胡　松

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北　武漢　430073

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小產(chǎn)權(quán)房法律治理研究

胡松

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢430073

摘要：小產(chǎn)權(quán)房是指在未經(jīng)過(guò)土地的國(guó)有化，未繳納土地出讓金等費(fèi)用的集體土地上由集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人建造的房屋，近年來(lái)國(guó)家對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的治理采取了許多措施并引起了社會(huì)的廣泛討論。本文對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的法律地位進(jìn)行了梳理，探討了導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房法律困境的原因，并嘗試給出解決建議。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；法律問(wèn)題；集體建設(shè)用地使用權(quán)；分類(lèi)治理

一、引論

小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題在中國(guó)各地都存在已久，該問(wèn)題始于我國(guó)建國(guó)以來(lái)的土地二元結(jié)構(gòu)制度，加之長(zhǎng)久以來(lái)國(guó)家的土地法律法規(guī)并不完善，諸多主體的利益沖突較大，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題難以解決。近些年，隨著土地資源稀缺，房屋價(jià)格攀升，農(nóng)村建設(shè)加快，大量的房屋重建計(jì)劃導(dǎo)致大量小產(chǎn)權(quán)房越來(lái)越多，不僅擾亂了房地產(chǎn)市場(chǎng)，且對(duì)我國(guó)二元土地制度造成一定沖擊。小產(chǎn)權(quán)房的存在與我國(guó)的《土地管理法》相矛盾，但是其又大量地存在與流轉(zhuǎn)著，作為一個(gè)與制度、體制等有著密切聯(lián)系的政治、民生、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，其“去”與“留”是一個(gè)兩難選擇。小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生與二元土地制度缺陷有著本質(zhì)聯(lián)系，制度的產(chǎn)生是一個(gè)社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展的選擇，而制度的摒棄也不是短時(shí)間內(nèi)可以完成，需要不斷的探索與實(shí)踐，尋求最優(yōu)模式。我國(guó)的二元土地制度也是一樣，不能因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題的存在而對(duì)制度予以輕易否定，我們需要在現(xiàn)有制度下尋求緩解，過(guò)渡的有效方案。

二、小產(chǎn)權(quán)房的法律地位

我國(guó)與小產(chǎn)權(quán)法有關(guān)的法律文件主要有《憲法》和《土地管理法》，體現(xiàn)在對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織土地的規(guī)定中，兩部法律主要規(guī)定了我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度，土地分為國(guó)家所有與集體所有，但是對(duì)于在集體經(jīng)濟(jì)組織上建造的房屋或者小產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有直接明確的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā分袑?duì)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)用地使用用途的限制是當(dāng)下判定小產(chǎn)權(quán)房違法的主要依據(jù)，但是不能很好的適用《憲法》、《物權(quán)法》、《合同法》等法律文件。法律的漏洞成為小產(chǎn)權(quán)房尷尬境地的主要原因也是社會(huì)爭(zhēng)論較為集中的部分。

因此為了彌補(bǔ)在法律上的規(guī)定缺陷，國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)土資源部以及建設(shè)部等國(guó)家行政部門(mén)就其分管范圍下發(fā)了很多意見(jiàn)、通知以及政策性文件，以強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房的違法地位，并多次明確禁止小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和銷(xiāo)售。1999年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)城市居民禁止購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村集體土地上的住宅，而且相關(guān)部門(mén)也不能批準(zhǔn)非農(nóng)用農(nóng)民宅基地，且不能為違法建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地及房屋證明；國(guó)土資源部2004年、2008年以及2011年都下發(fā)相關(guān)文件，表示集體經(jīng)濟(jì)組織之外的居民購(gòu)買(mǎi)了農(nóng)村宅基地或小產(chǎn)權(quán)房，都不得給予登記發(fā)證；2012年國(guó)家政策規(guī)定小產(chǎn)權(quán)房不能申領(lǐng)土地使用權(quán)證；2013年《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》中也規(guī)定對(duì)城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造住宅申請(qǐng)宅基地使用權(quán)登記的不予受理；而同年11月頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的第11條中規(guī)定將集體建設(shè)用地與國(guó)有土地地位平行化，建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)制度，但是這并非默認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法化；2015年3月1日《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》正式實(shí)施，規(guī)定了統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，但是該條例并未將小產(chǎn)權(quán)房列入登記范圍；2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，規(guī)定了未來(lái)完善土地征收制度，建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，改革完善農(nóng)村宅基地制度，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配制度的土地改革任務(wù)，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的治理有一定推動(dòng)作用。

