黃榮森

湖北民族學(xué)院，湖北　恩施　445000

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淺談如何促進(jìn)法律顧問制度常態(tài)化

黃榮森

湖北民族學(xué)院，湖北恩施445000

摘要：“普遍建立法律顧問制度”是黨的十八屆四中全會(huì)通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出的：“積極推進(jìn)政府法律顧問制度”的重要精神，是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的重要舉措，也是全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)依法治理，維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定的有效途徑。作為共和國(guó)最年輕的自治州，恩施土家族苗族自治州在自建州以來的32年間，法制建設(shè)方面取得了跨越式的成就，尤其近兩年更是如火如荼開展的普遍建立法律顧問制度，通過開展法律顧問制度，提高了相關(guān)部門的行政水平，同時(shí)在化解社會(huì)矛盾、改善干群關(guān)系、維持社會(huì)穩(wěn)定方面起到了很大作用。然而，由于歷史原因和自身現(xiàn)狀，恩施州的法律顧問制度還存在著干部理解不深、群眾了解不足、角色定位不準(zhǔn)、服務(wù)機(jī)制欠缺等一系列問題，這就需要從加強(qiáng)宣傳、明確地位、強(qiáng)化隊(duì)伍和保障經(jīng)費(fèi)等方面綜合協(xié)調(diào)，建立好恩施州法律顧問制度工作的新常態(tài)。

關(guān)鍵詞：法律顧問制度；恩施州；律師

一、恩施州法律顧問制度開展情況

(一)法律顧問制度的運(yùn)行模式

2014年，全州以恩施市為試點(diǎn)推行“律師進(jìn)村法律惠民”工作，建立“四個(gè)一”法律顧問服務(wù)網(wǎng)絡(luò)：即鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦)人民政府有一個(gè)法律顧問團(tuán)，村(居)委會(huì)有一名法律顧問，農(nóng)村網(wǎng)格有一名法律宣講員，農(nóng)戶有一個(gè)法律明白人。例如湖北夷水律師事務(wù)所通過與恩施市龍鳳鎮(zhèn)黨委政府協(xié)商一致，在龍鳳鎮(zhèn)建立起四級(jí)法律顧問網(wǎng)絡(luò)。一是設(shè)立法律顧問，法律顧問的工作范圍主要是為鎮(zhèn)黨委、政府依法履職當(dāng)好參謀，對(duì)有關(guān)重大問題提出法律意見。二是村聘一名律師擔(dān)任該村的法律顧問，協(xié)助村委會(huì)依法規(guī)范村名自治行為。三是每個(gè)網(wǎng)格配備一名法律宣講員，法律顧問引導(dǎo)網(wǎng)格法律宣講員進(jìn)屋場(chǎng)院落，多種形式向村名宣傳憲法、村名委員會(huì)組織法、土地管理法等農(nóng)村適用法律法規(guī)。四是每戶培訓(xùn)一個(gè)法律明白人，通過層層培訓(xùn)，使每戶有一個(gè)法律明白人。

(二)人員及組織構(gòu)成

截止2015年底，全州共有律師346人、基層法律服務(wù)工作者181人。全州共有33個(gè)基層法律服務(wù)所，其中城鎮(zhèn)法律服務(wù)所19個(gè)。政府通過政府買單的形式，購(gòu)買法律服務(wù)，免費(fèi)提供給老百姓使用，實(shí)現(xiàn)了律師進(jìn)村入戶，社會(huì)效益第一，經(jīng)濟(jì)效益第二的新常態(tài)。

二、恩施州開展法律顧問制度取得的成效

(一)開展法律顧問制度，提高依法行政水平

恩施州委州政府高度重視法律顧問制度的推進(jìn)，明確工作思路，全州上下一盤棋，整體推進(jìn)，各級(jí)各地黨政及部門都建立起法律顧問制度。截止2015年底，全州建立起法律顧問制度4000個(gè)。其中黨群部門179個(gè)、政府部門302個(gè)、事業(yè)單位232個(gè)、國(guó)有企業(yè)138個(gè)、非公經(jīng)濟(jì)組織599個(gè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)90個(gè)、村(居)2460個(gè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，村(居)法律顧問工作迅速推進(jìn)。全州各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及部門通過雇傭社會(huì)執(zhí)業(yè)律師作為法律顧問，律師全面參與黨政與各部門的涉法決策、行政及民事行為，提高了全州各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及部門依法行政的水平[1]。

