莫 于 川

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100872)

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復(fù)議機(jī)關(guān)做行政訴訟被告的制度變化及其理據(jù)分析——我國(guó)《行政訴訟法》首次修改中的一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)檢討

莫 于 川

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100872)

摘要：行政復(fù)議是解決行政爭(zhēng)議、促進(jìn)依法行政的有效制度，但復(fù)議機(jī)關(guān)是否做被告，對(duì)于復(fù)議制度功能發(fā)揮的影響很大。我國(guó)行政訴訟法原有的“維持則不當(dāng)被告”的不合理規(guī)定，在很大程度上導(dǎo)致了復(fù)議機(jī)關(guān)的“維持會(huì)”形象，首次修改、施行不久的行政訴訟法對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)做被告的問題做了根本性且平衡性的制度改變，但學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)此都有不同看法，故須對(duì)主要爭(zhēng)議點(diǎn)及修法背景、修改理據(jù)加以深入分析，而且新司法解釋也帶來一些新問題，新法實(shí)施中應(yīng)予注意的事項(xiàng)很多，只有形成必要的全社會(huì)共識(shí)才有助于新法有效實(shí)施。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；復(fù)議機(jī)關(guān)；被告；“維持會(huì)”；新法實(shí)施

一般認(rèn)為，行政復(fù)議是立足于行政體系內(nèi)部的行政糾紛解決機(jī)制，既有行政性質(zhì)又有司法色彩，其在整體上被視為行政爭(zhēng)議的一種行政解決機(jī)制，但其準(zhǔn)司法化已成國(guó)際趨勢(shì)，在學(xué)界也取得較多共識(shí)[1]。即便這一觀點(diǎn)成為通說，但是行政復(fù)議的準(zhǔn)司法化，也須要理性地吸納司法制度的長(zhǎng)處，對(duì)復(fù)議權(quán)形成公正、公開、有力的程序約束，才能促使行政復(fù)議制度扮演依法解決行政爭(zhēng)議、積極推動(dòng)依法行政的一種主渠道角色。自《行政復(fù)議法》于1999年頒布實(shí)施以來，經(jīng)2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的補(bǔ)充細(xì)化，我國(guó)的行政復(fù)議制度在實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用，但也面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，其中的重要挑戰(zhàn)之一就是如何改變長(zhǎng)久以來形成的“復(fù)議機(jī)關(guān)是維持會(huì)”的負(fù)面形象①為人詬病的“維持會(huì)”現(xiàn)象的基本緣由是：1990年10月1日起施行的《行政訴訟法》第二十五條第二款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，做出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！币虼?，在既往二十多年的行政法制實(shí)踐中，許多行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員從“趨利避害”“多一事不如少一事”的本性和從政心理出發(fā)，往往為了本機(jī)關(guān)不當(dāng)被告而在復(fù)議實(shí)務(wù)中只是走走過場(chǎng)，簡(jiǎn)單地維持原行政行為的做法比較普遍，行政復(fù)議制度未能很好發(fā)揮出監(jiān)督和救濟(jì)功能，導(dǎo)致復(fù)議公信力嚴(yán)重下降的現(xiàn)實(shí)困境，這被人們批評(píng)為“維持會(huì)現(xiàn)象”。。列入全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃的《行政復(fù)議法》修法工作正在進(jìn)行中，已形成的修法試擬稿針對(duì)此問題做出多項(xiàng)規(guī)定，但畢竟還只是修法構(gòu)想。相比之下，與之同時(shí)開始進(jìn)行的《行政訴訟法》修法工作則進(jìn)展較快，已于2014年11月1日由全國(guó)人大常委會(huì)三審?fù)ㄟ^了修法方案，且于2015年5月1日起施行，其中就調(diào)整復(fù)議機(jī)關(guān)的被告資格制度做出了專項(xiàng)規(guī)定，旨在從根本上解決“復(fù)議機(jī)關(guān)是維持會(huì)”的老大難問題②修改后的《行政訴訟法》第二十六條第二、三款規(guī)定的基本含義可以概括為“維持必然當(dāng)共同被告，不作為也可能當(dāng)被告”。許多專家學(xué)者和全國(guó)人大代表、人大常委對(duì)此持肯定意見，認(rèn)為“這一修改有利于發(fā)揮行政復(fù)議的緩沖作用”(列席全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議的全國(guó)人大代表賈春梅語)。。但學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)此也有不同看法，存在一些疑慮。如何認(rèn)識(shí)此爭(zhēng)議對(duì)于新法實(shí)施所產(chǎn)生的影響，本文就此略作分析、略陳管見，并求教于大方。

