潘 輝

天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院，天津 300450

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濱海新區(qū)檢察體制改革探析

潘 輝

天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院，天津 300450

濱海新區(qū)成立后，隨著新區(qū)改革的不斷深入，新區(qū)檢察體制已難以適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的需要，存在管理體制不統(tǒng)一，不適應(yīng)濱海新區(qū)改革發(fā)展和開(kāi)發(fā)開(kāi)放的要求等諸多問(wèn)題，亟需改革。本文通過(guò)分析借鑒，以期探索一條符合憲法法律和濱海新區(qū)實(shí)際的檢察體制改革之路，并提出新區(qū)檢察體制改革的具體方案謹(jǐn)供參考。

濱海新區(qū)；檢察體制；改革

2009年11月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)濱海新區(qū)行政體制改革方案，同意撤銷(xiāo)天津市塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)，設(shè)立天津市濱海新區(qū)，將原塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)的行政區(qū)域并入濱海新區(qū)行政區(qū)域。隨著天津?yàn)I海新區(qū)管理體制的改革，濱海新區(qū)檢察體制的改革也在進(jìn)行，如何在既不突破現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定，又與濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放要求相適應(yīng)的情況下，進(jìn)一步深化濱海新區(qū)檢察體制改革，是一個(gè)需要認(rèn)真研究和解決的問(wèn)題。

一、濱海新區(qū)檢察體制現(xiàn)狀

濱海新區(qū)成立前，新區(qū)地區(qū)內(nèi)有四個(gè)檢察院，分別是天津市塘沽區(qū)人民檢察院、天津市漢沽區(qū)人民檢察院、天津市大港區(qū)人民檢察院和天津市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)人民檢察院，塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)檢察院分別在本行政區(qū)域內(nèi)行使基層檢察院的職能，對(duì)上直接受天津市檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，開(kāi)發(fā)區(qū)檢察院作為市檢察院的派出檢察院，行使市轄區(qū)級(jí)檢察院的職權(quán)。濱海新區(qū)成立后，在原天津市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)人民檢察院基礎(chǔ)上成立了天津市濱海新區(qū)人民檢察院，原塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)檢察院被撤銷(xiāo)，并被改為濱海新區(qū)檢察院的三個(gè)派出院。濱海新區(qū)內(nèi)現(xiàn)有一個(gè)檢察院和三個(gè)派出檢察院，一個(gè)檢察院是濱海新區(qū)人民檢察院，三個(gè)派出檢察院分別是濱海新區(qū)塘沽人民檢察院、濱海新區(qū)漢沽人民檢察院和濱海新區(qū)大港人民檢察院。各派出檢察院管轄原所在區(qū)地域內(nèi)的案件，濱海新區(qū)檢察院管轄原開(kāi)發(fā)區(qū)檢察院管轄區(qū)域內(nèi)的案件、各功能區(qū)內(nèi)的案件和重大復(fù)雜案件。

濱海新區(qū)人民檢察院是濱海新區(qū)的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在濱海新區(qū)管轄區(qū)域內(nèi)依法行使檢察權(quán)，對(duì)濱海新區(qū)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受市檢察院的領(lǐng)導(dǎo)。塘沽院、漢沽院和大港院三個(gè)派出檢察院是濱海新區(qū)檢察院的組成部分，其履行職能的活動(dòng)視為濱海新區(qū)檢察院的活動(dòng)，其權(quán)力來(lái)源于濱海新區(qū)檢察院的授予。派出檢察院的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員和檢察員，均由濱海新區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)濱海新區(qū)人大常委會(huì)任免。三個(gè)派出檢察院均設(shè)有檢察委員會(huì)和一整套較為完整的組織機(jī)構(gòu)，能夠以本院的名義獨(dú)立行使基層檢察院的法律監(jiān)督權(quán)。

