何 曼

湖北省來鳳縣人民檢察院，湖北 恩施 445700

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淺談檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的完善
——以《人民檢察院組織法》的修改為例

何 曼

湖北省來鳳縣人民檢察院，湖北 恩施 445700

《人民檢察院組織法》的修改應(yīng)進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的理論依據(jù)，對(duì)職務(wù)犯罪偵查的相關(guān)程序及舉措進(jìn)行完善，并增加相關(guān)的監(jiān)督途徑及方式，通過法律制度的相關(guān)設(shè)計(jì)，優(yōu)化配置并規(guī)范運(yùn)作職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，從而進(jìn)一步鞏固和創(chuàng)造多元反腐機(jī)制共存條件下反腐成果，證明檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)合法、合理的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。

人民檢察院組織法；職務(wù)犯罪偵查權(quán)

從1979年頒布以來，《人民檢察院組織法》僅在1983年進(jìn)行過修訂，至今三十余年，未能進(jìn)一步修訂完善，已然落后于時(shí)代發(fā)展，尤其在當(dāng)前司法體制改革的大背景下，《人民檢察院組織法》已不能適應(yīng)檢察工作科學(xué)發(fā)展的需要，其修改更是勢(shì)在必行。本文將重點(diǎn)從職務(wù)犯罪偵查權(quán)優(yōu)化配置、規(guī)范運(yùn)行的角度，闡述《人民檢察院組織法》修改涉及到的職務(wù)犯罪偵查權(quán)的若干問題。

一、明確檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的理論依據(jù)

《人民檢察院組織法》的修改涉及到的一個(gè)重要問題是明確職務(wù)犯罪偵查權(quán)能的合法性。在立法層面，檢察機(jī)關(guān)通常依據(jù)《刑事訴訟法》第18條及相關(guān)規(guī)定來行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)，且該做法與國(guó)際通行規(guī)則接近一致，但現(xiàn)行《人民檢察院組織法》針對(duì)職務(wù)犯罪偵查工作的直接性規(guī)定僅有兩條，而且規(guī)定比較模糊：

第五條“各級(jí)人民檢察院行使下列職權(quán)：……(二)對(duì)于直接受理的刑事案件，進(jìn)行偵查?！?/p>

第十一條“人民檢察院發(fā)現(xiàn)并且認(rèn)為有犯罪行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法律程序立案?jìng)刹?，或者交給公安機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查。偵查終結(jié)，人民檢察院認(rèn)為必須對(duì)被告人追究刑事責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)向人民法院提起公訴；認(rèn)為不需要追究刑事責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)將原案撤銷。”[1]

面對(duì)各種對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的否定性意見，例如認(rèn)為應(yīng)由以公安機(jī)關(guān)為主的行政機(jī)關(guān)來統(tǒng)一行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)，或是取消檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查部門，將其與紀(jì)檢機(jī)關(guān)合并等，而檢察機(jī)關(guān)缺乏更多堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)作為反駁依據(jù)。

與對(duì)刑事案件的偵查不同，職務(wù)犯罪偵查體現(xiàn)的是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員各種公務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督，其性質(zhì)從屬于法律監(jiān)督。根據(jù)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的本質(zhì)特性及配置原則，檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)具有職務(wù)犯罪偵查權(quán)，這也是多數(shù)國(guó)家的通行做法，符合世界各國(guó)檢察職能的發(fā)展趨勢(shì)，是現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)法治的重要條件。因此，筆者認(rèn)為此次《人民檢察院組織法》修訂，是明確檢察機(jī)關(guān)正當(dāng)?shù)?、合法地行使職?wù)犯罪偵查權(quán)的好契機(jī)，有利于強(qiáng)化并鞏固職務(wù)犯罪偵查權(quán)在檢察機(jī)關(guān)中的地位。

二、夯實(shí)檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的實(shí)踐基礎(chǔ)

我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的豐碩成果離不開紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的共同努力，我們擁有著一支忠誠(chéng)可靠、服務(wù)人民、剛正不阿的紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍。但正如黨的十八大報(bào)告所說的那樣，“反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻”[2]。從前的教育式反腐、運(yùn)動(dòng)式反腐等反腐機(jī)制一定程度上破壞了法律的權(quán)威性和可預(yù)測(cè)性，具有較強(qiáng)的人治色彩，已被實(shí)踐證明不夠理想。在當(dāng)前系統(tǒng)性腐敗、塌方式腐敗愈演愈烈之際，習(xí)近平總書記在黨的十八屆中央紀(jì)委第二次全會(huì)上指出：“要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法。”[3]法治化反腐呼之欲出。法治化反腐需要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的主動(dòng)性，全力提升檢察工作公信力。因此，檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)不僅需要從立法上提供理論支撐，更要進(jìn)一步夯實(shí)實(shí)踐基礎(chǔ)，不斷體現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行成果，積極回應(yīng)當(dāng)下法治反腐的現(xiàn)實(shí)需要。

