張　婧

西安培華學院人文學院，陜西　西安　710125

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我國跨區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機制研究*

張婧

西安培華學院人文學院，陜西西安710125

近年來，我國大范圍、長時間的霧霾天氣頻繁出現(xiàn)，我國大氣污染狀況日趨嚴重。但由于大氣污染的流動性、擴散性等特點，與我國“各自為政”的環(huán)境監(jiān)管體制形成矛盾沖突，使得我國大氣污染防治效果大打折扣。因此，我國現(xiàn)亟須建立跨區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機制，走點源防治和區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控相結(jié)合的路徑。因此，我國新修訂的《大氣污染防治法》在現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的基礎(chǔ)上，設(shè)立“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”專章，進一步健全了我國跨區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機制。但該機制仍存在主體不清、可操作性差、公眾參與度低等問題，需要進一步完善。

大氣污染；防治；聯(lián)防聯(lián)控

一、我國建立跨區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機制的必要性

(一)大氣污染的流動性、擴散性，要求建立重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制

空氣環(huán)境資源是公共物品，具有非排他性和共享性，為全體公民所共有。而大氣的流動性、擴散性等特點使得大氣污染能夠長距離傳播，大氣污染的危害后果跨省市、跨區(qū)域傳遞難以避免。而以我國傳統(tǒng)的“屬地”標準的行政區(qū)域劃分的環(huán)境保護監(jiān)督管理體制已經(jīng)不能有效解決跨區(qū)域大氣污染問題。因此，我國應(yīng)當借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，建立健全跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評價、統(tǒng)一方法，以最低的成本，實現(xiàn)環(huán)境保護效果最大化。同時，根據(jù)空氣流動理論，大氣流動雖然不遵守人為的行政區(qū)劃單位，但是大氣污染物的傳播并不是毫無規(guī)律可循的，其一般只會對特定的空氣流域造成污染且并不是無邊界的。因此，我們應(yīng)當以空氣流域為基礎(chǔ)，科學劃分重點區(qū)域建立跨區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機制，落實大氣污染治理，提高空氣質(zhì)量的目標。

(二)大氣污染來源復(fù)雜性、交叉性，要求建立重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制

我國環(huán)保部針對我國重點城市大氣污染來源解析結(jié)果表明：機動車、工業(yè)生產(chǎn)、燃煤、揚塵等是當前我國大部分城市環(huán)境空氣中顆粒物的主要污染來源，約占85%-90%。其中北京、杭州、廣州、深圳的首要污染來源是機動車；石家莊、南京的首要污染源是燃煤；天津、上海、寧波的首要污染來源分別是揚塵、流動源、工業(yè)生產(chǎn)。①由此可見，我國大氣污染物來自于多方面，污染源具有復(fù)雜性，而且多種污染物相互疊加，容易產(chǎn)生化學反應(yīng)，污染程度進一步加強。同時，不同地區(qū)的污染來源又各有區(qū)別。因此，大氣污染防治是涉及到環(huán)保、交通、農(nóng)業(yè)、水利、工商等多部門、多區(qū)域的綜合工程。須通過建立各區(qū)域、多部門聯(lián)合防控機制，實現(xiàn)大氣污染綜合防治目標。

(三)大氣污染防治手段的綜合性要求建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制

大氣污染來源的復(fù)雜性、交叉性決定了我國大氣污染防治不能只依靠環(huán)境管理部門，而必須打破現(xiàn)有的部門管理模式實現(xiàn)多部門間的共同合作、聯(lián)合防控。我們通過建立跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，聯(lián)合環(huán)境管理部門、經(jīng)濟、社會、科學研究等多部門，采用行政、經(jīng)濟、技術(shù)、法律等多種防治手段，共同實現(xiàn)霧霾治理目標。