在政治、行政、人事等工作上，濱海新區(qū)檢察院對(duì)塘沽院、漢沽院和大港院三個(gè)派出檢察院實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在業(yè)務(wù)工作上，濱海新區(qū)檢察院不直接領(lǐng)導(dǎo)其三個(gè)派出院，濱海新區(qū)檢察院、塘沽檢察院、漢沽檢察院和大港檢察院均受天津市人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)，需要抗訴的案件均由天津市人民檢察院第二分院提起抗訴。

二、濱海新區(qū)現(xiàn)行檢察體制存在的問(wèn)題及分析

(一)檢察管理體制不統(tǒng)一

1.濱海新區(qū)檢察院與其三個(gè)派出檢察院之間的關(guān)系定位不明確、不清晰。三個(gè)派出檢察院同時(shí)對(duì)接兩個(gè)直接上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，即行政上受濱海新區(qū)檢察院領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上對(duì)口天津市檢察院第二分院。這必將造成管理的混亂，容易造成新區(qū)檢察院與派出檢察院之間關(guān)系定位不明，業(yè)務(wù)互相推諉等現(xiàn)象。

2.濱海新區(qū)內(nèi)的檢察院設(shè)置不盡合理。濱海新區(qū)作為天津市的一個(gè)區(qū)，域內(nèi)存在四家檢察院是不合常理的，這種設(shè)置在全國(guó)也是很少見(jiàn)的。當(dāng)前濱海新區(qū)內(nèi)一個(gè)檢察院與三個(gè)派出檢察院共存的情形是在濱海新區(qū)改革的過(guò)程中形成的，這不應(yīng)當(dāng)是濱海新區(qū)檢察體制的最終狀態(tài)，應(yīng)該隨著濱海新區(qū)改革的深入而不斷完善。

(二)濱海新區(qū)現(xiàn)行檢察體制不符合憲法法律規(guī)定

天津市作為直轄市，按照法律規(guī)定，在檢察院設(shè)置方面可以設(shè)三級(jí)檢察院，直轄市檢察院分院沒(méi)有同級(jí)的人大及其常委會(huì)，檢察院分院的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員和檢察員由市檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)任免。根據(jù)工作需要，省和縣一級(jí)檢察院可設(shè)置檢察院作為派出機(jī)構(gòu)，派出檢察院檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員和檢察員由派出檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)任免。

1.濱海新區(qū)檢察院定位不明確。濱海新區(qū)檢察院既不屬于天津市檢察院分院，也不屬于基層檢察院，屬于法律上規(guī)定的何種檢察院不明確。首先，濱海新區(qū)檢察院不屬于天津市檢察院分院，天津市檢察院分院沒(méi)有同級(jí)的人大及其常委會(huì)，而濱海新區(qū)檢察院有對(duì)應(yīng)的同級(jí)人大及其常委會(huì)；直轄市檢察院分院不能再設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，而濱海新區(qū)檢察院下設(shè)三個(gè)派出檢察院；其次，濱海新區(qū)檢察院不屬于市轄區(qū)的基層檢察院，因?yàn)闉I海新區(qū)檢察院下屬的三個(gè)派出檢察院也承擔(dān)著市轄區(qū)檢察院的職責(zé)。可見(jiàn)，濱海新區(qū)檢察院既不是法律意義上的直轄市檢察院分院，也不同于市轄區(qū)的基層檢察院，其屬于那個(gè)層級(jí)的檢察院是不明確的。

2.濱海新區(qū)三個(gè)派出檢察院塘沽院、漢沽院、大港院定位不明確。三個(gè)派出檢察院不屬于市轄區(qū)的基層檢察院，市轄區(qū)基層檢察院應(yīng)當(dāng)有與之對(duì)應(yīng)的人大及其常委會(huì)，而與三個(gè)派出檢察院的同級(jí)人大及其常委會(huì)已經(jīng)被撤銷(xiāo)。三個(gè)派出檢察院也不屬于一般意義上的省和縣一級(jí)檢察院的派出檢察院，司法實(shí)踐中行使的是市轄區(qū)檢察院的職能，在刑事訴訟等法律業(yè)務(wù)上與濱海新區(qū)檢察院并沒(méi)有直接關(guān)系。因此，三個(gè)派出檢察院的定位并不明確。

