有從管資本的角度入手；三是資本所有者權(quán)力發(fā)揮不到位，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范。國企改革只有抓住資本管理這個牛鼻子，調(diào)整國有企業(yè)布局、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟都要從管資本入手，這樣改變國資監(jiān)管方式，才能有效解決國有企業(yè)布局、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟等困擾國企業(yè)改革的一系列重大問題。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)改革；資本管理；現(xiàn)代企業(yè)制度

一、不明晰產(chǎn)權(quán)的國有企業(yè)改革解決不了根本問題

我們一般說的國有企業(yè)改革從1978年改革開放以來算起。吳敬璉認(rèn)為，國企改革從1956年中共八大“實行經(jīng)濟管理體制改革”就開始了[1]，1956—1978年主要是圍繞“企業(yè)下放”和“上收”進行的。1978年以來則是圍繞“擴大企業(yè)自主權(quán)”進行的。1979年國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》，1984年發(fā)布《關(guān)于進一步擴大國營工業(yè)企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》，1992年出臺《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》。這些規(guī)定和條例主要內(nèi)容是“放權(quán)”和“讓利”，后來發(fā)展成為“企業(yè)承包”。這種改革的積極意義是毋庸置疑的，特別是在企業(yè)激勵機制、信息機制和決策效率方面。但其局限性也非常明顯，經(jīng)濟學(xué)家張維迎指出：“利改稅和撥改貸，在某種意義上講可以理解為政府與企業(yè)間玩的虛擬游戲，國有企業(yè)并沒有把貸款真正當(dāng)作債務(wù)，在他們看來，無非是原來讓我從財政拿錢，現(xiàn)在是從銀行拿錢，拿多少也是政府決定的，沒有人想著以后真要還它?！盵2]這種改革沒有改變國有企業(yè)的基本制度，沒有建立有效的激勵機制，解決不了國有企業(yè)深層次的問題，也造成了產(chǎn)權(quán)關(guān)系即資本所有者與經(jīng)營者之間的混亂和腐敗行為的發(fā)生。

1993年十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，提出要建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。隨后，《中華人民共和國公司法》出臺，并在2005年重新修訂。1998年十五屆三中全會通過《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》。在全國各地，積極推進“抓大放小”戰(zhàn)略，一大批小企業(yè)脫胎換骨，民營化或有民營股權(quán)注入，成為新的市場競爭主體。2003年國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立，代表國家對國有企業(yè)履行資本所有者職責(zé)。2003年十六屆三中全會指出，加快調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。2007年十七大進一步提出，要深化國有企業(yè)公司制、股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)。國有大中型企業(yè)通過規(guī)范上市、中外合資和企業(yè)互相參股等形式改為股份制企業(yè)。2013年十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“允許更多國有經(jīng)濟和其它所有制經(jīng)濟發(fā)展為混合所有制經(jīng)濟”，“推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度”。把國有企業(yè)以產(chǎn)權(quán)為重點的改革又向前推進了一步。國有企業(yè)管理進一步規(guī)范，活力進一步增強。2015年8月中共中央、國務(wù)院出臺了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，明確提出要完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變、改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制、推動國有資本合理流動優(yōu)化配置、推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，為下一步深化國有企業(yè)改革指明了路徑和方向。

二、當(dāng)前國有企業(yè)運營中存在的突出問題是資本管理問題

(一)國有企業(yè)布局不合理的問題沒有得到明顯解決

國有資本沒有在完全競爭領(lǐng)域退出。張文魁指出，“國有制在代理成本方面和道德風(fēng)險方面存在不可克服的缺陷”。“在我看來，離開國企產(chǎn)權(quán)改革來推行國企市場化改革，不過是水中撈月、鏡中摘花。你永遠(yuǎn)無法叫醒一個裝睡的人，你也永遠(yuǎn)無法叫醒一個躺在被窩里的國有企業(yè)?！彼€指出，“國企既使已經(jīng)面向市場開展經(jīng)營，如果回避產(chǎn)權(quán)問題，也無法實現(xiàn)真正的市場化”[3]。