一、復(fù)議機(jī)關(guān)是否做被告的制度變化梳理

在我國(guó)，行政復(fù)議制度與行政訴訟制度相比較，從制度設(shè)計(jì)初衷而言，前者具有高效、便捷、專業(yè)等制度優(yōu)勢(shì)，還具有行政系統(tǒng)特有的資源配置和隸屬關(guān)系優(yōu)勢(shì)，有助于簡(jiǎn)便快捷地實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，在特定案件中更有利于保護(hù)申請(qǐng)人利益，更有利于行政爭(zhēng)議的徹底解決。因此，行政復(fù)議與行政訴訟二元并行的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制在我國(guó)目前及未來很長(zhǎng)時(shí)期不僅有必要維持，還應(yīng)將行政復(fù)議塑造為解決行政爭(zhēng)議的主渠道，但前提是必須對(duì)行政復(fù)議制度進(jìn)行公正性改造，能夠公正地解決行政爭(zhēng)議。

由此觀之，原有的復(fù)議機(jī)關(guān)的角色和責(zé)任問題，就成為繞不過去的一個(gè)疑難體制問題，必須勇于面對(duì)、妥善應(yīng)對(duì)、合理解決。在由于多種原因致使擬議中的《行政復(fù)議法》修改工程滯后的情況下，利用《行政訴訟法》時(shí)隔25年首次修改的機(jī)會(huì)，對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)是否做、如何做行政被告的長(zhǎng)期爭(zhēng)議難題加以根本性解決，徹底改變“維持會(huì)”現(xiàn)象，不失為明智的行政法制革新路向。

為給《行政訴訟法》修改工作提供參考，筆者曾在10年前按照全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的要求，組織中青年學(xué)者完成了《關(guān)于修訂〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的建議稿(中國(guó)人民大學(xué)方案)》，于2005年3月30日?qǐng)?bào)送全國(guó)人大常委會(huì)法工委，供該項(xiàng)修法工作參考。之后隨著行政訴訟實(shí)踐新進(jìn)展，社會(huì)各方面對(duì)此已有更多共識(shí)，修改《行政訴訟法》列入全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃和工作安排，筆者再次組織《行政訴訟法》修改研究課題組，形成了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》修改專家建議稿(中國(guó)人民大學(xué)2012年方案)及其理由說明書和專題研究報(bào)告，于2012年2月報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)法工委，而且將多次課題成果充實(shí)修改形成專著《建設(shè)法治政府需要司法更給力——行政訴訟法修改問題研究及專家建議稿》，由清華大學(xué)出版社于2014年9月出版，提供立法機(jī)關(guān)進(jìn)行修法工作以及關(guān)心法治政府建設(shè)和司法改革進(jìn)程的社會(huì)各界參考。

