張　萍

中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京　100081

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少數(shù)民族文化權(quán)利的中央立法研究

張萍

中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京100081

摘要：少數(shù)民族文化對該民族的存在和發(fā)展，起著不可替代的作用。保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利的一個重要方面，就是保障少數(shù)民族文化權(quán)利的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：文化權(quán)利；少數(shù)民族；中央立法

我國各民族都有其自身獨(dú)特且珍貴的文化傳統(tǒng)，這是一筆寶貴財富，需要我們尊重和保護(hù)。改革開放以來，尤其是自20世紀(jì)90年代至今，我國政府一直注重少數(shù)民族文化傳統(tǒng)方面的保護(hù)，其中最主要的是保護(hù)少數(shù)民族的文化權(quán)利。在此，既有國家層面的立法，也有地方層面的立法。

中央立法，主要規(guī)定一些普遍適用的內(nèi)容；地方立法，則體現(xiàn)為在國家立法的指導(dǎo)下，對地方具體問題進(jìn)行進(jìn)一步地細(xì)致規(guī)定。因此，在保護(hù)少數(shù)民族文化權(quán)利問題上，中央立法往往起著更為關(guān)鍵的作用。

一、少數(shù)民族文化權(quán)利中央立法中存在的問題

我國少數(shù)民族文化的法律保護(hù)情況不容樂觀，尤其是中央立法，從立法理念、結(jié)構(gòu)體系，再到具體內(nèi)容，存在諸多問題，影響其實效的發(fā)揮。

(一)立法理念的偏差

立法理念的偏差，主要體現(xiàn)為立法目的單一。目前，國際上對文化遺產(chǎn)方面的立法，在價值理念上已確認(rèn)了文化多樣性、環(huán)境權(quán)、后代人利益、人類共同利益等觀念。我國的少數(shù)民族文化同樣屬于文化遺產(chǎn)，在立法的制定中，同樣應(yīng)該考慮這些價值，將其納入立法目的的范疇。但是在立法實踐中，立法所反映出的立法目的往往側(cè)重政治、科學(xué)、歷史等方向。

立法目的的單一性，還表現(xiàn)為立法保障的著重點僅僅在于文化本身，而不涉及少數(shù)民族群眾的權(quán)利。我們的相關(guān)政策和措施一直停留在“少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護(hù)”的層面上，沒有將其上升為“少數(shù)民族文化權(quán)利”。

(二)立法體系不完善

該問題主要表現(xiàn)為法律規(guī)范數(shù)量不足。相關(guān)的中央立法不僅數(shù)量較少，而且大多數(shù)屬于綜合性規(guī)定，導(dǎo)致許多少數(shù)民族文化處于無立法保護(hù)狀態(tài)。同時，我國尚未制定一部專門的法律，對各種相關(guān)規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定。此外，對已有法律條款的解釋、修改也不多，隨著社會的不斷發(fā)展，部分規(guī)范難以適應(yīng)社會關(guān)系的調(diào)整，導(dǎo)致了立法體系出現(xiàn)漏洞。

(三)立法內(nèi)容不全面

第一，概括性條款較多。綜合而言，少數(shù)民族文化權(quán)利的中央立法，其表述多為可以做什么，支持做什么，但對于怎樣做，怎樣支持，并沒有一個明確的界定。這樣，不僅容易導(dǎo)致自由裁量權(quán)擴(kuò)大，而且使地方立法因缺乏依據(jù)，而無所適從。

第二，缺少救濟(jì)性條款。中央立法以行為規(guī)則為主，對法律后果及救濟(jì)機(jī)制涉及較少?？梢哉f，中央立法以法律形式確認(rèn)了少數(shù)民族文化權(quán)利，但是，對于該權(quán)利行使過程中的監(jiān)督問題、以及損害該權(quán)利而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任并沒有明確。

第三，未真正體現(xiàn)少數(shù)民族的自身意志。在中央立法中，其過度強(qiáng)調(diào)了國家機(jī)關(guān)的職責(zé)，而忽視了少數(shù)民族群眾自身的作用。對于少數(shù)民族的文化而言，少數(shù)民族群眾才是最能體會其內(nèi)涵的群體，他們的建議更有可能是有利于文化發(fā)展的。

第四，權(quán)利范圍帶有明顯傾向性。我國的立法保護(hù)往往過于偏向某種權(quán)利，而忽視其他。舉例而言，憲法注重對少數(shù)民族精神文化權(quán)利的保護(hù)，如宗教信仰自由權(quán)等，而忽視了對物質(zhì)文化權(quán)利的保障，如文化利益分享權(quán)。

二、完善少數(shù)民族文化權(quán)利中央立法的依據(jù)

(一)保護(hù)少數(shù)民族文化權(quán)利的理論原因

1.公民角度

保護(hù)少數(shù)民族文化權(quán)利是維護(hù)公民權(quán)利的需要。我國《憲法》對公民的文化權(quán)利予以明確確認(rèn)，那么，少數(shù)民族人民屬于我國公民，其作為公民的權(quán)利同樣要受到保護(hù)。其次，文化權(quán)利屬于人權(quán)的一部分，當(dāng)代人權(quán)制度和理論認(rèn)為，人們對自己文化的認(rèn)同權(quán)應(yīng)該得到應(yīng)有的尊重和維護(hù)。

2.文化角度

保護(hù)少數(shù)民族文化權(quán)利是保護(hù)和尊重文化特殊性、多樣性的體現(xiàn)。在我國，由于歷史淵源、自然環(huán)境、社會發(fā)展條件的差異，各少數(shù)民族在其生成和發(fā)展的歷史過程中形成了各具特色的民族傳統(tǒng)文化。可以說，少數(shù)民族的文化，是其區(qū)別于漢族和其他少數(shù)民族的主要標(biāo)志。因此，尊重文化多樣性，具體到我國范圍內(nèi)，主要表現(xiàn)為保護(hù)少數(shù)民族的文化權(quán)利，保障文化的傳承與發(fā)展。

