郭靖超

黑龍江省政法管理干部學院，黑龍江　哈爾濱　150080

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權力清單制度探析

郭靖超

黑龍江省政法管理干部學院，黑龍江哈爾濱150080

權力清單制度是指依法將各級各類行政主體所享有的行政權力分門別類進行明確界定，制成權力清單予以公布，從而為行政權力劃定清晰界限的制度。權力清單制度本質上就是要把行政權力關進制度的籠子，使任何行政主體在任何時候行使任何行政權力均須于法有據(jù)，公開透明，不能肆意妄為?！按_權”是實施權力清單制度的基礎和關鍵，“曬權”是實施權力清單制度的重要環(huán)節(jié)，“控權”是權力清單制度得以順利實施的重要保障。

權力清單；確權；曬權；控權

自從中共十八屆三中全會第一次提出推行權力清單制度以來，我國各地方政府紛紛積極響應、迅速行動，推進速度很快。如今權力清單制度已經(jīng)成為我國全面推進依法治國、確保政府依法行政過程中對行政權力進行規(guī)制的熱點探索和實踐，在全國各地取得了許多積極成效，積累了許多重要經(jīng)驗。只是制度的構建尚在起步階段，還遠未形成科學完備的制度體系。而當前學術理論界對政府權力清單問題的研究和闡述也還遠不夠廣泛、深入和系統(tǒng)化。在此背景下，筆者對權力清單制度進行了一些嘗試性的研究與分析，以期對相關的理論與實踐工作有所裨益。

一、權力清單制度的含義與作用

權力清單制度是指依法將各級各類行政主體所享有的行政權力分門別類進行明確界定，制成權力清單予以公布，從而為行政權力劃定清晰界限的制度。在該項制度下，行政主體必須嚴格按照依法制定的權力清單行使權力，只有清單中所列的權力項目相應的行政主體才能依法享有，任何行政機關不得行使任何清單中所未列的權力。權力清單制度是為確保各級政府實現(xiàn)依法行政而進行的以“確權”、“曬權”、“控權”為核心內(nèi)容的一次行政權力革命[1]，本質上就是要把行政權力關進制度的籠子，使任何行政主體在任何時候行使任何行政權力均須于法有據(jù)，公開透明，不能肆意妄為。

權力清單制度的實施可以為市場主體及普通民眾的生產(chǎn)、生活提供便利，并推動社會各界對行政權力的廣泛監(jiān)督。作為我國政府行政體制改革的重要內(nèi)容和關鍵步驟，權力清單制度非常有利于公眾對政府的行政行為進行強有力的制約與監(jiān)督、從而保證行政權力的正確合理行使，是我國進行政治體制改革、全面依法治國、確保政府依法行政的必然選擇。

權力清單制度必將直接革除曾經(jīng)大量存在的不合理的既得利益。由于過去權力界限不清晰、權力運行不公開、權力監(jiān)督不夠有力，使得既得利益者擁有大把機會利用手中掌握的權力進行設租尋租、操控市場，謀取私利。如果權力清單制度能夠構建得科學完善并得到嚴格執(zhí)行，行政權力就沒辦法在權力清單所涵蓋的范圍之外隨意延伸，必將大大壓縮腐敗分子的尋租空間，行政機關的自由裁量權也將被極大壓縮，以權謀私的機會自然相應減少[2]。

目前，推行權力清單制度已經(jīng)成為我國政府進行自身改革，政府轉變職能的關鍵途徑和核心任務。形成科學完善的權力清單制度，將有效遏制行政權力濫用，避免政府對經(jīng)濟、社會活動的過度干涉，減輕企業(yè)和公眾的負擔，有助于打造有限、有為、高效的陽光、法治與服務型政府，并推動社會各界的廣泛監(jiān)督，營造公平的經(jīng)濟、社會環(huán)境。通過政府行政權力的減少，恰恰可以實現(xiàn)市場活力的增加，并有利于從根源上消除腐敗。

