張旭霞

上海政法學(xué)院，上海　201701

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論檢察院提起行政公益訴訟的建構(gòu)

張旭霞

上海政法學(xué)院，上海201701

摘要：近年來，隨著社會各方面的發(fā)展，行政公益訴訟己經(jīng)成為一個極為熱門的研究課題，社會各界要求確立行政公益訴訟的呼聲高漲。黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律制度。筆者著眼于檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的理論及法律依據(jù)、具備原告資格的內(nèi)外因以及具體制度設(shè)計三個方面，試述檢察院提起行政公益訴訟的建構(gòu)。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)；公益訴訟；行政

行政公益訴訟，是指對于行政主體侵害社會公共利益的違法行為或不作為，無直接利害關(guān)系人出于維護公共利益的需要向法院提起訴訟，追究行政主體法律責任的訴訟活動。①黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律制度，但由于目前公益訴訟的案件寥寥可數(shù)，司法機關(guān)受理的案件也不多，公益訴訟制度的整體框架還未建立，所以2015年5月1號新實施的《行政訴訟法》并沒有將行政公益訴訟制度納入其中。因此，如何建立檢察院提起行政公益訴訟的法律制度，是一個值得探討的話題。

一、檢察院提起行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)

(一)理論依據(jù)

一直以來，檢察機關(guān)是否應(yīng)當介入行政公益訴訟是中國司法實踐中爭論的焦點。要解決檢察機關(guān)是否享有提起公益訴訟的權(quán)力，首先要明確檢察權(quán)的性質(zhì)與職能。

我國憲法將檢察權(quán)界定為一種擁有監(jiān)督權(quán)、偵查權(quán)、公訴權(quán)基本職能的獨立的國家權(quán)力，具有行政性與司法性兼具性、國家性與社會性、法理監(jiān)督性等。檢察機關(guān)具有司法性，本身就可以參加司法活動，又具有監(jiān)督權(quán)，有義務(wù)對任何危害社會的行為進行監(jiān)督。檢察權(quán)的國家性和社會性也賦予了檢察機關(guān)維護社會公平正義的權(quán)力。因此，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟與檢察權(quán)的性質(zhì)相契合，通過公權(quán)力來保障人權(quán)、實現(xiàn)公平正義、維護社會公益。

(二)法律依據(jù)

雖然新實施的《行政訴訟法》尚未明確建立行政公益訴訟法律制度，但是憲法與法律間接的為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟提供了法律依據(jù)，填補了人民檢察院原告資格授權(quán)的空白。

我國《憲法》第129條規(guī)定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。法律監(jiān)督機關(guān)的職責是監(jiān)督法律統(tǒng)一實施，保障社會公平正義價值的實現(xiàn)。當公共利益受到侵害時，不能因檢察機關(guān)原告資格的缺失而使法律目標無法實現(xiàn)。憲法對檢察機關(guān)性質(zhì)的界定是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的憲法依據(jù)。

《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規(guī)定：“對于全國社會與勞動人民利益有關(guān)的民事案件及一切行政訴訟均得代表國家公益參與之?！痹撘?guī)定是人民檢察院具備公益代表人的資格在我國規(guī)范性文件中的直接表述。②

同時，根據(jù)《人民檢察院組織法》第4條、《檢察官法》第8條、《刑事訴訟法》第77條、《刑事訴訟法司法解釋》第99條以及《民事訴訟法》第55條規(guī)定可以看出，檢察機關(guān)提起公益訴訟堅實的法律根基。檢察機關(guān)不僅擁有公訴權(quán)、調(diào)查權(quán)、上訴權(quán)等職權(quán)，還可以通過訴訟等方式來監(jiān)督和維護公共利益不受侵害。同時，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，其監(jiān)督性貫穿于訴訟始終。③

二、檢察院提起行政公益訴訟的原告資格

(一)內(nèi)因

檢察權(quán)自身的性質(zhì)決定了我國檢察機關(guān)具有提出行政公益訴訟的資格。自檢察制度產(chǎn)生以來，檢察機關(guān)就以國家利益和公共利益代表的身份出現(xiàn)在大眾視線中。檢察權(quán)的發(fā)展具有社會公益性的時代特征，代表國家干預(yù)社會生活是其權(quán)力行使的直接表現(xiàn)，突出表現(xiàn)在對危害國家利益、國家安全和社會公益的行為進行干預(yù)等方面。檢察權(quán)具有行政權(quán)的屬性，同時又具有社會公益性，這種本質(zhì)性的特征與行政公益訴訟相吻合。行政公益訴訟是以行政機關(guān)為被告提起的具有公益性的訴訟，作為國家行政權(quán)在司法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，檢察機關(guān)完全可以向違法作為或不作為的行政機關(guān)提起公益訴訟，代表國家要求不依法履行職責的行政機關(guān)承擔相應(yīng)的法律責任。