3.少數(shù)民族角度

保護(hù)少數(shù)民族文化權(quán)利是維護(hù)少數(shù)人利益，實現(xiàn)實質(zhì)民主和實質(zhì)平等的需要。“少數(shù)人”作為國際法中的概念，雖然我國法律規(guī)范中沒有明確地提及，但是，其具體到我國，主要是指少數(shù)民族。因此，國際法中對“少數(shù)人”權(quán)利的表述和規(guī)定，可以成為我國保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利的依據(jù)和支持。其次，少數(shù)民族在數(shù)量上相對于多數(shù)民族是呈弱勢的，這種社會學(xué)意義上的“少數(shù)”恰恰是在政治、經(jīng)濟(jì)、文化上產(chǎn)生實際弱勢地位的根源。因此，對于易受侵害的少數(shù)民族權(quán)利，我們需要提供“特殊保護(hù)”，才能促進(jìn)實質(zhì)平等的實現(xiàn)。

(二)保護(hù)少數(shù)民族文化權(quán)利的現(xiàn)實依據(jù)

加強(qiáng)對少數(shù)民族文化權(quán)利的保護(hù)，是基于目前的現(xiàn)實狀況而言的。第一，現(xiàn)有對少數(shù)民族文化權(quán)利的保障，未起到應(yīng)有的效果；第二，由于內(nèi)在與外在等諸多因素的綜合作用，少數(shù)民族文化的存在空間急速壓縮。

雖然我國非常重視少數(shù)民族文化權(quán)利的保障，但實踐操作中還是存在不少問題，使得各項法律的制定和實施難免出現(xiàn)偏差，難以取得良好的實際效果。

在傳統(tǒng)模式中成長起來的少數(shù)民族文化，在現(xiàn)代化的今天，面臨著各種生存挑戰(zhàn)。比如，原有生存環(huán)境的改變；人為因素影響加??；自身傳承缺少動力；等等。

(三)完善中央立法保護(hù)少數(shù)民族文化權(quán)利的依據(jù)

國家非常重視對少數(shù)民族文化權(quán)利的保障，在政策、立法、行政、司法等方面都給予照顧和支持。其中，維護(hù)權(quán)利的最有效手段就是立法?？梢哉f，少數(shù)民族文化權(quán)利，其保護(hù)和落實的基礎(chǔ)就在于自治權(quán)。

保護(hù)少數(shù)民族文化權(quán)利的法律規(guī)范分為兩個層面：中央立法和地方立法。在實踐中，中央立法往往會對地方的立法工作起到引導(dǎo)、規(guī)范作用，其一旦出現(xiàn)偏差，地方層面的法律規(guī)范難免也會受到影響。

三、完善少數(shù)民族文化權(quán)利中央立法的思考

(一)糾正立法理念的偏差

立法理念對于立法活動起著不可估量的作用，因此，完善中央立法的首要工作，則是建立新的立法理念。首先，要結(jié)合國際上最新的文化價值理念如文化多樣性、環(huán)境權(quán)、后代人利益、人類共同利益、可持續(xù)發(fā)展等觀念，來重塑我們的立法理念。其次，立法理念不應(yīng)僅停留到對文化保護(hù)的層面，還應(yīng)該促進(jìn)其向尊重少數(shù)民族權(quán)利、保障人權(quán)的角度轉(zhuǎn)變。

(二)制定相應(yīng)的法律規(guī)范

1.制定專門性法律

在少數(shù)民族文化權(quán)利保障方面，我國尚未出臺專門性法律，難免出現(xiàn)立法漏洞。因此，在立法上，建議制定《少數(shù)民族文化權(quán)利保障法》，對諸多立法空白加以規(guī)范，如少數(shù)民族文化權(quán)利的主客體問題；監(jiān)督機(jī)制；參與機(jī)制；等等。

2.完善相關(guān)的法律法規(guī)

除了制定專門性法律外，還需要完善其他相關(guān)法律規(guī)范。比如，可以在《刑法》中適當(dāng)增加侵害少數(shù)民族文化權(quán)利的罪名，如關(guān)于“侵犯民族語言文字自由罪”的條款。此外，針對立法空白，可以單獨(dú)立法。如，對少數(shù)民族古籍等進(jìn)行單獨(dú)立法和配套立法。

(三)借鑒國外處理少數(shù)人問題的經(jīng)驗

我國的少數(shù)民族，屬于“少數(shù)人”的范疇，因此，在立法理念和具體規(guī)定等問題上，可以借鑒國外關(guān)于少數(shù)人的立法。需要注意的是，這里談到的國外立法，不僅包括其他國家的立法和證詞，也包括國際組織中普遍適用的原則。

在立法理念上，我國的理念過于單一，難以形成全面、有效地法律規(guī)范對其進(jìn)行保障。因此，借鑒國際上的某些立法理念，融入到我國立法中，不失為一種改進(jìn)途徑。

在有形文化遺產(chǎn)保護(hù)上，國際組織形成的一系列原則，如整體性保護(hù)、獨(dú)特性保護(hù)、就地保護(hù)等，都具有重要價值。將其融入到我國立法中，可以為少數(shù)民族文化權(quán)利保證提供理念和價值資源。

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中圖分類號：D922.16

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)16-0101-02

作者簡介：張萍(1989-)，女，漢族，河北衡水人，中央民族大學(xué)法學(xué)院，2014級法學(xué)理論專業(yè)，碩士研究生。