●惠從冰

認真貫徹實施《山東省多元化解糾紛促進條例》進一步深化多元化解糾紛的實踐探索

●惠從冰*

2016年7月22日，山東省十二屆人大常委會第二十二次會議審議通過了《山東省多元化解糾紛促進條例》（以下簡稱《條例》），將于今年10月1日起施行?！稐l例》共分8章65條，內(nèi)容涵蓋職責分工、化解途徑、程序銜接、組織建設(shè)、保障措施、監(jiān)督考核等方面，總結(jié)吸納了山東各地推進多元化糾紛解決機制改革的成功經(jīng)驗，借鑒吸收了國內(nèi)外理論與實踐探索的有益成果，在制度設(shè)計和內(nèi)容安排上體現(xiàn)了多項創(chuàng)新舉措。這是國內(nèi)第一部關(guān)于完善糾紛多元化解機制、促進多元化解糾紛工作的省級地方性法規(guī)，標志著山東省矛盾糾紛多元化解機制建設(shè)進入了新的發(fā)展階段。我們要以《條例》施行為契機，落實好法院承擔的各項職責，進一步深化多元化解糾紛的實踐探索。

一、充分認識多元化解糾紛的重大意義

全面深化多元化糾紛解決機制改革，是實現(xiàn)中央戰(zhàn)略部署、提升社會治理水平、推進全社會多層次多領(lǐng)域依法治理的重大改革舉措。《條例》規(guī)定，建立健全由和解、調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁、訴訟等途徑有機銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動、高效便捷的糾紛多元化解機制，合理配置糾紛化解資源，為當事人提供適宜的糾紛化解渠道，旨在促進糾紛多元化解，保障當事人合法權(quán)益，增進社會和諧，維護公平正義。建立訴訟與非訴訟相銜接的多元化糾紛解決機制，為當事人提供多元解紛選擇，促進糾紛得到合理、有效解決，無論對于國家治理還是經(jīng)濟社會發(fā)展，都具有重要意義。

第一，多元化解糾紛有利于營造和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。牢固樹立和貫徹落實五大發(fā)展理念，協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，離不開和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。當前矛盾糾紛數(shù)量、種類和復(fù)雜程度大大增加，根據(jù)糾紛的不同性質(zhì)、不同特點，暢通司法和其他官方民間的糾紛解決渠道，完善多元化解糾紛機制，實現(xiàn)矛盾的分類處置、分別解決，是有效化解矛盾糾紛的根本之策。同時，強化糾紛解決過程中當事人的意思自治，有利于增強當事人對糾紛調(diào)處結(jié)果的認可度，能夠更好地維護社會和諧穩(wěn)定。

第二，多元化解糾紛有利于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，社會矛盾糾紛的主體、類型、訴求均呈現(xiàn)多元化趨勢，對國家治理體系和治理能力提出了新要求。治理體系和治理能力是一個有機整體，其中治理體系是規(guī)范社會權(quán)力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序。眾多的糾紛案件和社會矛盾涌入法院，一方面說明公眾法律意識明顯提高，另一方面也說明當前非訴訟解紛機制發(fā)育還不健全，社會治理體系和治理能力有待進一步提升。通過完善多元化解糾紛機制，充分挖掘行政機關(guān)、社會團體、行業(yè)組織、社會各界人士的解紛潛能，促進形成多元共治、各方參與、協(xié)同推進、相融互動的解紛體系，是加快推動社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變的重要途徑，有利于快速完善社會治理制度體系，大力提升社會治理的能力和水平。

第三，多元化解糾紛有利于滿足人民群眾多元解紛需求。有權(quán)利就要有救濟，否則權(quán)利就形同虛設(shè)。隨著我國公民權(quán)利的類型不斷增多，內(nèi)容不斷豐富，公民維權(quán)意識不斷增強，權(quán)利救濟機制必須隨之不斷發(fā)展完善。當前，糾紛化解過度依賴訴訟的傾向比較明顯，協(xié)商和解、民間調(diào)解乃至仲裁等第三方裁決機制的功能弱化，既加劇了糾紛易發(fā)多發(fā)與司法資源緊缺的矛盾，也背離了誠信和諧、合作共贏等重要社會價值理念。推進多元化解糾紛機制建設(shè)，整合利用和解、調(diào)解、仲裁等非訴訟解紛資源，賦予糾紛當事人廣泛的程序選擇權(quán)，既豐富了權(quán)利的多途徑多層次保障路徑，又有助于摒棄“訴訟全能主義”觀念偏差，還能夠提高解紛效率，是滿足和實現(xiàn)群眾多元解紛需求的重要抓手。