根據(jù)最高人民檢察院于2016年3月13日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上所作工作報(bào)告：2015年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹槁殑?wù)犯罪案件40834件54249人，其中貪污受賄、挪用公款超過100萬(wàn)元的案件同比上升22.5%，達(dá)4490件；涉嫌犯罪的原縣處級(jí)以上干部人數(shù)同比上升13%，共4568人，其中原廳局級(jí)以上干部占769人；查辦受賄犯罪13210人，查辦行賄犯罪8217人；查辦國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職侵權(quán)犯罪13040人；查辦有關(guān)“三農(nóng)”的職務(wù)犯罪共計(jì)11839人；有關(guān)征遷、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等民生問題的職務(wù)犯罪共計(jì)8699人。[4]一串串枯燥的數(shù)字后面是全國(guó)檢察機(jī)關(guān)2015年法治化反腐成果，凝聚了全國(guó)人民對(duì)堅(jiān)定不移反對(duì)腐敗、建設(shè)風(fēng)清氣正和諧社會(huì)的美好期待。

在多元反腐機(jī)制并行的背景下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該進(jìn)一步鞏固和創(chuàng)造反腐成果，證明檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)合法、合理的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。我們需要認(rèn)識(shí)到：法治反腐的成果植根于法律，植根于權(quán)力的法治化配置與法治化運(yùn)作。因此，通過法律制度的設(shè)計(jì)，來優(yōu)化配置和規(guī)范運(yùn)作職務(wù)犯罪偵查權(quán)，使其充分服務(wù)于反腐建設(shè)，是當(dāng)前《人民檢察院組織法》修改的必要命題。

三、檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的權(quán)力配置優(yōu)化

為了實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的權(quán)力配置優(yōu)化，需要對(duì)其相關(guān)運(yùn)行程序及措施進(jìn)行深入完善。

一是確立職務(wù)犯罪初查程序。檢察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督職能的過程中，發(fā)現(xiàn)線索或者接到控告或舉報(bào)，具有對(duì)線索進(jìn)行調(diào)查的權(quán)力。初查工作本質(zhì)上等同與立案前的審查，其主要目的是為立案做前期準(zhǔn)備工作，但因缺乏《刑事訴訟法》對(duì)初查的明確定位不能等同于立案后的偵查工作。因?yàn)槿狈γ鞔_的法律依據(jù)，影響到這一特殊訴訟過程獲得的信息及證據(jù)的法律效力；在缺乏必要規(guī)制的情況下，很難保證不出現(xiàn)過度調(diào)查而導(dǎo)致侵犯涉案人員或涉案單位的情況。因此，以此次《人民檢察院組織法》修改為契機(jī)，在法律層面明確檢察機(jī)關(guān)具有立案調(diào)查的權(quán)力，并對(duì)這種權(quán)力予以規(guī)范，是十分必要的。

二是確立偵查一體化機(jī)制。最高人民檢察院構(gòu)建“省院為指導(dǎo)、市院為主體、基層院為基礎(chǔ)”的偵查體系，以一體化、專業(yè)化、信息化、科技化為發(fā)展方向，從而優(yōu)化配置職務(wù)犯罪偵查權(quán)，有效減少檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行職務(wù)犯罪偵查所遇到的阻力，進(jìn)而提高職務(wù)犯罪偵查的效率。然而，偵查一體化機(jī)制在實(shí)際操作過程中也遭遇到諸如檢令不暢、立案管轄與公訴管轄不統(tǒng)一等問題。因此，在《人民檢察院組織法》的修改內(nèi)容里，可以明確職務(wù)犯罪偵查一體化機(jī)制，進(jìn)而解決其體制性與機(jī)制性障礙。