我們課題組在修法建議稿中明確提出：按照現(xiàn)行的法律規(guī)定和司法解釋，對(duì)于經(jīng)過行政復(fù)議的案件，當(dāng)事人不服仍然起訴的，被告按照如下規(guī)則確定：復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，以原來的行政機(jī)關(guān)作為被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，以?fù)議機(jī)關(guān)作為被告；復(fù)議機(jī)關(guān)不受理復(fù)議申請(qǐng)或者沒有在法定期限之內(nèi)做出復(fù)議決定的，當(dāng)事人仍然不服原來的行政行為，以原行政機(jī)關(guān)為被告；不服復(fù)議機(jī)關(guān)不履行職責(zé)的行為，則以復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告。由此產(chǎn)生的一個(gè)嚴(yán)重現(xiàn)實(shí)問題是，復(fù)議機(jī)關(guān)為了避免作被告，往往不分青紅皂白地維持原行政行為。為了解決這一問題，促使其更為認(rèn)真、負(fù)責(zé)地對(duì)待行政復(fù)議，我們提出了兩種備選方案：方案一：復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)成為共同被告，在試點(diǎn)推行復(fù)議委員會(huì)的地區(qū)，還可以將復(fù)議委員會(huì)引入成為第三人；方案二：法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)將復(fù)議機(jī)關(guān)列為第三人參加訴訟。方案二主要是考慮到一步到位地推行方案一可能難度較大，因而該方案只是一個(gè)過渡性的備選方案。我們課題組所提方案的總體思路，是要加強(qiáng)對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督，鞭策其認(rèn)真做出行政復(fù)議決定。無論是方案一還是方案二，與原有制度相比，其優(yōu)點(diǎn)是顯而易見的：一是有利于鞭策復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真對(duì)待行政復(fù)議工作，防止復(fù)議機(jī)關(guān)為了避免作被告而一概維持原行政行為；二是便于弄清案件事實(shí)，因?yàn)椤叭绻亲龉餐桓?，那么?fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)任也強(qiáng)化了，舉證的問題也解決了”[2]；三是有利于保護(hù)公民合法權(quán)益，復(fù)議機(jī)關(guān)為避免敗訴后果，必然促使做出原行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中改變?cè)姓袨椋凰氖欠ㄔ嚎梢酝ㄟ^復(fù)議機(jī)關(guān)更好地督促原行政機(jī)關(guān)履行生效裁判。簡(jiǎn)言之，我們所提方案旨在強(qiáng)化復(fù)議機(jī)關(guān)的審慎和責(zé)任意識(shí)，促使其依法行使復(fù)議權(quán)，合理動(dòng)用行政資源，認(rèn)真對(duì)待復(fù)議工作，妥善解決行政爭(zhēng)議[3]。

不僅筆者帶領(lǐng)研究團(tuán)隊(duì)，在多次呈報(bào)的修法方案中提出上述意見和建議，其他一些研究團(tuán)隊(duì)和實(shí)務(wù)部門同志也提出了類似意見和建議。例如，江蘇省興化市人民法院卞婧嫻法官就曾在2014年4月提出，由于復(fù)議機(jī)關(guān)與被訴具體行政行為有利害關(guān)系，復(fù)議機(jī)關(guān)與案件審理結(jié)果有利害關(guān)系，復(fù)議機(jī)關(guān)具有參加行政訴訟的權(quán)利和義務(wù)，因此需要在行政訴訟法中增加規(guī)定，讓做出維持決定的復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政訴訟的共同被告[4]。

能否實(shí)現(xiàn)重大的法律制度變遷，時(shí)下的政治和社會(huì)背景以及高層的認(rèn)識(shí)和決心也非常重要。限于篇幅，這里簡(jiǎn)要梳理引述影響行政復(fù)議和行政訴訟制度變化的兩條重要政策依據(jù)：其一，黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，在創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制方面，要“改革行政復(fù)議體制，健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制，糾正違法或不當(dāng)行政行為。完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合機(jī)制”。其二，黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，要“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制”。這就為推動(dòng)重要的行政復(fù)議和行政訴訟制度變遷提供了必要的基本方針和政策依據(jù)。

在此政策背景下，2014年11月1日三審?fù)ㄟ^了《行政訴訟法》修改方案，新法于2015年5月1日起施行。25年來首次修改的《行政訴訟法》，不僅對(duì)行政訴訟的角色定位有了更為正確清晰的認(rèn)識(shí)，更對(duì)受案范圍、管轄制度、主體資格、證據(jù)制度、訴訟程序、裁判執(zhí)行等幾乎所有重大制度進(jìn)行了修改完善，還就涉及行政復(fù)議法的若干疑難問題做出了重大修改。當(dāng)然，這些修改未必都能獲得完全一致的肯定意見，很多問題有待學(xué)界和實(shí)務(wù)界同仁進(jìn)一步研討，有待司法實(shí)踐加以破解，但可以相信，隨著我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)入精細(xì)化、科學(xué)化發(fā)展階段，行政訴訟制度定會(huì)更趨完善，同時(shí)也會(huì)促使行政復(fù)議制度加快完善步伐，從而促進(jìn)實(shí)現(xiàn)良法善治，最終建成法治國(guó)家。

修改后、剛施行的《行政訴訟法》第26條第2款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈模瑥?fù)議機(jī)關(guān)是被告。”第26條第3款(本次修改新增的)規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未做出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！边@兩款規(guī)定具有非常重大、深刻的意義，須要全面認(rèn)知、深入理解、嚴(yán)格實(shí)施。