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)在法律層面上對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)定不多，多以土地使用權(quán)的規(guī)定為主，且法律間也沒(méi)有很好協(xié)調(diào)；在規(guī)章或黨政性文件等低位階的文件中多以明確禁止小產(chǎn)權(quán)房的建造售賣(mài)，禁止小產(chǎn)權(quán)房的登記的規(guī)定為主，近幾年政府將土地改革提上日程，明確了土地改革的大致方向，一定程度上利于小產(chǎn)權(quán)房的疏理。但是這些文件都沒(méi)有很強(qiáng)的實(shí)際操作性，缺少治理小產(chǎn)權(quán)房較為系統(tǒng)的方案，且沒(méi)有較高位階的法律文件相銜接，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房治理難以執(zhí)行。

三、小產(chǎn)權(quán)房面臨的困境

所有權(quán)取得方式包括兩種：依據(jù)法律行為的取得和非依法律行為的取得。前者是根據(jù)民事法律行為，如買(mǎi)賣(mài)、贈(zèng)與等，后者包括根據(jù)法律的規(guī)定，征收、繼承、生產(chǎn)建造、混合加工、附和等。小產(chǎn)權(quán)房的所有權(quán)可以根據(jù)建造等事實(shí)行為取得，不以登記為取得要件，但是未登記不得對(duì)抗善意第三人并且不能轉(zhuǎn)讓。故根據(jù)《物權(quán)法》，建造者也就是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商是小產(chǎn)權(quán)房的所有權(quán)人，而由于其土地使用不合法，國(guó)家禁止小產(chǎn)權(quán)房的登記，故雖建造者可以通過(guò)建造取得房屋所有權(quán)，但不可對(duì)抗第三人，不可流轉(zhuǎn)，不能入市交易。若將小產(chǎn)權(quán)房的建造視為集體經(jīng)濟(jì)組織委托建筑公司建造，則建造房屋屬于集體所有，也不可進(jìn)行流轉(zhuǎn)。若是集體組織成員在自己使用的宅基地上建造房屋，則所有權(quán)為該組織成員。在后續(xù)的房屋二次交易中，購(gòu)買(mǎi)者始終不能獲得土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)，只能根據(jù)購(gòu)房合同享有房屋的使用權(quán)利。雖現(xiàn)實(shí)生活中部分購(gòu)買(mǎi)者只尋求安定的住房而不以投資增值為目的，后續(xù)的房屋轉(zhuǎn)讓可能較少，但是在以后的房屋拆遷賠償過(guò)戶(hù)登記等諸多問(wèn)題中讓然會(huì)出現(xiàn)糾紛。

房屋作為一種不動(dòng)產(chǎn)只有在國(guó)家法定部門(mén)登記后才能發(fā)生法律效力。在我國(guó)，由房產(chǎn)管理部門(mén)負(fù)責(zé)房屋登記，也就是只要涉及房屋所有權(quán)的交易行為就必須經(jīng)過(guò)房產(chǎn)管理部門(mén)登記之后，其物權(quán)效力才能發(fā)生，所有權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)，但是只有是國(guó)有土地上的不動(dòng)產(chǎn)才能夠在房管部門(mén)進(jìn)行登記。①對(duì)于在集體土地上如宅基地上建造的房屋，大部分地區(qū)在只對(duì)宅基地做了土地證明以此默認(rèn)房屋的所有權(quán)，而沒(méi)有辦理房屋的所有權(quán)證。相關(guān)規(guī)定也明確不允許房屋管理部門(mén)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房予以登記。而且最新頒布的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》并未將小產(chǎn)權(quán)房列入登記范圍。由此可知，小產(chǎn)權(quán)房無(wú)法進(jìn)行所有權(quán)登記，也無(wú)法進(jìn)行其他的如抵押登記。