(二)外因

國家利益和公共利益的分離促使檢察機關(guān)進入行政公益訴訟。從某種程度上來說，國家利益中包含一定程度的公共利益。但政府以維護自身的統(tǒng)治利益為根本，它并不能真正代表社會公共利益，因此政府的行為目的與社會公共利益之間是脫節(jié)的。正是國家利益與公共利益的分離，公共利益的維護呈現(xiàn)出真空狀態(tài)，迫切需要明確相應(yīng)的主體，以確保公共利益不受侵害，并且當公共利益受到侵害的情況下對其進行保護與修復(fù)。檢察機關(guān)所具有的社會公益性使其成為啟動行政公益訴訟的最佳主體。因此，檢察機關(guān)可以作為社會公共利益的代表人參與到行政公益訴訟中去。

三、檢察院提起行政公益訴訟的具體制度設(shè)計

(一)受案范圍

受案范圍，即是指檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)限范圍，也是人民法院對行政行為進行司法審查、對行政權(quán)力進行司法監(jiān)督的范圍，同時也是受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織訴訟的范圍。

界定檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的受案范圍，有以下標準：其一，國家或社會的公共利益受到侵害；其二，危害的

程度相當嚴重；其三，必須具體行政行為。根據(jù)已出現(xiàn)的公共利益遭受侵害的情形，將受案范圍劃分為：造成國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染和破壞的行政行為；不合理利用土地、破壞土地資源的行政行為；政府在公共工程的審批和招標過程中的違法行政行為；政府性價格壟斷行政行為；歧視弱勢群體的行政行為。④

(二)訴前程序

訴訟是解決糾紛的最后一道防線，且行政公益訴訟的起訴對象是行政機關(guān)。為使行政公益訴訟真正切實可行，同時為了避免妨礙行政機關(guān)處理行政事務(wù)的正常運行，若檢察機關(guān)認為行政機關(guān)的行政行為構(gòu)成違法的，在起訴前應(yīng)設(shè)置一道前置審查程序，即檢察建議，要求行政機關(guān)對不當?shù)男姓袨橛枰约m正。若其未在指定期限內(nèi)糾正的，檢察機關(guān)才可向人民法院提起訴訟。行政機關(guān)由于疏忽大意的過失對自己的違法行政行為未能及時發(fā)現(xiàn)，或者雖發(fā)現(xiàn)但存在僥幸心理未引起重視，在起訴前通過作出“案件審查建議書”的前置程序，使一些案件不用進入司法程序就可得到解決，有利于節(jié)約訴訟成本，提高司法效率。

訴訟的主要目的是糾正違法的具體行政行為，維護社會公共利益。之所以在建立檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的法律制度中，設(shè)置檢察建議的前置程序，是因為檢察機關(guān)和行政機關(guān)同屬于國家機關(guān)，行政機關(guān)工作人員擁有專業(yè)的知識和經(jīng)驗，在案件進入司法程序之前，應(yīng)充分利用行政機關(guān)內(nèi)部的資源，對案件進行分析、處理，給予行政系統(tǒng)內(nèi)部自我糾錯的機會，使一些案件在司法程序外解決，從而避免司法審查，節(jié)約司法成本，提高司法資源的利用效率。

[注釋]

①顏運秋.公益訴訟理念研究[M].北京：中國檢察院出版社,2002.56.

②石娟.人民檢察院提起行政公益訴訟的基本問題研究[J].海峽法學(xué),2015,6(2).

③湯維建.民行檢察監(jiān)督制度發(fā)展的新動向[J].河南社會科學(xué),2011(1).

④蔡虹,梁遠.論行政公益訴訟[J].法學(xué)評論,2002(3).

[參考文獻]

[1]陳陽.檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格及其限制[M].濟南：山東人民出版社,2009.5.

[2]王珂瑾.行政公益訴訟制度研究[M].濟南：山東大學(xué)出版社,2009.8.

[3]陶建國.消費者公益訴訟研究[M].北京：人民出版社,2013.5.

[4]高家偉.公正高效權(quán)威視野下的行政司法制度研究[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社,2013.

中圖分類號：D915.4

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)19-0198-02

作者簡介：張旭霞(1991-)，女，甘肅人，本科，上海政法學(xué)院，研究生在讀，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。