可見(jiàn)，濱海新區(qū)檢察院既不屬于省級(jí)檢察院也不屬于縣級(jí)檢察院，但下設(shè)三個(gè)派出檢察院，這與法律的規(guī)定是有沖突的。這種情況是在濱海新區(qū)改革的過(guò)程中形成的，隨著濱海新區(qū)改革的不斷深入，新區(qū)檢察體制也應(yīng)不斷改革完善，使之符合法律規(guī)定。

(三)濱海新區(qū)現(xiàn)行檢察體制不適應(yīng)濱海新區(qū)改革發(fā)展和開(kāi)發(fā)開(kāi)放的要求

隨著濱海新區(qū)改革的深入，特別是塘沽、漢沽、大港的工委會(huì)和管委會(huì)撤銷(xiāo)之后，原塘沽區(qū)、漢沽區(qū)和大港區(qū)的黨政機(jī)關(guān)已經(jīng)統(tǒng)一合并到濱海新區(qū)，原三個(gè)區(qū)的部分政府部門(mén)也已合并到濱海新區(qū)政府相關(guān)部門(mén)。這些部門(mén)的撤銷(xiāo)合并導(dǎo)致塘沽、漢沽、大港三個(gè)派出檢察院在工作中有時(shí)無(wú)法找到對(duì)口單位，不利于行政執(zhí)法和刑事司法工作的銜接。

三、濱海新區(qū)檢察體制改革應(yīng)遵循的原則

(一)依法改革、于法有據(jù)

依法改革，是指濱海新區(qū)檢察體制改革必須符合憲法和法律的規(guī)定。我國(guó)《憲法》、《人民檢察院組織法》等法律已對(duì)檢察機(jī)關(guān)的設(shè)立、職能、任務(wù)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置等問(wèn)題做出了明確規(guī)定。堅(jiān)持依法改革，就是濱海新區(qū)檢察體制改革要嚴(yán)格依照憲法和法律的規(guī)定，在國(guó)家憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。

(二)適應(yīng)濱海新區(qū)改革創(chuàng)新和開(kāi)發(fā)開(kāi)放的實(shí)際需要

濱海新區(qū)是國(guó)家發(fā)展的重點(diǎn)戰(zhàn)略，要建立符合濱海新區(qū)實(shí)際、具有濱海新區(qū)特點(diǎn)的檢察體制。濱海新區(qū)有其自身特點(diǎn)：一是行政區(qū)域面積大，行政區(qū)域面積2270平方公里①；二是人口多，2012年新區(qū)常住人口263.52萬(wàn)人；外來(lái)常住人口137.68萬(wàn)人②，并有逐年增多的趨勢(shì)；三是經(jīng)濟(jì)總量大，2013年濱海新區(qū)生產(chǎn)總值8020.4億元③，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量一直占全市的一半以上；四是案件數(shù)量多，除傳統(tǒng)案件外，隨著濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的深入、中國(guó)(天津)自由貿(mào)易區(qū)的成立和諸多先行先試政策的實(shí)施，涉外案件以及涉及金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、融資租賃等方面的新型案件將逐漸增多。在推進(jìn)濱海新區(qū)檢察體制改革的過(guò)程中必須考慮濱海新區(qū)這些特性。

(三)堅(jiān)持濱海新區(qū)檢察一盤(pán)棋原則

在推進(jìn)新區(qū)檢察體制改革的過(guò)程中，要樹(shù)立新區(qū)檢察一盤(pán)棋的理念，要將新區(qū)檢察作為一個(gè)統(tǒng)一的整體通盤(pán)考慮，不能受新區(qū)成立前行政區(qū)劃的影響，要堅(jiān)持全局思想和整體思想，站在濱海新區(qū)的高度統(tǒng)籌謀劃新區(qū)檢察體制改革。