第四，多元化解糾紛有利于解決司法資源不足的問題。任何社會在民間糾紛的解決方面都無法通過單一機制來實現(xiàn)，構(gòu)建和完善多元糾紛解決機制顯然非常必要。一方面，多元化解糾紛機制能夠克服訴訟機制的弊端。訴訟作為官方提供的正式制度，需要有相應(yīng)的國家資源投入以保障其正常運轉(zhuǎn)，但是國家資源以及財政投入的有限性決定了訴訟制度無法承擔起解決所有社會糾紛的任務(wù)。將民間糾紛有針對性地向非訴訟機制分流，既有助于降低訴訟解紛成本，也有利于保障糾紛解決的及時性、有效性。另一方面，近些年我國的訴訟案件數(shù)量一直保持較快增長態(tài)勢，特別在經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，案多人少矛盾和司法資源配置不足的問題十分突出。對于法院來說，完善多元化糾紛解決機制，對進入訴訟程序的糾紛先行“過濾”，也是緩解訴訟壓力、保證司法審判工作可持續(xù)發(fā)展的客觀需要。

二、準確把握人民法院在多元化解糾紛中的作用

多元化解糾紛是一項重大的法治建設(shè)工程，涉及到司法、行政、社會等方方面面，實際上是一張巨大的糾紛解決之網(wǎng)?！稐l例》規(guī)定，各級人民政府和有關(guān)部門、社會治安綜合治理部門、人民法院、人民檢察院、人民團體、基層群眾性自治組織和其他社會組織，應(yīng)當按照各自職責建立健全重大決策風險評估、矛盾糾紛排查調(diào)解處理等制度，推進糾紛多元化解機制建設(shè)，共同做好糾紛化解工作。推動完善多元化解糾紛機制，必須在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下、在政府各部門的鼎力協(xié)助下、在法院等司法部門的積極推動參與下、在社會各方力量的支持配合下，才能達到預(yù)期效果。在這一過程中，人民法院要認真履行《條例》規(guī)定的各項職責，充分發(fā)揮引領(lǐng)、推動和保障作用，不斷深化多元化解糾紛工作。

一是發(fā)揮法院的引領(lǐng)作用。引領(lǐng)作用既體現(xiàn)在法院直接處理案件、解決糾紛方面，也體現(xiàn)在以自身優(yōu)勢推動完善其他糾紛解決機制方面。其一，源于法院專司法律的天然職責。人民法院作為國家審判機關(guān)，依法履行審判職責，每年以判決、調(diào)解、和解等方式處理數(shù)以千萬的司法案件，發(fā)揮了權(quán)利救濟、糾紛終結(jié)等功能，起到了維護社會大局穩(wěn)定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)的重要作用，而且訴訟程序具有完備、公開、規(guī)范等特點，為其他解紛方式樹立了標桿。其二，在多元化糾紛解決機制中，審判活動還具有三方面的功能：法律導(dǎo)向功能，通過裁判結(jié)果向社會傳遞化解糾紛的規(guī)則信息，為非訴訟解決糾紛提供明確的法律導(dǎo)向；確立準則功能，當非訴訟解決糾紛方式發(fā)生爭議，需要與訴訟對接時，通過司法審查對解決糾紛規(guī)則予以權(quán)威確認；傳遞信息功能，通過訴訟服務(wù)、司法確認等方式向當事人宣傳、介紹訴訟外解紛機制，補足當事人非訴訟解紛知識短板，引導(dǎo)其理性選擇適宜方式化解糾紛。