(二)化解社會(huì)矛盾，化解涉法信訪

法律顧問制度按照“上下聯(lián)動(dòng)、分級(jí)負(fù)責(zé)、律師參與、息訴罷訪”的要求，充分發(fā)揮法律專家委員會(huì)和律師顧問團(tuán)的作用，對(duì)涉法涉訴信訪積案進(jìn)行督辦化解，引導(dǎo)涉法涉訴信訪問題在法制軌道內(nèi)解決，有助于更安全有效地化解多元化社會(huì)的矛盾和分歧。

(三)保障社會(huì)穩(wěn)定，改善干群關(guān)系

2014年4月11日，中央政治局常委、中央書記處書記劉云山同志到恩施州調(diào)研視察，在恩施市頭道水村與前來辦事的三位村民、村醫(yī)和法律顧問親切交談，肯定了“崗位在村、重在服務(wù)、貴在連心”的工作機(jī)制，認(rèn)為律師參與村級(jí)組織治理，尤其是服務(wù)群眾的做法，有利于解決老百姓的實(shí)際困難，有利于基層普法工作，有利于群眾“信法”不“信訪”。法律顧問工作不僅面向各級(jí)政府，而且面向普通公民，及時(shí)解決他們所面臨的問題。比如，恩施市在討論某建設(shè)項(xiàng)目的強(qiáng)制征收?qǐng)?zhí)行案件時(shí)，由于該項(xiàng)目涉及到40余戶農(nóng)戶中有7戶未同意征收補(bǔ)償，律師團(tuán)成員結(jié)合相關(guān)法律依據(jù)進(jìn)行反復(fù)論證并通過走訪群眾征求意見，最后建議該案暫時(shí)不宜進(jìn)入執(zhí)行程序。

三、恩施州法律顧問制度存在的問題

(一)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)不足，理解存在偏差

一是沒有認(rèn)識(shí)到聘請(qǐng)法律顧問的重要性和必要性，甚至錯(cuò)誤地把法律顧問當(dāng)作管理決策運(yùn)作機(jī)制的限制因素。二是片面地理解法律顧問的作用，沒有認(rèn)識(shí)到法律顧問在事前預(yù)防和事中控制的作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)一部分政府和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為法律顧問僅僅是在法律糾紛發(fā)生后參加訴訟，充當(dāng)“消防員”。三是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為法律顧問愛鉆“牛角尖”，錯(cuò)誤的認(rèn)為法律顧問制度不僅增加了決策成本，而且降低了辦事效率。在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的影響下，消極對(duì)待法律顧問制度。

(二)少數(shù)群眾對(duì)法律顧問制度了解不足

由于恩施土家族苗族自治州地處鄂西山區(qū)，土家族、苗族、侗族等少數(shù)名族聚居于此，山大人稀，交通不便，為法律顧問制度的推廣和宣傳增加了難度。同時(shí)，由于受到民族習(xí)俗的影響，重傳統(tǒng)禮俗而輕視法律規(guī)范的現(xiàn)象仍然存在，視訴訟為丟臉的事，每遇到糾紛和沖突多尋求“私了”或糾纏于行政解決，缺乏依法維權(quán)意識(shí)。

(三)法律顧問角色定位不準(zhǔn)