(二)國資委對國有企業(yè)管理沒有從管資本的角度入手

國資委管的過多，人、財、物和具體的經(jīng)營活動都管，一些企業(yè)市場主體地位尚未真正確立，現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制有待完善，國有資本運行效率需進一步提高。實踐證明，國有資產(chǎn)管理體制這種“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”，偏離了國有資本定位這樣的大局問題，不僅管不好國有資本，也影響了企業(yè)的市場化。為此，必須推進國有資產(chǎn)的資本化，以管資本為主簡化為對國有資產(chǎn)的管理。這樣，可以著眼于宏觀管理，集中精力履行好國家出資人的責(zé)任，可以在改變國有企業(yè)政企不分、政資不分、多頭管理上取得突破。在這里面，純粹國有資本獨資在客觀上很難有效解決這一問題，自己監(jiān)督自己，老子監(jiān)督兒子，上級監(jiān)督下級，都無法動真格的。如果讓國有企業(yè)成為有民營資本參加的混合所有制，則情況馬上會發(fā)生變化。

(三)資本所有者權(quán)力發(fā)揮不到位，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范

一些企業(yè)管理混亂，存在內(nèi)部人控制、利益輸送、國有資產(chǎn)流失等問題。一方面，在國有控股的大型企業(yè)，沒有實現(xiàn)所有與控制的分離，董事會基本上就是原來國有企業(yè)的“領(lǐng)導(dǎo)班子”。這個班子具有雙重身份，既是國有股東的全權(quán)代表，又是國有股東所雇傭的經(jīng)理人員，他們共同聽命一個上級領(lǐng)導(dǎo)——國資委，因為由國資委進行任命，等同于自己監(jiān)督自己。另一方面，董事會形同虛設(shè)，其他股東無法影響公司的運作，卻必須承擔(dān)大股東經(jīng)營失敗所帶來的風(fēng)險。這種制度失敗的根源就在于國資委沒有從管資本的角度入手管理國有企業(yè)。

三、從管理資本入手推進國有企業(yè)改革發(fā)展

羅納德·科斯在探討企業(yè)的性質(zhì)時指出：“企業(yè)的顯著特征就是價格機制的替代物。”[4]應(yīng)該說，市場和企業(yè)是兩種不同的組織配置資源的方式，企業(yè)產(chǎn)生的原因是企業(yè)配置資源的交易費用低于市場配置資源的交易費用?！霸谀撤N意義上講，政府是一個超級企業(yè)(但不是一種非常特殊的企業(yè))，因為它能通過行政決定影響生產(chǎn)要素的使用?！盵4]中國特色的社會主義制度既要堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟主導(dǎo)作用，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力，還要毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。因此，必須讓企業(yè)真正成為市場競爭主體，真正讓價格機制在企業(yè)資源配置中起作用，而不是壟斷、更不是政府在起作用。政府作為龐大的國有企業(yè)所有者，只有從管資本的角度入手才可能放手讓這些企業(yè)進入市場。

(一)調(diào)整國有企業(yè)布局要從管資本入手

推動以管資本為主的國有資本合理流動，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)。第一，一般非公益性的國有企業(yè)，國有資本要全面退出，條件不成熟的可以分步走，先讓民營資本參股，國有資本逐步退出。對鐵路、電力、電信、石油、民航、郵政等行業(yè)，競爭性地對民營資本全面放開，自然壟斷的吸納民營資本參與。第二，對公益性國有企業(yè)的非公益環(huán)節(jié)，也要全面放開。第三，要搞清楚關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域到底有哪些，相對控股最低比例要求到底是多少。對重要和關(guān)鍵的行業(yè)領(lǐng)域，實施“控制力與影響力”，仍要分門別類，未必要對相關(guān)的行業(yè)和領(lǐng)域都要實施百分之百的控股權(quán)或絕對的控股權(quán)[5]。要嚴(yán)格限定國家安全型國企的范圍，采取國有獨資的股權(quán)結(jié)構(gòu)，實行國家百分之百控股。第四，國有資本要注重投向社會公共服務(wù)型國有企業(yè)，這類國有企業(yè)以追求公益性為目標(biāo)，提供各類純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，盈利能力差，民間資本進入少。第五，國有資本要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，向涉及國家重大戰(zhàn)略布局的共性技術(shù)研發(fā)、先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等領(lǐng)域的基礎(chǔ)創(chuàng)新型國企投入。因為這類企業(yè)投資風(fēng)險大，收益周期長，民營資本不愿意進入。當(dāng)然，在這個過程中，政府要以管資本的方式用市場的方式而不是由政府直接行政干預(yù)或直接投資的方式來運作。