二是發(fā)揮法院的推動作用。推動作用主要體現(xiàn)在法院與其他非訴訟糾紛解決機制的關(guān)系方面。如上文所述，眾多糾紛和社會矛盾涌入法院，說明非訴訟糾紛解決機制發(fā)育還不健全。法院應(yīng)主動承擔起社會責任，以科學(xué)務(wù)實的態(tài)度和扎實有效的工作，推進多元化糾紛解決機制協(xié)調(diào)發(fā)展。其一，法院在受理案件過程中，應(yīng)與當事人充分溝通交流，為其提供訴前調(diào)解、自行和解、選擇仲裁等訴訟外解紛的便利。其二，法院應(yīng)發(fā)揮法律適用的權(quán)威性、公正性、規(guī)范性優(yōu)勢，通過訴調(diào)對接、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、參與立法等方式，推動建立規(guī)范、中立、有效的訴訟外糾紛解決機制。其三，在社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的初級階段，社會自治、市場調(diào)節(jié)等多元治理機制還不夠成熟，司法不僅要立足本職充分發(fā)揮審判職能，而且在激活其他解紛資源、構(gòu)建解紛體系方面，也以自己的強制力、司法經(jīng)驗、司法能力等優(yōu)勢，推動糾紛解決機制的發(fā)展。

三是發(fā)揮法院的保障作用。保障作用主要指法院在法律效力輸送、行為規(guī)則確立以及智力資源支持等方面，能夠為多元化糾紛解決機制的建立完善發(fā)揮有力的保障作用。行為規(guī)則確立上文已有論述。法律效力輸送主要是指對經(jīng)行政機關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，當事人向調(diào)解組織所在地基層人民法院申請確認的，法院依法確認其法律效力。智力資源支持既包括訴調(diào)對接平臺與訴訟服務(wù)中心相結(jié)合，建立集訴訟服務(wù)、立案登記、訴調(diào)對接、涉訴信訪等多項功能為一體的綜合性服務(wù)平臺；健全制度建設(shè)，建立健全特邀調(diào)解、法院專職調(diào)解員、律師調(diào)解、刑事訴訟中的和解調(diào)解、行政調(diào)解和解裁決等制度，探索民商事糾紛中立評估、無爭議事實記載、無異議調(diào)解方案認可等機制。還包括大力支持、依法監(jiān)督人民調(diào)解工作，例如對調(diào)解員進行培訓(xùn)，為其旁聽案件審理提供便利，匯編典型案例供其參考，在民調(diào)組織請求參與疑難重大復(fù)雜案件時給予解析法律、提供調(diào)解建議等幫助；加強與仲裁機構(gòu)溝通協(xié)調(diào)，充分尊重、體現(xiàn)仲裁機制的特有規(guī)律，力促發(fā)揮仲裁解紛作用；支持行業(yè)協(xié)會、社會組織、企事業(yè)單位建立健全糾紛調(diào)解的職能機制，加強對其指導(dǎo)和培訓(xùn)等等。

三、繼續(xù)深化多元化解糾紛的實踐探索

《條例》規(guī)定，人民法院應(yīng)當依法履行審判職責，建立健全訴訟與非訴訟對接的糾紛化解機制，促進在程序適用、效力確認、法律指導(dǎo)等方面的有機銜接，推動糾紛多元化解。人民法院要按照這一要求，在推進多元化糾紛解決機制改革的過程中正確定位、積極參與，立足自身職能，推動實現(xiàn)訴訟機制與非訴機制之間全方位、深層次的銜接互動。

