李玉蕾

河北地質(zhì)大學(xué)法政學(xué)院，河北　石家莊　050031

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論我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

李玉蕾

河北地質(zhì)大學(xué)法政學(xué)院，河北石家莊050031

摘要：農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題學(xué)界爭(zhēng)論已久，關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)，更關(guān)系到土地資源的保護(hù)與利用。隨著我國(guó)農(nóng)村土地政策的調(diào)整，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求日益凸顯，我們需要立足于當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求及土地資源保護(hù)的實(shí)際需要，構(gòu)建完備的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序，強(qiáng)化農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管，進(jìn)一步完善我國(guó)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；宅基地；使用權(quán)

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用制度面臨的現(xiàn)實(shí)困惑

(一)農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重

近年來(lái)，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象不斷增多，一些人為了滿足生活和工作等方面需求，到城市求學(xué)、工作、購(gòu)房等現(xiàn)象已變得相當(dāng)普遍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年城鎮(zhèn)化率至少增長(zhǎng)1%，從1997年到2007年，我國(guó)農(nóng)村人口就減少了13%。有數(shù)據(jù)表明，通過(guò)對(duì)當(dāng)前我國(guó)近3000個(gè)村莊進(jìn)行調(diào)查，農(nóng)村閑置的宅基地比例約為15%，甚至有的地區(qū)達(dá)到20%以上。我國(guó)農(nóng)村宅基地的使用具有無(wú)償性、長(zhǎng)期性、流轉(zhuǎn)的限制性的特點(diǎn)，因而，由于到城市尋求發(fā)展的村民的宅基地依然存在并長(zhǎng)期存在以及財(cái)產(chǎn)繼承等原因，一戶多宅的現(xiàn)象不斷增多，從而就產(chǎn)生了越來(lái)越多的農(nóng)村宅基地閑置的現(xiàn)象。[1]農(nóng)村宅基地的大量閑置會(huì)引發(fā)一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，首先，宅基地的閑置會(huì)導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，不利于實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置；其次，宅基地的閑置會(huì)引發(fā)社會(huì)治安問(wèn)題，使得盜竊等違法犯罪行為滋生，引發(fā)各種民事或刑事糾紛，不利于農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定；[2]再次，年久失修的閑置房屋還存在著潛在的安全和衛(wèi)生隱患，不利于新農(nóng)村建設(shè)。

(二)農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱形交易屢見(jiàn)不鮮

我國(guó)法律明文規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)住房需求力度越來(lái)越大，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)和當(dāng)前禁止農(nóng)村宅基地向非農(nóng)流轉(zhuǎn)的制度下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的隱形交易隨之產(chǎn)生并層見(jiàn)疊出。主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是由于“一戶一宅”制度的限制，一些農(nóng)民在已擁有宅基地的情況下，為了擁有更多宅基地而向其他村民購(gòu)買；二是將宅基地在不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間進(jìn)行買賣，使得本不具有使用資格的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享受本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地使用權(quán)；三是在經(jīng)濟(jì)利益的引誘下將宅基地向城鎮(zhèn)居民進(jìn)行流轉(zhuǎn)，雙方通過(guò)私下協(xié)議規(guī)避法律禁止流轉(zhuǎn)的強(qiáng)制性規(guī)定和宅基地所有權(quán)人從而完成交易。[3]但由于這些交易形式違反了法律規(guī)定，一旦發(fā)生糾紛，農(nóng)民將不能很好的保護(hù)自己的合法權(quán)益。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的隱形交易嚴(yán)重?cái)_亂了正常的土地管理秩序，不利于交易市場(chǎng)的長(zhǎng)久穩(wěn)定，農(nóng)民的權(quán)益也得不到有效的保護(hù)。

(三)農(nóng)村宅基地使用權(quán)審核監(jiān)管不嚴(yán)

雖然我國(guó)已制定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理方面的法律制度，但在實(shí)際操作中，農(nóng)村宅基地使用權(quán)審核存在監(jiān)管不嚴(yán)的問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得大致分為如下步驟：首先由符合條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員提出宅基地申請(qǐng)，然后由本村村民委員會(huì)進(jìn)行審核，之后由本村村民代表大會(huì)或村民會(huì)議對(duì)是否同意該申請(qǐng)開(kāi)展討論，最后由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。但在現(xiàn)實(shí)生活中，我國(guó)的農(nóng)村宅基地在分配、審核階段存在監(jiān)管不嚴(yán)的現(xiàn)象，存在村委會(huì)管理組織濫用職權(quán)、越權(quán)劃撥的現(xiàn)象，一些村干部在不經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì)同意的情況下，代替本集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行分配，對(duì)宅基地進(jìn)行擅自處置。[4]同時(shí)，出讓宅基地使用權(quán)后再次申請(qǐng)宅基地的情況也屢見(jiàn)不止。究其原因，一方面，在實(shí)際操作中，行政審批環(huán)節(jié)的程序不夠嚴(yán)格，管理較為松懈；另一方面，缺乏對(duì)村級(jí)管理組織在宅基地管理方面職責(zé)的明確規(guī)定，存在重事前而輕事后監(jiān)管和重形式而輕實(shí)質(zhì)審查的現(xiàn)象。這會(huì)使我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的問(wèn)題形成惡性循環(huán)。