上述規(guī)定明確了復(fù)議機(jī)關(guān)不作為之際原告起訴的標(biāo)的和被告的確定問題，也即行政行為被復(fù)議機(jī)關(guān)維持的，由原來規(guī)定的原行政機(jī)關(guān)作被告，修改為原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；同時(shí)吸納司法解釋的成熟經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的情形增加規(guī)定：公民、法人或者其他組織既可以以原行政機(jī)關(guān)為被告起訴原行政行為，也可以以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為。這樣的規(guī)定顯然更符合改變“維持會(huì)”現(xiàn)象的需要，也會(huì)形成更多共識(shí)，從而使上述條款更加合理、更易操作。

二、此次修法的有關(guān)爭(zhēng)議點(diǎn)及修改理據(jù)分析

上述修改帶來的變化是積極和可行的，但學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界也有爭(zhēng)議和疑慮，甚至引起一些爭(zhēng)議，批評(píng)者認(rèn)為此項(xiàng)制度革新不符合行政復(fù)議的準(zhǔn)司法化趨勢(shì)*所謂準(zhǔn)司法化趨勢(shì)，是指行政復(fù)議的審理主體、各方關(guān)系、審理對(duì)象、審理程序、裁決依據(jù)、裁決形式、法律效果等要素和環(huán)節(jié)越來越趨似于行政訴訟，其中一個(gè)重大相似點(diǎn)在于行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為司法型糾紛解決機(jī)制中的裁決者也不因做出該項(xiàng)裁決而當(dāng)被告。，會(huì)增加行政爭(zhēng)議解決成本，且加重復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，特別是一些全國(guó)人大常委會(huì)委員也不贊同作此制度改變*例如在修法草案審議中，符躍蘭委員認(rèn)為，作此修改后下級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)容易產(chǎn)生依賴性，也易于出現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付行政訴訟的情形；艾斯海提·克里木拜委員進(jìn)一步表示，作此修改后不利于上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，既耗費(fèi)當(dāng)事人的時(shí)間和精力，又浪費(fèi)行政資源和司法資源，故建議復(fù)議機(jī)關(guān)維持與否都不當(dāng)被告。。這樣的擔(dān)心和疑慮是正常的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待。針對(duì)本次修法所作的重要修改和存在的爭(zhēng)議點(diǎn)，可從如下四個(gè)方面做簡(jiǎn)要的理據(jù)分析*此部分的理據(jù)分析得到北京市一中院行政庭副庭長(zhǎng)龍非法官的諸多指教和幫助，謹(jǐn)致謝忱！。

其一，關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)的被告資格認(rèn)定問題。該條修改的目的是希望能在一定程度上對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)施加一定的壓力，解決復(fù)議機(jī)關(guān)甘當(dāng)“維持會(huì)”的弊端。之所以在復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為時(shí)，須要讓復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告，是因?yàn)閺?fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為即可不當(dāng)被告，也就沒有撤銷違法行政行為的動(dòng)力；而且一般行政法理認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)作為原行政機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)，具有極大的行政權(quán)限，行政復(fù)議決定也是一種特殊的行政行為——行政司法行為，一旦復(fù)議機(jī)關(guān)全面審理案件后做出維持原行政行為的決定，可視之為實(shí)際上是復(fù)議機(jī)關(guān)隨后也做出了一個(gè)行政決定，只不過該行政決定的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和外觀形式與原行政行為完全契合而已，因而被訴后將做出維持決定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告接受司法審查也在情理之中。該處修改在修法過程中爭(zhēng)議較大，而且如何修改也幾經(jīng)討論。修法過程中，還有一種方案提出，復(fù)議機(jī)關(guān)維持的，以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告，原行政機(jī)關(guān)(做出被訴行政行為的行政機(jī)關(guān))列為第三人，對(duì)此，另有意見認(rèn)為被告和第三人的訴訟地位各自獨(dú)立，而復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)均作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，不應(yīng)有各自不同的訴訟利益，不宜處于不同的訴訟地位。還有的方案主張只讓復(fù)議機(jī)關(guān)作被告，對(duì)此，另有意見認(rèn)為只讓復(fù)議機(jī)關(guān)作被告可能不利于查明案件事實(shí)。還有一種溫和方案提出，可以不讓復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告，但如果訴訟結(jié)果是撤銷原行政行為，則可在判決中一并撤銷該復(fù)議決定，這對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)是一個(gè)否定評(píng)價(jià)，對(duì)此，另有意見認(rèn)為這種方案對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度不足，顯得太過溫情。