(二)建立現(xiàn)代企業(yè)制度要從管資本入手

現(xiàn)代企業(yè)制度主要是股東所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)兩權(quán)分離，股東大會、董事會、總經(jīng)理、監(jiān)事會四權(quán)制衡。國有企業(yè)真正成為市場競爭主體，必須把對國有企業(yè)的管理權(quán)限規(guī)定為只管國有資本(資產(chǎn))，不管企業(yè)的運作。嚴(yán)格按公司法和公司章程履行出資人的職責(zé)。國有企業(yè)要由獨資公司改制為股份制企業(yè)和上市公司，要有民營資本加入，并且占有一定的比例，解決好政府出資所難以解決的委托代理問題，這樣，企業(yè)才能在市場上自主經(jīng)營管理，股東大會、董事會、總經(jīng)理、監(jiān)事會才可以相互制衡，行使各自權(quán)力和承擔(dān)各自責(zé)任。在股權(quán)多元化的大公司，大股東和董事會之間必須有明確的權(quán)力邊界。決定高層經(jīng)理人員任免，并對他們進行經(jīng)常性的監(jiān)督是董事會的核心職能之一，這一點不能丟。要加強董事會建設(shè)，建立健全權(quán)責(zé)對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機制，充分發(fā)揮董事會的決策作用、監(jiān)事會的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用，切實解決一些企業(yè)董事會形同虛設(shè)、“一把手”說了算的問題，完善公司治理結(jié)構(gòu)。由過去行政化、形式化、內(nèi)部人控制、內(nèi)部人分享的公司治理轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)化、實質(zhì)化、透明和制衡的公司治理。

(三)完善國有資產(chǎn)管理體制要從管資本入手

要科學(xué)界定國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)即國資委與其所授權(quán)的國有資本運營公司之間的權(quán)力邊界和國有資本運營公司與其所出資企業(yè)管理的權(quán)力邊界。國有資本運營公司，也是企業(yè)，它是做資本運營的企業(yè)，它不是代表政府管理國有企業(yè)的國資委，它要靠市場機制來調(diào)節(jié)資本的進入和退出。這里面實質(zhì)上又多了一層委托代理關(guān)系?！翱茖W(xué)界定國有資本所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的邊界，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)依法對國有資本投資、運營公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)履行出資人職責(zé)，并授權(quán)國有資本運營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)。國有資本投資、運營公司依法自主開展國有資本運作，對所出資企業(yè)行使股東職責(zé)?！盵6]國資委代表政府對國有資本運營公司履行出資人職責(zé)，國有資本運營分司按企業(yè)運營國有資本，并對所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，國有企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度來經(jīng)營企業(yè)。

(四)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟要從管資本入手

完善國有資本有進有退、合理流動機制，要通過資本運作的方式，劃分幾個層次。第一，進一步減小國有獨資企業(yè)數(shù)量?！皩歇氋Y形式的企業(yè)嚴(yán)格限定在涉及國家安全的少數(shù)國有企業(yè)和國有資本投資、國有資本運營公司。將國有絕對控股的企業(yè)嚴(yán)格限定在涉及國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域?！盵7]我們前幾年抱著國有不丟的支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)，完全可以放開，讓民營資本來發(fā)展。有些國有企業(yè)可以由社會資本控股，國有資本參股或者全部退出。第二，鼓勵民營資本參股國有企業(yè)。在國有企業(yè)改制重組或國有控股上市公司增資擴股中，允許民營資本參股。發(fā)揮民營經(jīng)濟機制靈活、創(chuàng)新意識強、管理有責(zé)任心等優(yōu)勢，發(fā)展國有資本和民營資本交叉持股、相互融合。國有企業(yè)要通過出讓股權(quán)、兼并重組等形式積極吸收民營資本投資入股。第三，鼓勵國有資本以多種方式入股民營企業(yè)。充分發(fā)揮國有資本運營公司的資本運作平臺作用，通過市場化方式，對發(fā)展?jié)摿Υ?、成長性強的民營企業(yè)特別是一些支柱產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)進行股權(quán)投資。這里面，國有資本要只參股不控股，保持民營優(yōu)勢。允許混合所有制經(jīng)濟實行企業(yè)員工持股，設(shè)立股份合作制企業(yè)，形成資本所有者和勞動者的利益共同體。

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[責(zé)任編輯：張今歌]

中圖分類號：F590

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-6320(2016)01-0115-03

作者簡介：黃安杰(1971—)，男，河南省桐柏縣人，河南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院2013級博士研究生，研究方向為經(jīng)濟增長與制度變遷。

收稿日期：2015-11-20