四、解決建議

(一)從宏觀上調(diào)控房地產(chǎn)行業(yè)，規(guī)范市場(chǎng)交易與土地規(guī)劃

1.加快推進(jìn)保障房建設(shè)

城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的一個(gè)重要原因是其低廉的價(jià)格，且購(gòu)買(mǎi)者大多是收入水平偏低，文化層次偏低的城市邊緣人群，若能一方面加大保障房的建設(shè)，降低保障性住房的門(mén)檻，滿足低收入人群對(duì)住房的需求，另一方面加大對(duì)小產(chǎn)權(quán)房建造與流轉(zhuǎn)的限制，則可以合理引導(dǎo)民眾的購(gòu)房選擇，緩解小產(chǎn)權(quán)房的需求壓力。政府應(yīng)該加大財(cái)政資金的投入，可以將土地出讓金的一部分用于保障房建設(shè)，將集體建設(shè)用地用于保障性住房或經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)來(lái)緩解城市用地壓力。同時(shí)也可以將部分規(guī)范程度較高的小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)化為保障房以滿足保障房供應(yīng)。為加大對(duì)保障房建設(shè)的監(jiān)督，政府應(yīng)制定明確的保障房建設(shè)質(zhì)量與指標(biāo)要求，嚴(yán)格執(zhí)行保障房申請(qǐng)條件，對(duì)從中違法獲利者予以嚴(yán)重處罰以規(guī)范保障性住房申請(qǐng)程序。

2.調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，限制上漲房?jī)r(jià)

城市中人口涌入，商品房供給不平衡，房?jī)r(jià)上漲是小產(chǎn)權(quán)房存在的很大原因。政府應(yīng)該考慮居民購(gòu)房能力來(lái)合理規(guī)制房屋價(jià)格，保證治理小產(chǎn)權(quán)房后能夠給小產(chǎn)權(quán)房的目標(biāo)人群更適合的購(gòu)買(mǎi)目標(biāo)。其應(yīng)與保障性住房的建設(shè)一同實(shí)施，使不同購(gòu)買(mǎi)力人群能夠在正規(guī)房地產(chǎn)市場(chǎng)交易。

3.嚴(yán)格執(zhí)行土地審批與規(guī)劃，加大信息透明度

雖然小產(chǎn)權(quán)房已大量存在，但不可默認(rèn)或放任其增長(zhǎng)，若集體土地使用權(quán)變相進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，將會(huì)不可逆轉(zhuǎn)的擾亂我國(guó)土地管理，使商品房與小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買(mǎi)者成本差異增大，引起社會(huì)心理波動(dòng)。土地的使用必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定符合當(dāng)時(shí)的土地用途規(guī)劃。在集體建設(shè)用地與國(guó)家建設(shè)用地平行入市的趨勢(shì)下，土地供應(yīng)將大大增加，但是由于集體土地的特殊性，其所有權(quán)主體為集體經(jīng)濟(jì)組織，且之前并未有過(guò)大量商業(yè)開(kāi)發(fā)，其入市流通就更需要符合農(nóng)村當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地分布，組織成員意見(jiàn)等情況，以不低于城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合城鎮(zhèn)的自身建設(shè)，以嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地用途規(guī)劃與審批，否則集體建設(shè)用地的入市將會(huì)成為現(xiàn)代化建設(shè)的工具。同時(shí)，在集體土地轉(zhuǎn)型期，應(yīng)該加大土地的信息公開(kāi)，建立流轉(zhuǎn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)與公示查詢(xún)平臺(tái)，給社會(huì)對(duì)集體土地與小產(chǎn)權(quán)房的提供了解窗口。