一是繼續(xù)做好份內(nèi)事。多元化解糾紛的“多元”，包含和解、調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁、訴訟等。訴訟仍是化解糾紛的主渠道。人民法院要進一步提升糾紛化解能力，把自己的主業(yè)抓好，依法及時審理好進入訴訟的糾紛案件。一方面，在法院內(nèi)部實行案件繁簡分流。依據(jù)糾紛的性質(zhì)和繁簡程度，通過精準適用簡易程序、小額訴訟程序、督促程序以及速裁機制，實現(xiàn)不同案件在訴訟系統(tǒng)內(nèi)的合理分流，做到“簡案快辦、繁案精審”，推動案件盡快流轉(zhuǎn)。另一方面，全面加強和改進訴訟調(diào)解工作。堅持能調(diào)則調(diào)、當判則判，將調(diào)解、協(xié)調(diào)等工作貫穿案件訴訟、執(zhí)行的全過程。在基層法院積極探索家事、相鄰關(guān)系、小額債務(wù)、消費者權(quán)益等糾紛調(diào)解前置改革，加大委派、委托調(diào)解適用力度。推動調(diào)解和裁判的適當分離，立案階段從事調(diào)解的法官原則上不再參與同一案件的裁判。三是加強新型審判團隊建設(shè)，在精確測算人員、案件數(shù)量和工作量的基礎(chǔ)上，根據(jù)審判經(jīng)驗、專業(yè)化能力、案件繁簡等因素，組建由不同數(shù)量法官、法官助理和書記員組成的審判團隊，建立主審法官責任制，進一步提高審判質(zhì)量效率。

二是強化對接平臺建設(shè)。把訴調(diào)對接平臺建設(shè)與訴訟服務(wù)中心建設(shè)結(jié)合起來，實現(xiàn)從單一平面的銜接功能向多元立體的服務(wù)功能轉(zhuǎn)變，達到“規(guī)?；⑾到y(tǒng)化、常態(tài)化”的標準。在訴調(diào)對接中心全面設(shè)立指導(dǎo)分流室、人民調(diào)解室、司法確認室、法官工作室，負責訴前分流、組織調(diào)解等工作，辦理司法確認、小額速裁和督促程序等案件；邀請人民調(diào)解和各類行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織派員入駐，支持其開展調(diào)解工作。建立特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員名冊制度，積極邀請人大代表、政協(xié)委員、律師、專家學(xué)者、退休法律工作者等擔任特邀調(diào)解員，進一步壯大特邀調(diào)解員隊伍；建立法院專職調(diào)解員制度，在訴調(diào)對接中心配備專職調(diào)解人員，從事調(diào)解指導(dǎo)和登記后的委托調(diào)解等工作。主動參與基層綜合治理，與派出所、司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層單位組織共建解紛平臺，在基層綜治中心設(shè)立調(diào)解窗口，最大限度地將矛盾糾紛化解在訴前，解決在基層；積極推動專業(yè)化糾紛解決平臺建設(shè)，在交通事故、醫(yī)療糾紛、勞動爭議、環(huán)境糾紛等糾紛多發(fā)領(lǐng)域執(zhí)法場所設(shè)立巡回法庭或工作站，為當事人提供更加便捷高效的服務(wù)。

三是健全訴調(diào)對接機制建設(shè)。在多元化糾紛解決機制建設(shè)中，通過創(chuàng)新民商事糾紛中立評估機制、無爭議事實記載、無異議方案認可機制，提升多元化糾紛解決機制的運行效能；探索建立調(diào)解前置程序，引導(dǎo)當事人在登記立案前選擇特邀調(diào)解組織或特邀調(diào)解員先行調(diào)解；樹立“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，建設(shè)集網(wǎng)上立案、案件查詢、網(wǎng)上咨詢、在線調(diào)解等功能為一體的在線糾紛解決系統(tǒng)，為人民群眾提供經(jīng)濟、方便、快捷、高效的糾紛解決渠道。強化程序支持和保障，加強對人民調(diào)解工作的指導(dǎo)，支持人民調(diào)解組織拓展工作范圍，促進調(diào)解協(xié)議與司法確認程序的銜接，對符合司法確認條件的調(diào)解協(xié)議及時出具司法確認書；支持行政機關(guān)加強行政調(diào)解工作，促進完善行政復(fù)議制度；加強對仲裁裁決的司法審查，及時受理仲裁機構(gòu)轉(zhuǎn)交的保全申請；加大對裁定有效的調(diào)解協(xié)議、公證債權(quán)文書、仲裁裁決、行政決定的執(zhí)行力度，為調(diào)解組織、公證機關(guān)、仲裁機構(gòu)、行政機關(guān)依法履職提供法律程序上的支持和保障。

責任編校：馮波

*作者系棗莊市中級人民法院黨組書記、院長。