二、我國跨區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機制的現(xiàn)狀

2014年我國新修訂的《環(huán)境保護法》中明確提出我國要建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制。這是我國首次從國家立法層面為我國跨區(qū)域大氣污染聯(lián)合防控工作提供了基本法律依據(jù)。2015年8月29日全國人大審議通過新修訂的《大氣污染防治法》中設(shè)立“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”專章，共6條規(guī)定，分別從建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制；制定重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治行動計劃；各部門聯(lián)合制定實施產(chǎn)業(yè)準入標準，對重點區(qū)域的用煤項目，煤炭消費的等量或者減量替代制度；監(jiān)理規(guī)劃環(huán)評會商，多部門跨區(qū)域信息共享，聯(lián)合執(zhí)法，交叉執(zhí)法等區(qū)域協(xié)作機制等方面規(guī)范了我國區(qū)域間大氣污染綜合防控工作，進一步細化、完善了我國跨區(qū)域大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控機制。而在此之前，我國相關(guān)部門已經(jīng)以部門規(guī)章形式對此作了具體規(guī)定，包括：2010年5月環(huán)保部等9部委共同制定的《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》、2012年12月環(huán)保部、發(fā)改委、財政部共同發(fā)布的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、2013年6月出臺的大氣污染“國十條”、2014年發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)》、《大氣細顆粒物一次源排放清單編制技術(shù)指南(試行)》等。部門規(guī)章從實際操作層面，詳細規(guī)定了我國重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防控的評價標準、考核辦法、協(xié)作機制等。初步形成了我國跨區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機制。

除了制定法律規(guī)定，我國一些地區(qū)已經(jīng)有了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的成功案例。如北京奧運會、上海世博會期間的多區(qū)域、多部門大氣污染聯(lián)防聯(lián)控行動，大大減緩了該區(qū)域的霧霾狀況，切實保障了會議期間的空氣質(zhì)量。但這些案例都是具有強烈政治目的的、短期的、政府強制推動的臨時行動，缺乏制度保障，不具有可持續(xù)性，難以復(fù)制。

三、我國現(xiàn)行跨區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機制存在的問題

(一)相關(guān)立法缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性

我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》缺乏與其他相關(guān)能源法律，包括部門規(guī)章的銜接機制。新《環(huán)境保護法》僅設(shè)立了一條關(guān)于跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的原則性規(guī)定，但并沒有把大氣污染的聯(lián)合防控上升到保障大氣環(huán)境安全的高度。但該法并沒有設(shè)立專章規(guī)定，都為原則性規(guī)定、缺乏操作性、權(quán)威性。而新修訂的《大氣污染防治法》雖然在新《環(huán)境保護法》的基礎(chǔ)上，設(shè)立了“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”專章，但立法中仍存在原則性規(guī)定過多，未考慮區(qū)域間經(jīng)濟基礎(chǔ)、自然條件、污染狀況等客觀條件差別，具體操作制度尚未建立。同時，我國現(xiàn)行的《節(jié)約能源法》等相關(guān)能源法律法規(guī)大多仍集中在污染點源控制方面，并沒有涉及跨區(qū)域大氣污染綜合防控的內(nèi)容，與現(xiàn)行環(huán)保立法脫節(jié)，出現(xiàn)立法空白。如前所述，我國已經(jīng)發(fā)布了許多相關(guān)的部門規(guī)章，規(guī)范了重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防控工作。而且，其中《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、《大氣污染防治行動計劃》以及《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)》等規(guī)范，內(nèi)容符合我國大氣污染治理實際，措施操作性強且取得了較好的實施效果，獲得環(huán)保業(yè)界和社會公眾的一致好評。但這些部門規(guī)章立法層級較低，缺乏強制定規(guī)定，作用效果大多集中在京津冀地區(qū)，在我國其他長江、珠三角等其他區(qū)域并未發(fā)揮作用，法規(guī)實施效果大打折扣。

(二)相關(guān)立法原則性太強，制度難以操作

1.跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制主體缺乏

我國現(xiàn)行的重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治機制大多由國務(wù)院環(huán)保主管部門會同其他有關(guān)部門、相關(guān)地區(qū)省、自治區(qū)、直轄市人民政府主導(dǎo)。這樣的規(guī)定雖然已經(jīng)打破了傳統(tǒng)的環(huán)境管理模式，形成了多部門、多地區(qū)聯(lián)合管理結(jié)構(gòu)。但是，聯(lián)合管理主體過多也導(dǎo)致群龍無首、各自為政的問題。因此，我國應(yīng)當在現(xiàn)有多部門、跨區(qū)域聯(lián)合管理的基礎(chǔ)之上設(shè)立一個常設(shè)機構(gòu)，專門負責多主體間的統(tǒng)一協(xié)作。

2.跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制缺乏部門間職責分配以及責任追究機制

跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制涉及到環(huán)保、經(jīng)濟、社會、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等多部門以及重點區(qū)域內(nèi)的多個地方政府。因此，各部門間明晰職能、劃分責任就能減少職責混亂、相互推諉的問題。同時，我們應(yīng)當在職責清晰的基礎(chǔ)上，進一步建立責任追究機制。有了健全的責任追究機制，才能促使職能部門主動履行職責，聯(lián)合管理機制才能真正發(fā)揮作用。