二、權力清單制度的實施

權力清單制度的實施主要包括三個方面的內(nèi)容：一是“確權”，即通過定期梳理政府及其工作部門的職責，對行政權力進行明確、調(diào)整，編制、修改權力清單，包括權力運行流程圖、時限表等；二是“曬權”，即公開權力清單與權力運行程序；三是“控權”，即建立健全權力監(jiān)管制度。

(一)“確權”是實施權力清單制度的基礎和關鍵

制定權力清單，即“確權”，是擺正政府跟市場之間關系的基礎性工作。我們建設的是始終是市場經(jīng)濟，市場才應當是左右資源配置的決定性因素。而市場需要的是服務型政府，必須要明確限定政府的權力界限，把市場的歸市場，政府的歸政府，使市場成為社會經(jīng)濟發(fā)展的主要推手，而行政權力的實質屬性則是服務。不做好“確權”工作，政府權力的邊界不清晰，權力的運行不規(guī)范，就無法根本解決政府的越位、錯位、缺位等問題，造成政府的事前管控過多過死，服務和事中事后監(jiān)管卻往往不能到位。

編制權力清單的過程是一個明確政府權限、限定政府職能的動態(tài)過程。“確權”過程中，必須堅決落實簡政放權，真正推動政府轉變職能，真正激發(fā)市場活力。要堅持只要是市場有能力解決的問題就要交給市場去解決，只要是適宜社會力量承辦的事項就要讓社會力量發(fā)揮其應有的作用，只要是基層可以處理的問題就依靠基層去處理，這是一項重要原則。要通過簡政放權，有效改變過去政府管得過多過泛的狀況，使該減該放的行政權力一定要減到位、放到位。權力同時意味著責任，在簡政放權的同時，要保證行政機關的權力與責任、權力與行使權力的能力相互匹配，做到“下放有必要、承接有能力”。同時，要將各部門中相互交叉重疊的權力進行清理歸并，重新調(diào)整，明確哪些權力應該減掉，哪些則必須保留，把該放的權力果斷放掉，該管的事情盡力管好。各級政府部門減政放權以后，要把更多的精力轉到加強行政立法、行政服務、行政監(jiān)督上來，在提供優(yōu)良服務、維護市場統(tǒng)一與公平競爭、確保公平正義等方面更好地發(fā)揮作用。

權力清單必須依法制定，遵循職權法定原則，并建立全國統(tǒng)一的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機制，統(tǒng)一制定標準。應確保清單里的每項權力都有法可依，其名稱、內(nèi)容、主體都應有明確的說明。編制權力清單，不能只是對各項行政權力進行簡單地羅列目錄，而是要將各級行政機關所享有的權力分門別類地進行科學整合，深層次清理，掃除權力盲區(qū)，規(guī)范行政裁量權，確保權力清單的質量?！按_權”過程中，既要理清權力的總體情況，又要摸清每一項權力的具體情況；既要看一項權力是否合法合規(guī)，又要看其是否合時合需；既要明確權力運行的內(nèi)容，又要明確權力運行的程序；既要關注權力運行的結果，又要關注權力運行的效率；既要注重權力行使，又要注重責任承擔[3]。越到基層，越要實事求是。要廣泛聽取基層組織、專家學者和社會公眾的意見。權力清單的內(nèi)容必須明確具體，不能模糊籠統(tǒng)、含混不清，具體來說，應當包括各級行政機關的決策、審批、執(zhí)法、監(jiān)督等各類權力。不僅各項行政權力的職責權限要在清單中明確，各項權力的法律依據(jù)、權力主體、運行程序、相應責任也要在清單中明確。要充分運用權力清單，對政府的各項行政權力全面、系統(tǒng)、深入、具體地加以規(guī)范，只有這樣才能有效實現(xiàn)對行政權力的監(jiān)督和制約。