法律顧問制度的推進(jìn)，出現(xiàn)了兩種不良傾向。一是工作開展流于形式，具體表現(xiàn)為：“顧而不問”，一些單位把聘請(qǐng)法律顧問當(dāng)作工作任務(wù)，只是形勢(shì)所迫被動(dòng)接受，顧問律師只在臺(tái)賬或宣傳材料中出現(xiàn)；“問而不聽”，在遇到一些涉法決策和事件時(shí)，會(huì)咨詢一下律師法律意見和法律論證，順耳的就聽，不順意的就不理會(huì)，合理合法化建議并非一定會(huì)采納。另一種傾向就是過于看重律師顧問的作用，認(rèn)為法律顧問是“萬金油”，認(rèn)為聘請(qǐng)了法律顧問，一切問題都可以解決，特別是在基層調(diào)解和信訪工作中，過分強(qiáng)調(diào)法律顧問作用現(xiàn)象個(gè)別存在，一定程度上影響法律顧問資源的使用效率，不利于法律顧問作用的充分發(fā)揮。

(四)法律服務(wù)人才有限，綜合素質(zhì)人才偏少

綜合分析全州法律服務(wù)隊(duì)伍，一是律師隊(duì)伍中懂政治、懂經(jīng)濟(jì)的復(fù)合型人才較少，許多律師專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)水平、知識(shí)結(jié)構(gòu)等綜合素質(zhì)與政府及部門普遍建立法律顧問工作要求有一定差距；二是大多數(shù)律師因其本身不接觸政府事務(wù)，對(duì)政府的運(yùn)作程序和規(guī)則、政府的政策缺乏足夠的了解，難以全面理解政府在具體法律事務(wù)中的立場(chǎng)；三是從法律服務(wù)隊(duì)伍數(shù)量上來看，截止2015年，全州共有執(zhí)業(yè)律師346人，存在一定的人才缺口；四是法律服務(wù)資源區(qū)域分布不均衡，需要在工作模式和工作機(jī)制上需要不斷創(chuàng)新，提升法律顧問的使用效率。

(五)政府購(gòu)買法律服務(wù)理念需要強(qiáng)化

一是政府購(gòu)買法律服務(wù)已形成共識(shí)，但是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)和部門的市場(chǎng)化理念還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。二是各縣市都將辦公經(jīng)費(fèi)納入到財(cái)政預(yù)算，但個(gè)別地方在經(jīng)費(fèi)管理水平和使用效率上明顯不足，尚未明確建立嚴(yán)格有效的資金監(jiān)管檢查制度。三是沒有嚴(yán)格落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障辦法，少數(shù)單位聘請(qǐng)費(fèi)用還未列入年度部門預(yù)算，村居委會(huì)開展法律顧問費(fèi)用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌還未完全實(shí)行。四是各地各部門聘請(qǐng)法律顧問的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不一，一般是單位領(lǐng)導(dǎo)或者其他負(fù)責(zé)人員直接和律所洽談商定，還沒有真正納入政府采購(gòu)序列或者進(jìn)入各級(jí)政府公共資源交易平臺(tái)，出現(xiàn)一些不符合市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律的情況[2]。

四、如何完善法律顧問制度

(一)加強(qiáng)宣傳，營(yíng)造良好氛圍

樹立尊重法律的價(jià)值取向，營(yíng)造崇尚法治的良好氛圍是推進(jìn)普遍建立顧問制度工作的重要思想基礎(chǔ)。一是提升各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律思維和法治觀念，進(jìn)一步消除認(rèn)識(shí)偏差，排除畏難情緒。二是加大宣傳教育力度，提升認(rèn)識(shí)和重視程度，幫助聘請(qǐng)單位養(yǎng)成愿用、會(huì)用、善于法律顧問的思維定勢(shì)，形成依法決策、循法而動(dòng)的行為定勢(shì)。三是從法律顧問工作對(duì)群眾的思想、道德、生產(chǎn)和生活方式的影響入手，著力向基層延伸，通過強(qiáng)化宣傳，提高群眾對(duì)此項(xiàng)工作的認(rèn)知，使遇見涉法問題就想到找法律顧問成為一種思維和行為的自覺。

(二)明確法律顧問的地位，建立工作常態(tài)