3.跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制缺乏信息共享機制

雖然，新的《大氣污染防治法》明確了我國重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治工作應(yīng)當多部門聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、相互協(xié)作。但有關(guān)部門間具體如何開展信息共享并沒有進一步的規(guī)定。例如：空氣質(zhì)量信息監(jiān)測、數(shù)據(jù)收集問題。包括：各地區(qū)各自監(jiān)測信息、區(qū)域間流動監(jiān)測信息的數(shù)據(jù)收集分享。明確大氣污染信息的分享方式，建立共享平臺等問題，都應(yīng)當在法律機制中進一步細化。

(三)跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制缺乏公眾參與制度

大氣污染范圍廣、污染源復(fù)雜，如果單純依靠政府，依靠環(huán)保部門的監(jiān)控，大氣污染工作很難達到預(yù)期效果。因此，大氣污染防治工作需要全社會的共同努力，在政府、各部門、相關(guān)企業(yè)以外，引入行業(yè)組織、社會團體，包括廣大社會公眾。通過擴大環(huán)境信息公開程度，提高公眾參與環(huán)保意識，擴大污染治理的社會參與面，確立公眾參與的渠道、方式。只有公眾全面了解環(huán)境情況，配合支持治理活動，監(jiān)督污染防治工作，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、法制結(jié)構(gòu)、人們生產(chǎn)生活方式上共同作用，齊抓共管，大氣污染防治才能真正起到實效。

(四)跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制缺乏統(tǒng)一的、獨立的區(qū)域大氣質(zhì)量評價體系

新的《大氣污染防治法》第92條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護主管部門和國家大氣污染防治重點區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法?！倍姓?zhí)法需要事實依據(jù)，尤其是跨區(qū)域交叉執(zhí)法就需要更權(quán)威、更客觀的事實作為執(zhí)法依據(jù)。而我國現(xiàn)行的立法卻沒有有關(guān)違法行為的評價體系。如：區(qū)域大氣質(zhì)量的評價標準、評價主體；區(qū)域大氣污染治理效果的評價制度以及相關(guān)立法實施效果評價等等，只有確立一個客觀、科學、標準化的評價體系，才能更好地完成污染執(zhí)法，保證執(zhí)法效果的公平公正。

(五)跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制缺乏區(qū)域間利益平衡機制

排污權(quán)交易和生態(tài)環(huán)境補償機制是我國已經(jīng)確立的運用經(jīng)濟手段，平衡各方經(jīng)濟利益，進行環(huán)境保護的重要法律制度之一。該制度在我國水污染治理等方面也已經(jīng)有了成功的實踐經(jīng)驗。同樣，在跨區(qū)域的大氣污染中，重點區(qū)域內(nèi)各地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展狀況、自然條件、污染程度等各有不同，而統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一防治的大氣污染治理工作中各地區(qū)付出的經(jīng)濟、社會文化成本當然不同。因此聯(lián)合防控工作不應(yīng)“一刀切”，應(yīng)當在完成綜合治理目標的前提下，建立更符合市場經(jīng)濟規(guī)律的區(qū)域間排污權(quán)交易以及生態(tài)環(huán)境補償機制，實現(xiàn)環(huán)保公平，保障大氣污染防控的效果。

[注釋]

①我國完成京津冀等9城市大氣污染來源解析[EB/OL].新華網(wǎng)，2015-4-1.

[1]常紀文.修改<大氣污染防治法>加強霧霾聯(lián)防聯(lián)控的思考[J].發(fā)展研究，2015(08).

[2]曹錦秋，呂程.聯(lián)防聯(lián)控：跨行政區(qū)域大氣污染防治的法律機制[J].遼寧大學學報(哲學社會科學版)，2014(11).

[3]楊治坤.論跨行政區(qū)大氣污染聯(lián)合防治機制構(gòu)建[J].資源開發(fā)與市場，2014(08).

[4]王偉全，翁文陽.空氣污染跨域治理的法律對策研究[J].生態(tài)經(jīng)濟，2015(09).

[5]常紀文.大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)實行共同但有區(qū)別責任原則[J].環(huán)境保護，2014(15).

*陜西省教育廳2016年科學研究專項計劃項目，項目名稱：“一帶一路”背景下西北地區(qū)大氣污染防治法律制度研究——以西安市為例(項目編號：16JK2127)。

D922.68

A

2095-4379-(2016)30-0041-02

張婧(1985-)，女，陜西安康人，碩士研究生，西安培華學院人文學院法學系，教師，講師，研究方向：經(jīng)濟法、環(huán)保法。