要建立權力清單的動態(tài)調(diào)整和長效管理機制，根據(jù)法律文件以及行政主體機構職能的變動情況，及時進行修改調(diào)整，確保權力清單既合法又合理，始終保持科學性、先進性。行政權力的設立依據(jù)，主要來自于相關組織法以及行政許可、行政處罰、行政強制等方面的法律規(guī)范。相關立法部門應當密切關注、持續(xù)研判全面深化改革的新形勢與現(xiàn)行法律法規(guī)的適應性、配套性，將不再符合改革形勢、不再適應客觀社會發(fā)展的法律規(guī)定依法及時予以修改或廢止；對存在立法缺失需要加強監(jiān)管的領域，則須抓緊立法，盡早完善，為權力清單制度的順利實施掃除障礙。

同時，要抓緊建立健全權力運行的相關配套制度，完善運行程序，按照規(guī)范、透明、高效、便利等原則制定權力運行流程圖，減少權力的內(nèi)部運轉環(huán)節(jié)，縮短辦理時限，降低辦事成本，實現(xiàn)全程公示，提高行政權力運行的規(guī)范化水平。信息網(wǎng)絡技術的快速發(fā)展已經(jīng)帶來了電子政務的日趨普及，今后一定會給行政權力運行模式帶來革命性的變化。利用高級電子政務系統(tǒng)來設定程序，規(guī)范行政權力運行，提供便捷的“一站式”網(wǎng)上服務，既可提高行政效率，又可確保權力行使公平公正、依規(guī)合法。

(二)“曬權”是實施權力清單制度的重要環(huán)節(jié)

權力的公開透明是對權力進行有效管控的前提，所以“曬權”是實施權力清單制度的重要環(huán)節(jié)。亮出權力本身就是對權力的一種制約，就是警示行使權力不能任性。不僅要公開權力清單的制定、修改情況，還有權力運行的過程、結果等都應當正確、及時地向社會發(fā)布，以接受社會各界的廣泛監(jiān)督。通過對政府行政權力的公開，揭開其神秘面紗，打破權力運行的封閉性，才能確保政府行政的高效和廉潔[4]。把權力運行大大方方地曬在陽光下，擺到公眾眼前，讓每個公民都清清楚楚地知道政府部門應當提供什么樣的管理和服務，以什么樣的方式提供管理和服務，杜絕暗箱操作，有利于消除因信息不對稱造成的權力尋租空間，強化公務人員的規(guī)范責任意識，從而提升行政效率，便于公眾監(jiān)督，有利于廉政建設。并且，權力清單的公布，也有利于促進社會各界共同就社會生活中哪些事情政府該管、哪些事情政府不該管進行廣泛討論，凝聚共識，努力構建更加科學、更為先進的公共決策與民主管理體制。因此，依法“曬權”應當是在權力清單制度實施過程中對各級行政機關的強制性要求，凡是不會涉及到國家機密的行政權力，都應屬于強制公開范疇。

為使“曬權”工作順利、有序開展，必須有法可依。立法部門應加緊制定《行政公開法》，建立健全權力公開的全國統(tǒng)一立法規(guī)范，使“曬權”工作做到規(guī)范化、常態(tài)化和流程化。通過立法，形成依法“曬權”的嚴格紀律。只有在立法層面制定嚴格、明確、統(tǒng)一的硬性要求和執(zhí)行標準，才能從根本上杜絕諸如謊報、瞞報、漏報等各種違反權力公開原則的錯誤做法。權力清單應是基礎權力信息的集合，包括授予該項權力的法律依據(jù)、每項權力的行使主體與行使條件以及具體的權力運行程序等詳細信息。除涉及國家機密的保密事項外，有必要依法公開每一項行政權力的具體信息及其運行過程和結果，這就相當于公開了行政權力及其運行過程和運行結果的數(shù)據(jù)庫，極易暴露出行政權力體系中存在的各種問題，極大便利了行政相對人、輿論監(jiān)督人員、專家學者等社會各界人士對行政權力現(xiàn)狀與存在問題的觀察分析與監(jiān)督評價，從而為不斷優(yōu)化行政權力的結構與流程、努力改進行政服務質量、提高行政監(jiān)管水平工作提供基本的參考依據(jù)。