綜上，經(jīng)過各種方案的討論和選擇，立法機(jī)關(guān)最終采用了在上述情況下讓復(fù)議機(jī)關(guān)和原行政機(jī)關(guān)作共同被告的方案，主要是考慮到復(fù)議機(jī)關(guān)作為上級(jí)行政機(jī)關(guān)的特殊資源、審查便利、解決力度和特殊效果等諸多因素，這也是包括中國(guó)人民大學(xué)行政訴訟法修改研究課題組等機(jī)構(gòu)所提建議方案的基本意見。需要指出的是，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)作共同被告這種立法模式并無域外的立法例，可以說是具有中國(guó)特色的一次制度革新嘗試，其實(shí)施效果尚待觀察。至于復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈那闆r，則仍由復(fù)議機(jī)關(guān)作被告。

其二，關(guān)于制度變化如何影響法院管轄權(quán)和訴訟標(biāo)的問題。實(shí)際上，被告的變化還直接影響到關(guān)于法院管轄權(quán)和訴訟標(biāo)的應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)知和處理。首先，關(guān)于法院管轄權(quán)，根據(jù)新《行政訴訟法》第18條和第21條的規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，也可由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。兩個(gè)以上人民法院都有管轄權(quán)的案件，原告可以選擇其中一個(gè)人民法院提起訴訟。上述規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院和原行政機(jī)關(guān)所在地法院均有管轄權(quán)。但是，上述規(guī)定并未解決級(jí)別管轄的問題，特別是在復(fù)議機(jī)關(guān)是區(qū)縣以上人民政府的案件中，原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)的法院級(jí)別分別是基層法院和中級(jí)人民法院，如何確定級(jí)別管轄仍未明確，對(duì)此仍有待最高法院的司法解釋予以明確(此問題在進(jìn)行跨行政區(qū)劃設(shè)置法院的行政審判體制改革試點(diǎn)的北京、上海兩地已基本解決)。其次，關(guān)于訴訟標(biāo)的，新《行政訴訟法》第79條專門增加規(guī)定：復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)為共同被告的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)議決定和原行政行為一并做出裁判，即表明訴訟標(biāo)的包括復(fù)議決定和原行政行為。

其三，關(guān)于如何正確辨認(rèn)何謂改變?cè)姓袨榈膯栴}。盡管根據(jù)新《行政訴訟法》，無論復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為還是改變?cè)姓袨?，均?huì)成為被告，但是關(guān)于“改變?cè)姓袨椤钡慕缍ㄒ廊缓苤匾?，因?yàn)樯婕皬?fù)議機(jī)關(guān)是作為共同被告還是單獨(dú)被告的問題。關(guān)于復(fù)議決定改變?cè)姓袨椋?999年11月24日由最高人民法院審判委員會(huì)第1088次會(huì)議通過、2000年3月10日起施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱“98條”)第7條規(guī)定了三種情形，(1)改變?cè)唧w行政行為所認(rèn)定的主要事實(shí)和證據(jù)的，(2)改變?cè)唧w行政行為所適用的規(guī)范依據(jù)且對(duì)定性產(chǎn)生影響的，(3)撤銷、部分撤銷或變更原具體行政行為處理結(jié)果的。其中第三種情形比較容易判斷；第二種情形由于要求改變依據(jù)必須達(dá)到對(duì)定性產(chǎn)生影響的程度，故實(shí)踐中判斷難度也不是很大；判斷難度最大的是第一種情形，因?yàn)楹沃^原行政行為認(rèn)定的主要事實(shí)和證據(jù)，常常存在較大的主觀裁量空間，比如原行政行為認(rèn)定了較為籠統(tǒng)的事實(shí)，而復(fù)議決定將相關(guān)事實(shí)進(jìn)一步具體化，應(yīng)該不會(huì)被認(rèn)定為改變主要事實(shí)和證據(jù)。