三是運(yùn)用多種職務(wù)犯罪偵查手段。這一方面可以滿足職務(wù)犯罪偵查權(quán)的要求，另一方面則有利于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪偵查權(quán)優(yōu)化配置。修改后《刑事訴訟法》第一百四十八條明確規(guī)定：“人民檢察院在立案后，對(duì)于重大的貪污、賄賂犯罪案件以及利用職權(quán)實(shí)施的嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利的重大犯罪案件，根據(jù)偵查犯罪的需要，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)偵查措施，按照規(guī)定交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行?！盵5]但是對(duì)于檢察機(jī)關(guān)能否適用“隱匿身份偵查措施”以及“控制下交付”等特殊偵查措施，修改后《刑事訴訟法》第一百五十一條僅作了模糊規(guī)定：“為了查明案情，在必要的時(shí)候，經(jīng)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定，可以由有關(guān)人員隱匿其身份實(shí)施偵查。但是，不得誘使他人犯罪，不得采用可能危害公共安全或者發(fā)生重大人生危險(xiǎn)的方法。”“對(duì)涉及給付毒品等違禁品或者財(cái)務(wù)的犯罪活動(dòng)，公安機(jī)關(guān)根據(jù)偵查犯罪的需要，可以依照規(guī)定實(shí)施控制下交付。”[5]因此，人民檢察院組織法的修改既要與刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定相銜接，又要強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)可以正當(dāng)合法地適用特殊偵查措施，從而進(jìn)一步豐富檢察機(jī)關(guān)所適用的職務(wù)犯罪偵查的技術(shù)手段。

四、規(guī)范檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的權(quán)力運(yùn)作

實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪偵查權(quán)與其他檢察權(quán)力的協(xié)調(diào)，是保證職務(wù)犯罪偵查權(quán)的權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范性的前提，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的有效監(jiān)督?！度嗣駲z察院組織法》的修改，應(yīng)增加相應(yīng)的途徑或方式，以實(shí)現(xiàn)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的有效監(jiān)督，確保其正常運(yùn)行。

在外部監(jiān)督上，《人民檢察院組織法》的修改應(yīng)當(dāng)及時(shí)固化檢察改革的成果—人民監(jiān)督員制度，并在組織法中體現(xiàn)出相關(guān)內(nèi)容。深化人民監(jiān)督員制度改革是黨的十八屆三中、四中全會(huì)確定的中央司法體制改革任務(wù)，其相關(guān)方案于去年2月27日經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議審議通過，2015年12月21日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會(huì)第四十六次會(huì)議通過了《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》，進(jìn)一步健全了司法權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約體系，有利于促進(jìn)司法民主，擴(kuò)大群眾司法參與，提高司法公信力。

在內(nèi)部監(jiān)督上，《人民檢察院組織法》的修改應(yīng)體現(xiàn)出“逮捕職務(wù)犯罪嫌疑人報(bào)上一級(jí)檢察院審查決定”這一制度成果，并注重檢察權(quán)內(nèi)部權(quán)能的組合與協(xié)調(diào)，從而加強(qiáng)對(duì)職務(wù)犯罪偵查的內(nèi)部監(jiān)督。這項(xiàng)改革前，職務(wù)犯罪案件的立案權(quán)、偵查權(quán)、審查逮捕權(quán)均由同一檢察機(jī)關(guān)行使，辦案權(quán)力相對(duì)集中，容易引發(fā)人們對(duì)于檢察機(jī)關(guān)辦案公正力的疑慮。最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于省級(jí)以下人民檢察院立案?jìng)刹榈陌讣缮弦患?jí)人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定(試行)》，決定于2009年9月起，在全國(guó)范圍內(nèi)，分步驟實(shí)施職務(wù)犯罪案件審查逮捕決定權(quán)“上提一級(jí)”的改革，這對(duì)優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利配置以及強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督具有重要意義，有利于推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法，提高辦案質(zhì)量，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)司法公信力。

借助《人民檢察院組織法》的修改這一良好契機(jī)，進(jìn)一步完善檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的相關(guān)舉措，將有利于實(shí)現(xiàn)反腐倡廉建設(shè)的法治化，國(guó)家治理的現(xiàn)代化，進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，為法治中國(guó)的建設(shè)進(jìn)程貢獻(xiàn)新的力量。

[1]<中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法>.

[2]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[R].2012.

[3]習(xí)近平.依紀(jì)依法嚴(yán)懲腐敗，著力解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問題[Z].2013.

[4]最高人民檢察院在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上工作報(bào)告[R].2016.

[5]<中華人民共和國(guó)刑事訴訟法>.

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A

何曼(1989-)，女，苗族，本科，湖北省來鳳縣人民檢察院，職務(wù)犯罪偵查部檢察輔助人員。