針對(duì)廣泛開展法律顧問制度，在推進(jìn)過程中出現(xiàn)的法律顧問工作流于形式或過分依賴于法律顧問的兩種情況。關(guān)鍵還是需要一套剛性有效的制度規(guī)范來明確法律顧問的職責(zé)任務(wù)、服務(wù)程序、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等工作要求。通過建立領(lǐng)導(dǎo)干部決策追責(zé)制度，要求罔顧法律顧問建議造成決策失誤的有關(guān)官員承擔(dān)必要的責(zé)任，全面構(gòu)建依法行政、依法管理和依法辦事的工作常態(tài)。

(三)強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，提高法律顧問服務(wù)水平

法律服務(wù)隊(duì)伍是人才支撐，隊(duì)伍建設(shè)是提升法律顧問服務(wù)質(zhì)量的根本保證。一是挖掘本地法律服務(wù)資源，完善法律顧問服務(wù)質(zhì)量?jī)?nèi)控機(jī)制，優(yōu)化工作流程，提高服務(wù)效率。二是堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，培育公平合理的法律服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境，支持和鼓勵(lì)州外優(yōu)秀律師參與競(jìng)爭(zhēng)。三是繼續(xù)強(qiáng)化培訓(xùn)，加大教育力度，打造一支政治過硬、業(yè)務(wù)熟練、品行優(yōu)良、服務(wù)規(guī)范的法律服務(wù)隊(duì)伍。四是注重工作監(jiān)管，司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)加強(qiáng)法律顧問執(zhí)業(yè)指引，強(qiáng)化法律服務(wù)質(zhì)量的管理，實(shí)現(xiàn)法律顧問依法執(zhí)業(yè)、規(guī)范執(zhí)業(yè)、誠(chéng)信執(zhí)業(yè)。

(四)強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障

為了更好的開展法律顧問制度，經(jīng)費(fèi)的保障必不可少。強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障，需要嚴(yán)格落實(shí)《工作經(jīng)費(fèi)保障辦法》，加大購(gòu)買法律服務(wù)的力度；健全政府采購(gòu)機(jī)制，提高經(jīng)費(fèi)管理水平和資金使用效益；加強(qiáng)對(duì)工作經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管，建立健全經(jīng)費(fèi)使用情況的監(jiān)督檢查制度，確保?？顚Ｓ?，將法律顧問工作經(jīng)費(fèi)、使用情況納入到年度目標(biāo)考核。

五、總結(jié)

全州法律顧問以“第三方”全程參與人民調(diào)節(jié)工作，采取律師主動(dòng)約談，群眾“點(diǎn)單”選擇求助律師等形式，對(duì)各類矛盾糾紛、信訪案件的化解進(jìn)行專業(yè)分析指導(dǎo)。截止2015年底，已開展法治宣傳2824場(chǎng)次，培訓(xùn)法律明白人26萬人次，提供法律咨詢25.4萬人次，參與調(diào)處糾紛8200余起，化解信訪糾紛900余起。[3]。這樣體現(xiàn)了恩施土家族苗族自治州在法制建設(shè)方面取得了跨越式的成就。同時(shí)，站在依法治國(guó)和依法執(zhí)政的角度來說，只有讓法律顧問制度常態(tài)化、制度化，明確法律顧問的地位，讓法律顧問參與進(jìn)來，才能夠更好的體現(xiàn)法制社會(huì)和政府執(zhí)政的合法性，更好的滿足人民群眾的法律訴求，維護(hù)好安定祥和的社會(huì)環(huán)境。

[參考文獻(xiàn)]

[1]于興江.關(guān)于在黨的地方組織建立法律顧問制度的思考[J].理論導(dǎo)刊，2010(6)：50-51.

[2]韋大樂，王梅.關(guān)于“普遍建立法律顧問制度”的幾點(diǎn)思考[J].法槌，2014(06).

[3]恩施州司法局.2015年普建工作數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表.

[4]馬克思.資本論(第一卷)[M].北京：人民出版社，1978.

[5]張文顯.法理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2011.

中圖分類號(hào)：D926.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)16-0080-02

作者簡(jiǎn)介：黃榮森(1991-)，男，土家族，湖北利川人，湖北民族學(xué)院，研究生在讀，研究方向：民族法學(xué)。