除了前述司法解釋規(guī)定的三種情形外，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定了新的復(fù)議決定方式，也對(duì)何謂改變?cè)姓袨樘岢隽诵碌恼n題。例如，根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48條第1款第1項(xiàng)的規(guī)定，駁回申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)的，由于沒有改變?cè)瓉淼男姓申P(guān)系狀態(tài)，因此其法律效果等同于維持原行政行為。對(duì)于此種情況，可否認(rèn)為駁回的前提是復(fù)議機(jī)關(guān)已做出了一種確認(rèn)，也即確認(rèn)原行政行為是合法的，實(shí)際上這相當(dāng)于復(fù)議機(jī)關(guān)做出了一個(gè)與原行政行為的實(shí)質(zhì)內(nèi)容相同但并無維持決定外觀的行政判斷呢？還有一種情況是確認(rèn)原行政行為違法，復(fù)議決定既沒有撤銷或改變?cè)姓袨?，但又從法律效果上否定了原行政行為。目前在行政審判?shí)務(wù)中的傾向性意見認(rèn)為，確認(rèn)違法畢竟改變了原行政行為的法律關(guān)系狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是改變了原行政行為的一種情形。

既往的行政審判實(shí)務(wù)中還有一種更具爭(zhēng)議的情形：申請(qǐng)人針對(duì)A行為申請(qǐng)行政復(fù)議，而復(fù)議機(jī)關(guān)錯(cuò)誤地認(rèn)定了復(fù)議標(biāo)的，維持了一個(gè)B行為，申請(qǐng)人對(duì)復(fù)議決定不服提起行政訴訟，究竟應(yīng)當(dāng)如何審查起訴條件？一種意見認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)針對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)實(shí)質(zhì)上并未做出復(fù)議決定，而做出的復(fù)議決定并未改變?nèi)魏渭榷ǖ姆申P(guān)系，故不可訴；另一種意見則認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)未針對(duì)申請(qǐng)做出復(fù)議決定，這已經(jīng)構(gòu)成違法，理當(dāng)以復(fù)議決定作為訴訟標(biāo)的。實(shí)際上，這種情況即等同于行政復(fù)議不作為，但同時(shí)又存在一個(gè)復(fù)議決定作為載體，因此申請(qǐng)人無論是從復(fù)議機(jī)關(guān)不履行復(fù)議職責(zé)的角度，還是從復(fù)議決定未針對(duì)具體申請(qǐng)做出的角度，復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告都是適當(dāng)?shù)?。至于人民法院受理之后是審理?fù)議決定還是審理復(fù)議機(jī)關(guān)不履責(zé)還是兼而有之，大致只是一個(gè)技術(shù)處理層面的問題。

其四，關(guān)于復(fù)議不作為的情形應(yīng)當(dāng)如何處置問題。新《行政訴訟法》第26條第3款實(shí)際上是借鑒了“98條”第22條的規(guī)定，雖然表述上與司法解釋略有差異，但含義并無差別，因此盡管是增加的條款，對(duì)于司法實(shí)務(wù)工作者來說應(yīng)當(dāng)不會(huì)感到陌生。原《行政訴訟法》只是規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)維持或改變?cè)姓袨闀r(shí)如何確定被告，但沒有涉及復(fù)議不作為的情形①其實(shí)，一般行政法理傾向于認(rèn)為，“不作為”實(shí)際上也是有關(guān)主體做出的一種行為選擇，是對(duì)應(yīng)于“作為”行為的一種“不作為”行為，也是不履行法定職責(zé)的一種行政違法行為，故應(yīng)受到司法審查和評(píng)價(jià)。，因此司法解釋對(duì)此予以了完善和明確，該司法解釋有關(guān)規(guī)定也在此次修法的過程中得到了立法者的認(rèn)可。對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的選擇性訴訟，體現(xiàn)了行政復(fù)議對(duì)于當(dāng)事人而言是一種選擇性的救濟(jì)途徑(法律規(guī)定必須復(fù)議前置除外)。準(zhǔn)司法程序的復(fù)議程序也是一種行政程序，其性質(zhì)上的雙重性是當(dāng)事人可選擇不作為的復(fù)議機(jī)關(guān)或者原行政機(jī)關(guān)作被告的法理基礎(chǔ)，也表明此次修法尊重了當(dāng)事人的選擇權(quán)利。