二、完善我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)想

近年來(lái)，農(nóng)村宅基地大量閑置現(xiàn)象不斷增多，農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱形交易現(xiàn)象層見(jiàn)疊出，農(nóng)村宅基地使用權(quán)監(jiān)管不嚴(yán)現(xiàn)象大量存在。這是對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度發(fā)出的挑戰(zhàn)，無(wú)疑會(huì)不利于我國(guó)土地資源的優(yōu)化配置，不利于我國(guó)房地產(chǎn)交易市場(chǎng)的穩(wěn)定。為了更好的推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行制度及時(shí)進(jìn)行重審和反思，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行合理化完善勢(shì)在必行。

(一)確立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則

第一，“一戶一宅”原則。我國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持“一戶一宅”的基本原則，這是保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)穩(wěn)定的根本原則。在該原則下，如若符合一定條件，則允許在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

第二，效率原則。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)其效率為原則。即宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)有利于提高其利用價(jià)值，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

第三，優(yōu)先受讓原則。在改進(jìn)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的過(guò)程中，可以確立本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在同等條件下享有受讓主體優(yōu)先權(quán)的規(guī)定。這對(duì)于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益具有重要意義。

(二)擴(kuò)大農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體范圍

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村宅基地使用的實(shí)際狀況下，若仍然單純的限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，必將會(huì)繼續(xù)加重農(nóng)村宅基地的大量閑置、土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱形交易的泛濫。而允許宅基地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，同時(shí)擴(kuò)大流轉(zhuǎn)的主體范圍，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)有條件的在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外進(jìn)行合法流轉(zhuǎn)，就可以實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，疏通當(dāng)前存在的現(xiàn)實(shí)矛盾。因而，可以適時(shí)放開(kāi)限制，在保護(hù)農(nóng)民基本居住需求、不改變農(nóng)村宅基地的用途、不破壞農(nóng)村宅基地的使用功能的前提下，擴(kuò)大農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)對(duì)象，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的人進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置，擴(kuò)展農(nóng)民的融資渠道，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)步。[5]這種因勢(shì)利導(dǎo)、以人為本的做法必將使制度與現(xiàn)實(shí)更好的契合。

(三)強(qiáng)化農(nóng)村宅基地使用權(quán)的監(jiān)管

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)需要規(guī)范的制度予以規(guī)制，而政府和各職能部門發(fā)揮著舉足輕重的作用，這種程序性的管理恰恰是保障該制度有效運(yùn)行的標(biāo)桿。首先，可以建立專業(yè)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的運(yùn)行，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體資格、適格客體、宅基地使用權(quán)的權(quán)屬、變更登記等信息進(jìn)行嚴(yán)格審核，保證農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與當(dāng)前我國(guó)土地管理法律制度相一致；其次，必須強(qiáng)

化農(nóng)村宅基地使用權(quán)的審批制度，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)新增宅基地的行政審批監(jiān)管，各地區(qū)根據(jù)具體情況進(jìn)行合理規(guī)劃，建立農(nóng)村宅基地申請(qǐng)和審批公示制度，公示申請(qǐng)建房用戶名單和審批結(jié)果，接受公眾監(jiān)督，避免“暗箱操作”，形成規(guī)范、公平、公開(kāi)的土地管理模式；再次，要對(duì)縣鄉(xiāng)級(jí)人民政府和農(nóng)村基層組織的職責(zé)進(jìn)行更明確的劃分，嚴(yán)格各主體職責(zé)，實(shí)行責(zé)任問(wèn)責(zé)制度，提高各管理部門的責(zé)任意識(shí)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)監(jiān)管的強(qiáng)化可以保障全方位的合法行政和合理行政，從而更好的保護(hù)人民的合法權(quán)益，更好的維護(hù)法律的權(quán)威性。

綜上，在現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度下，已經(jīng)產(chǎn)生了一系列的問(wèn)題，這些問(wèn)題會(huì)阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展與進(jìn)步。因而，我們有必要對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行進(jìn)一步的完善，從而更好的維護(hù)廣大人民群眾的利益，更好的建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，不斷促進(jìn)我們偉大中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。

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中圖分類號(hào)：D922.3；D923

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)16-0204-02

作者簡(jiǎn)介：李玉蕾(1991-)，女，漢族，河北石家莊人，河北地質(zhì)大學(xué)法政學(xué)院研究生，研究方向：自然資源保護(hù)法學(xué)。