四、濱海新區(qū)檢察體制改革建議

(一)濱海新區(qū)檢察體制改革的可選方案

目前，比較合理的濱海新區(qū)檢察體制改革方案主要有以下三種：

方案一，撤銷(xiāo)濱海新區(qū)檢察院的三個(gè)派出院，設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的基層檢察院即濱海新區(qū)檢察院，鑒于濱海新區(qū)地域大的特點(diǎn)，合并后的濱海新區(qū)檢察院多地辦公。即將濱海新區(qū)檢察院整合成統(tǒng)一的基層檢察院，并在三個(gè)地方辦案，分別為濱海新區(qū)中部辦公區(qū)、北部辦公區(qū)和南部辦公區(qū)，這種方案類(lèi)似于上?！捌謻|新區(qū)和南匯區(qū)合并模式”和北京“西城區(qū)和宣武區(qū)合并模式”。

方案二，撤銷(xiāo)現(xiàn)濱海新區(qū)檢察院，將新區(qū)檢察院設(shè)立為天津市檢察院濱海分院；撤銷(xiāo)濱海新區(qū)檢察院的三個(gè)派出院，在派出院的基礎(chǔ)上設(shè)立濱海新區(qū)塘沽、漢沽、大港和功能區(qū)四個(gè)基層檢察院。濱海分院檢察長(zhǎng)由濱海新區(qū)人大選舉產(chǎn)生，濱海分院其他人員和四個(gè)基層檢察院人員由濱海分院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)區(qū)人大常委會(huì)任免。這種方案類(lèi)似于廣東“中山、東莞模式”。

方案三，撤銷(xiāo)現(xiàn)濱海新區(qū)檢察院，設(shè)立天津市人民檢察院第三分院；撤銷(xiāo)濱海新區(qū)檢察院三個(gè)派出院，設(shè)立濱海新區(qū)塘沽、漢沽、大港和功能區(qū)檢察院為基層檢察院；第三分院檢察長(zhǎng)由天津市人大常委會(huì)任免，四個(gè)基層檢察院檢察長(zhǎng)由濱海新區(qū)人大選舉產(chǎn)生，兩級(jí)檢察院其他檢察人員由第三分院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)濱海新區(qū)人大常委會(huì)任免。第三分院受理塘沽、漢沽、大港和功能區(qū)四個(gè)基層檢察院的抗訴案件。

(二)上述三種檢察改革方案的可行性分析

筆者認(rèn)為，方案一是最具可行性和合理性的最佳選擇，方案二、三中的改革牽涉面廣，改革難度大，需要省級(jí)層面改革，雖具有一定的合理性，但可行性較低。

1.方案一可行性分析

方案一的合理性和可行性比較高，第一，該方案于法有據(jù)，符合基層檢察院的設(shè)置規(guī)定。第二，該方案既有利于理順檢察院的體制，滿(mǎn)足濱海新區(qū)實(shí)際需求，又有利于實(shí)現(xiàn)濱海新區(qū)檢察機(jī)關(guān)的人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)和檢察權(quán)等方面的統(tǒng)一。第三，從案件管理方面看，有利于理順檢察業(yè)務(wù)管理體制，更加易于管理。第四，司法部門(mén)之間、司法部門(mén)與行政部門(mén)之間銜接更加順暢。濱海新區(qū)檢察院與濱海新區(qū)法院、濱海新區(qū)公安局對(duì)接，更加有利于公檢法司機(jī)關(guān)的工作對(duì)接。濱海新區(qū)檢察院和濱海新區(qū)政府各部門(mén)、各執(zhí)法機(jī)關(guān)之間更加容易溝通協(xié)調(diào)，更有利于行政執(zhí)法和刑事司法的銜接工作。

2.方案二可行性分析

方案二可行性較低，這種由區(qū)級(jí)人大選舉直轄市檢察院分院檢察長(zhǎng)的做法不符合法律規(guī)定，實(shí)踐中難以操作，實(shí)行難度較大。