三、正確辨識(shí)和妥當(dāng)處理新司法解釋帶來的新問題

《行政訴訟法》時(shí)隔25年進(jìn)行的這次修改屬于全面修改，從最終通過的修正案來看，共61項(xiàng)修改，法律文本由11章減為10章(刪去原第九章侵權(quán)賠償責(zé)任)，新法第7章(審理和判決)由舊法的不分節(jié)改分為5節(jié)，原法律文本約四分之三的條文有修改，最重要的增、修內(nèi)容涉及8個(gè)方面32處，采納了學(xué)界和實(shí)務(wù)界多年來呼吁修法完善行政訴訟制度的許多建議，整體框架更趨合理，修改內(nèi)容針對(duì)性強(qiáng)，制度設(shè)計(jì)趨向細(xì)致，推出若干制度創(chuàng)新，均值得肯定。但是，正因?yàn)楦淖冚^多、較大，新法實(shí)施中應(yīng)予注意的問題也很多，這里擇要作分析。

在新的《行政訴訟法》即將施行的前夕，2015年4月20日由最高人民法院審判委員會(huì)第1648次會(huì)議通過并于同月22日公布了《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔2015〕9號(hào)，簡(jiǎn)稱“27條”)，自2015年5月1日起施行。“27條”中的第6條至第10條共5條涉及復(fù)議機(jī)關(guān)做被告如何認(rèn)識(shí)和處理，也即“27條”使用了略占條文總數(shù)五分之一的篇幅回應(yīng)新的《行政訴訟法》第26條的有關(guān)規(guī)定，可見最高人民法院對(duì)此制度變化的高度重視以及與行政機(jī)關(guān)積極互動(dòng)的態(tài)度之一斑。這里先簡(jiǎn)單列舉條文如下：

“二十七條”第六條第一款規(guī)定：“行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的‘復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為’，包括復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請(qǐng)或者復(fù)議請(qǐng)求的情形，但以復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由駁回的除外?！钡诙钜?guī)定：“行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的‘復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨椤?，是指?fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈奶幚斫Y(jié)果。”

“二十七條”第七條規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。原告只起訴做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)或者復(fù)議機(jī)關(guān)的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)將另一機(jī)關(guān)列為共同被告。”

“二十七條”第八條規(guī)定：“做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的，以做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)確定案件的級(jí)別管轄?！?/p>

“二十七條”第九條第一款規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)在審查原行政行為合法性的同時(shí)，一并審查復(fù)議程序的合法性?！钡诙钜?guī)定：“做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為合法性共同承擔(dān)舉證責(zé)任，可以由其中一個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)施舉證行為。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議程序的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任?！?/p>

“二十七條”第十條第一款規(guī)定：“人民法院對(duì)原行政行為做出判決的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)議決定一并做出相應(yīng)判決?！钡诙钜?guī)定：“人民法院判決撤銷原行政行為和復(fù)議決定的，可以判決做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)重新做出行政行為?！钡谌钜?guī)定：“人民法院判決做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)判決。”

上述司法解釋條文，總的看是細(xì)化了法律條文，多數(shù)都有利于新法的理解和執(zhí)行。但是，有的條文似乎與新法的精神和規(guī)范似有距離，須再加斟酌、妥當(dāng)執(zhí)行。例如，“27條”第6條的兩款規(guī)定，實(shí)際上限縮了納入司法審查范圍的復(fù)議機(jī)關(guān)所做行為。特別是，新法關(guān)于“復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨椤钡谋硎?，?shí)際上具有非常豐富的實(shí)際意蘊(yùn)和行為類型，但經(jīng)過“27條”第6條第2款看似簡(jiǎn)單的一句話(“是指復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈奶幚斫Y(jié)果”)的“執(zhí)行性微調(diào)”，大大限縮了應(yīng)當(dāng)接受司法審查的復(fù)議行為范圍，給新法出臺(tái)后正承受巨大壓力、正認(rèn)真謀求如何建章立制來增加和培訓(xùn)應(yīng)訴人員加以應(yīng)對(duì)的無數(shù)個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)大大減壓，全都長(zhǎng)長(zhǎng)地舒緩了一口氣，但制度革新的良法追求恐怕也就難以帶來善治效果，如此司法解釋條文恐會(huì)讓所謂“最高人民法院成了最高立法機(jī)關(guān)、最終立法機(jī)關(guān)”的調(diào)侃性批評(píng)舊話被重提，徒增無謂爭(zhēng)議和疑慮。