(三)“控權”是權力清單制度得以順利實施的重要保障

首先，統(tǒng)一、規(guī)范是確保權力清單制度嚴肅性與嚴格性的基本要求。應該進行統(tǒng)一立法，用全國上下完全一致的標準對權力清單的編制、公開與監(jiān)管進行規(guī)范，而不宜由各地方政府自行設計、各自為政。當然，地方政府的探索實踐是中央政府制定政策時汲取經(jīng)驗、拓展思路的重要源泉。前一時期已經(jīng)有不少地方開展試點，積累了許多重要的相關經(jīng)驗。但如果任由各地單打獨斗、自行摸索，而不在全國進行統(tǒng)一立法規(guī)范，將會由于各地方政府所設定的制度內(nèi)容、運行程序、實施標準等各不相同，導致全國范圍內(nèi)制度運行的混亂。自此之后權力清單制度的推進工作應當轉向統(tǒng)一立法，充分吸收各地有益的創(chuàng)新經(jīng)驗并將其推廣到全國范圍，形成全國統(tǒng)一的權力清單制度規(guī)范。

其次，權力清單制度的落實，需要有堅實的核查監(jiān)督制度作為保障。簡政放權和完善監(jiān)管是一個硬幣的兩面。如果沒有完善的核查監(jiān)督問責機制提供有力保障，權力清單制度不可能真正實現(xiàn)，而只能成為一紙空文。

一方面，在充分減政放權、成功轉變職能之后，政府更多時候不再進行事前審批，而是轉為在事中、事后進行嚴密監(jiān)管。各級各部門必須強化權力運行的監(jiān)督管理機制，抓緊建立科學完善的事中事后監(jiān)管制度，明確監(jiān)管事項與監(jiān)管責任，規(guī)范監(jiān)管程序，推進監(jiān)管重心下移，力求使監(jiān)管過程可操作、可監(jiān)督、可追溯，確保監(jiān)管到位?？梢猿浞掷迷絹碓桨l(fā)達的網(wǎng)絡技術，通過對高級電子政務系統(tǒng)的研發(fā)，設計一套科學、實用的網(wǎng)絡監(jiān)管模式，對行政權力運行進行全程、實時、有效監(jiān)控。未來甚至還可以通過建設統(tǒng)一的政務服務網(wǎng)，打造集行政公開、行政服務、行政審批、行政處罰、民意征集、電子監(jiān)察、信用管理、考核評估等為一體的行政權力公開運行、信息共享的電子平臺，實現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)

政府的多級聯(lián)動，既能提高效能、便民惠民，又能做好監(jiān)管。

另一方面，必須完善行政問責制度。一是要落實管理職責，必須按照權責一致的原則，厘清與每一項職權相對應的責任事項，建立責任清單；二是要嚴格按照清單厘定的責任事項，及時追責問責，對于行政主體的不作為、亂作為等行為堅決依法懲辦，絕不姑息。要明晰每一項行政權力所對應的具體責任是什么，由誰負責，出了問題向誰追究，并完善追責程序，公開問責過程，增強追責問責的可操作性。同時，還需規(guī)范、靈活、全面地運用、強化立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督等多元監(jiān)督體系，使每一個公民都能參與管理社會公共事務，從而有效彌補政府自我監(jiān)督的不足。

[1]任進.權力清單制度迎難而進[J].協(xié)商論壇，2014(6).

[2]程文浩，楊詩哲.國家治理過程的“可視化”如何實現(xiàn)——權力清單制度的內(nèi)涵、意義和推進策略[J].人民論壇·學術前沿，2014(9).

[3]李強.權力清單制度：給行政權力打造一個制度的籠子[J].求是，2014(4).

[4]楊偉東.行政權力清單制度的意義和落實[J].中國焦點，2014(1).

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2095-4379-(2016)30-0066-03

郭靖超(1973-)，女，漢族，黑龍江哈爾濱人，本科，黑龍江省政法管理干部學院經(jīng)濟法教研部，副教授，研究方向：經(jīng)濟法。