3.方案三可行性分析

方案三可行性較低，雖然這種方案從體制機(jī)制上看更為順暢，更易理順上下級(jí)關(guān)系，但卻不合實(shí)際。比如，濱海新區(qū)作為一個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，有人民代表大會(huì)，卻沒(méi)有產(chǎn)生與之相對(duì)應(yīng)的區(qū)級(jí)檢察機(jī)關(guān)。且四個(gè)基層檢察院的檢察長(zhǎng)都同時(shí)由濱海新區(qū)人大選舉，檢察院要向人大報(bào)告工作，四個(gè)檢察院向一個(gè)人大報(bào)告工作，不具有可操作性，也不盡合理。

(三)濱海新區(qū)檢察體制改革的具體方案建議

為理順新區(qū)檢察體制，提高新區(qū)檢察工作效率，應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)塘沽、漢沽和大港三個(gè)派出檢察院，統(tǒng)一并入濱海新區(qū)檢察院，建立統(tǒng)一的天津市濱海新區(qū)人民檢察院。鑒于濱海新區(qū)地域大、范圍廣、案件多的特點(diǎn)，濱海新區(qū)檢察院應(yīng)當(dāng)分散辦案區(qū)域，在多地辦案。具體方案如下：

第一，濱海新區(qū)檢察院共分三個(gè)工作區(qū)域：1.現(xiàn)濱海新區(qū)檢察院和塘沽檢察院院合一處辦公，作為濱海新區(qū)檢察院本部辦公區(qū)，管轄濱海新區(qū)中部區(qū)域(如塘沽、開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等地區(qū))內(nèi)的案件；2.現(xiàn)漢沽檢察院改革為濱海新區(qū)檢察院北區(qū)，管轄濱海新區(qū)北部區(qū)域(如漢沽)內(nèi)的案件；3.現(xiàn)大港檢察院改革為濱海新區(qū)檢察院南區(qū)，管轄濱海新區(qū)南部區(qū)域(如大港)內(nèi)的案件。

第二，濱海新區(qū)檢察院設(shè)立一套領(lǐng)導(dǎo)班子和一套檢察委員會(huì)，統(tǒng)一管理濱海新區(qū)檢察院的行政事務(wù)和檢察業(yè)務(wù)。

第三，辦公室、政治、行政、監(jiān)察、案件管理等綜合性部門(mén)集中設(shè)立在濱海新區(qū)檢察院，濱海新區(qū)檢察院北區(qū)和南區(qū)只設(shè)立控申、反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴、民行、監(jiān)所等業(yè)務(wù)部門(mén)，不再設(shè)立綜合部門(mén)。

第四，可以探索建立大部制和主任檢察官辦案組工作制，在漢沽、大港等距濱海新區(qū)核心區(qū)較遠(yuǎn)的地方派駐若干主任檢察官辦案組，不同的辦案組負(fù)責(zé)不同類(lèi)型的案件，如有的辦案組主辦自偵類(lèi)案件、有的主辦批捕類(lèi)案件、有的主辦公訴類(lèi)案件等，由派駐各地區(qū)的主任檢察官辦案組負(fù)責(zé)所在區(qū)域內(nèi)的案件。派駐檢察官辦案組人員選擇應(yīng)根據(jù)檢察辦案人員的實(shí)際情況和意愿統(tǒng)籌安排，并建立檢察官辦案組工作地流動(dòng)機(jī)制，以照顧辦案人員的需求，同時(shí)兼顧原則性與靈活性。

五、結(jié)語(yǔ)

以上想法有很多不周之處，僅供參考。現(xiàn)行的濱海新區(qū)檢察體制是在濱海新區(qū)改革的過(guò)程中形成的，已不適應(yīng)濱海新區(qū)改革發(fā)展和開(kāi)發(fā)開(kāi)放的形勢(shì)，隨著濱海新區(qū)體制機(jī)制改革的不斷深化，濱海新區(qū)檢察體制必將更加適應(yīng)濱海新區(qū)的實(shí)際，并越來(lái)越完善。

[ 注 釋 ]

①http：//www.bh.gov.cn/html/BHXQZWW/XQJJ22377/List/index.htm.

②http：//www.bh.gov.cn/html/BHXQZWW/QYRK22358/List/index.htm.

③http：//baike.baidu.com/link?url=Zj5xcDyPtv1_-uS8hcGNQcK

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