再如，“27條”第8條的規(guī)定也不盡符合這次修改《行政訴訟法》的基本方針和原則。這是因?yàn)?，新法有關(guān)規(guī)定的一個(gè)重要變化就是采取有效舉措來防治行政機(jī)關(guān)對(duì)于人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的干涉，這也是我國(guó)憲法關(guān)于司法制度的基本精神和制度規(guī)范*《中華人民共和國(guó)憲法》第一百二十六條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！?。而要防治行政機(jī)關(guān)對(duì)于人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的干涉，首先就要從源頭上解決在受案環(huán)節(jié)的行政干涉，其次還要在尊重當(dāng)事人選擇權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行“就高不就低”的管轄原則和制度。因此，新的《行政訴訟法》專門增加了一個(gè)條文(第3條第2款)，特別規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件”。而新法對(duì)于此類共同被告案件的管轄辦法未作具體規(guī)定，是有特殊的立法考量的。但“27條”第8條規(guī)定：“做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的，以做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)確定案件的級(jí)別管轄?！边@實(shí)際上是做出了“就低不就高”的制度安排(也許有方便訴訟管轄的考量)，是否符合立法原意，顯然值得再加斟酌。鑒于做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告，其在行政審判場(chǎng)景中是訴訟利益共同體的關(guān)系，而且此類案件肯定案情較為復(fù)雜或者當(dāng)事各方之間的矛盾沖突較大，對(duì)于作為原告的公民、法人或其他組織來說，而且對(duì)于審理機(jī)關(guān)來說，均可謂面臨著更大的壓力；如果改由更高級(jí)別的人民法院來審理，行政審判實(shí)務(wù)生態(tài)或許會(huì)改善許多，這對(duì)于提起訴訟的行政相對(duì)人，也即甘冒訴訟風(fēng)險(xiǎn)拿起法律武器捍衛(wèi)合法權(quán)益、同時(shí)也在客觀上發(fā)動(dòng)了能夠引入司法審查促使行政機(jī)關(guān)依法行政的法律監(jiān)督程序、因而帶來公益功效的行政原告來說，或許是更合法、更合理、更正當(dāng)?shù)闹贫劝才?。?dāng)然，從便民原則、便利原則、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)原則來考量，也可為行政相對(duì)人提供一種自由選擇，也即規(guī)定一個(gè)但書：“如果當(dāng)事人起訴原行政行為的，由做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄?！?/p>

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[責(zé)任編輯：譚笑珉]

The System Changes and Rationale Analysis of the Reconsideration Organization

as the Defendant in Administrative Litigation

——A Review of the First Amendment of the Administrative Procedural Law in China

MO Yu-chuan

(School of Law, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Abstract:The administrative reconsideration is an effective system to resolve administrative disputes and to promote administration according to law. It is of great influence on the function of the administrative reconsideration system to clarify the issue whether the reconsideration organization should be the defendant. The invalidated version of China’s Administrative Procedure Law specified that the reconsideration organization shall not be the defendant if reconsideration sustains the original act. This unreasonable provision labeled the reconsideration organization as “reconsideration-sustain organization” to a large extent. The newly revised and implemented administrative procedure law has made a fundamental and balanced change on this issue. But the academics and practical circles hold some different views, thus it is necessary to make a deep analysis about the main points of controversy, the backgrounds and reasons of law revision. The new judicial interpretation has brought some fresh issues, and there are a lot of things to be considered in the implementation. Only with the consensus of the whole society can the new law be effectively implemented.

Key words:administrative reconsideration; reconsideration organization; defendant; “reconsideration-sustains organization”; the implementation of the new law

中圖分類號(hào)：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-6320(2016)01-0063-06

作者簡(jiǎn)介：莫于川(1956—)，重慶市人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任、中國(guó)行政法研究所所長(zhǎng)，中國(guó)行政法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，主要從事憲政與行政法治研究。

收稿日期：2015-11-19