(二)從微觀上結(jié)合各方利益主體對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的具體措施

1.結(jié)合多方利益主體共同解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題

小產(chǎn)權(quán)房是諸多利益主體共同作用的結(jié)果，購(gòu)買(mǎi)者、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、集體經(jīng)濟(jì)組織都能從中獲得巨大利益，而政府作為監(jiān)管者很難將這樣一個(gè)利益集體分解。所以在治理小產(chǎn)權(quán)房過(guò)程中政府應(yīng)該考慮各方的合理訴求，對(duì)各個(gè)主體進(jìn)行利益的引導(dǎo)，使其能減少對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的利益追逐。

2.對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行分類(lèi)治理

分類(lèi)治理的前提是否認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性，對(duì)已存在的小產(chǎn)權(quán)房合理解決，對(duì)將要建造的嚴(yán)格禁止。在符合土地用途規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房中，對(duì)于正在建造的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)該及時(shí)拆除，拆除成本較低的應(yīng)零容忍拆除，若拆除成本過(guò)高則將其轉(zhuǎn)為保障性住房或經(jīng)濟(jì)適用房，政府應(yīng)對(duì)兩者間界限有一個(gè)明確，確保不容忍小產(chǎn)權(quán)房也不過(guò)度治理；對(duì)于已經(jīng)建造但尚未出售的房屋，則繳納土地出讓金后將其轉(zhuǎn)為保障性住房或經(jīng)濟(jì)適用房；對(duì)于已經(jīng)出售入住的房屋，則應(yīng)認(rèn)定購(gòu)房合同有效并為其辦理相關(guān)權(quán)屬證明，并需要責(zé)令購(gòu)房者繳納與商品房同等的土地出讓金。在不符合土地用途規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房中，若占用農(nóng)用地或?qū)Ξ?dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展造成嚴(yán)重阻礙則應(yīng)該強(qiáng)制拆除，若已經(jīng)建造且并未占用農(nóng)用地則可以對(duì)小產(chǎn)權(quán)房予以保留，將其轉(zhuǎn)為保障性住房，督促開(kāi)發(fā)商或集體組織繳納土地出讓金。

3.增大集體經(jīng)濟(jì)組織的決策權(quán)，明確土地利益分割保障農(nóng)民權(quán)益

集體土地所有權(quán)主體為集體組織，一方面應(yīng)該增大集體組織對(duì)土地的決策權(quán)，使每個(gè)集體成員能夠參與土地使用規(guī)劃，共同商議討論通過(guò)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格管制土地用途，要求用地經(jīng)過(guò)政府相關(guān)部門(mén)審批，嚴(yán)格遵守審批程序。同時(shí)加大交易透明度，可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)的集體土地交易機(jī)構(gòu)；另一方面，在集體組織土地入市趨勢(shì)下，對(duì)于集體建設(shè)用地交易所得利益應(yīng)該細(xì)化到個(gè)人，不再抽象的歸集體所有，增強(qiáng)農(nóng)民所有權(quán)意識(shí)與參與意識(shí)，且在集體建設(shè)用地交易中優(yōu)先考慮農(nóng)民利益。②

4.加大對(duì)小產(chǎn)權(quán)房違建的懲罰力度

開(kāi)發(fā)商是小產(chǎn)權(quán)房建造的主要參與人員之一，且往往開(kāi)發(fā)商能夠在小產(chǎn)權(quán)房建造與流通中獲得巨大經(jīng)濟(jì)利益，政府應(yīng)該明確小產(chǎn)權(quán)房建造的懲罰措施，特別是對(duì)開(kāi)發(fā)商違法使用集體土地行為加大行政處罰，遏制小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量的繼續(xù)增長(zhǎng)。

[注釋]

①王靜.淺析小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)買(mǎi)風(fēng)險(xiǎn)及負(fù)面影響[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2009(12).

②王巧.小產(chǎn)權(quán)房法律問(wèn)題研究[D].吉林大學(xué)，2013.

[參考文獻(xiàn)]

[1]王靜.淺析小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)買(mǎi)風(fēng)險(xiǎn)及負(fù)面影響[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2009(12).

[2]王巧.小產(chǎn)權(quán)房法律問(wèn)題研究[D].吉林大學(xué)，2013.

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.29

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)16-0012-02

作者簡(jiǎn)介：胡松(1993-)，男，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，本科，研究方向：物權(quán)法。