何祖普

黃河科技學(xué)院，河南　鄭州　450000

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河南農(nóng)業(yè)利用外資法制軟環(huán)境的研究*

何祖普

黃河科技學(xué)院，河南鄭州450000

河南省是人口大省，更是農(nóng)業(yè)大省。農(nóng)業(yè)利用外資是河南利用外資工作的重要方面。良好的法治軟環(huán)境不僅能夠建立外來投資者的信心，也是政府在對外資企業(yè)行使監(jiān)督管理權(quán)時有法有據(jù)，更是為河南農(nóng)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供充分有效的法制保障。本文在對河南農(nóng)業(yè)利用外資的數(shù)據(jù)進(jìn)行縱向分析和橫向分析的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)法治軟環(huán)境是影響河南農(nóng)業(yè)利用外資效率的重要因素。美國、巴西、印度這些國家農(nóng)業(yè)利用外資的實踐同樣揭示了良好的法治環(huán)境對農(nóng)業(yè)利用外資的重要影響。文章在對河南農(nóng)業(yè)利用外資的立法、行政執(zhí)法及司法環(huán)境存在問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出完善河南農(nóng)業(yè)利用外資法治軟環(huán)境的具體對策，希望對河南農(nóng)業(yè)利用外資工作的推進(jìn)，法治軟環(huán)境的構(gòu)建與完善有所助益。

農(nóng)業(yè)利用外資；法治軟環(huán)境；河南

農(nóng)業(yè)利用外資在我國的利用外資工作中所占比重一直不大，這由農(nóng)業(yè)自身的特殊性所決定。河南這個農(nóng)業(yè)大省利用外資工作跟全國其他省份特別是江蘇、廣東、山東等省份相比的話，存在著較大差距。影響河南農(nóng)業(yè)利用外資進(jìn)展的因素是多方面的，法治軟環(huán)境所存在的各種問題對于河南農(nóng)業(yè)利用外資工作的開展所帶來的負(fù)面效應(yīng)不應(yīng)小覷。完善的法治環(huán)境不僅能夠為河南農(nóng)業(yè)利用外資工作的提供法制保障，亦能推動法治河南建設(shè)的縱深發(fā)展。

一、河南農(nóng)業(yè)利用外資概況

(一)河南省農(nóng)業(yè)利用外資與全國平均水平的橫向?qū)Ρ?/p>

全國農(nóng)業(yè)平均實際利用外資金額平均水平在2001年到2012年之間變化不大，基本在1000萬美元左右，最低是2006年，一度達(dá)到500萬美元以下，最高為2012年的1600多萬美元。河南省農(nóng)業(yè)平均實際利用外資金額在2001年到2008年一直保持在全國平均水平。但是2009年是一個轉(zhuǎn)折點，2009年之后，河南省農(nóng)業(yè)實際利用外資的金額與全國平均水平相比，一直是遙遙領(lǐng)先的。

(二)河南省農(nóng)業(yè)利用外資金額的縱向?qū)Ρ?/p>

河南農(nóng)業(yè)利用外資我們主要從實際利用外資金額這個方面來看。1993年，河南的實際利用外資金額大約是67萬美元，2002年農(nóng)業(yè)實際利用外資金額為200多萬美元，兩者變化呈現(xiàn)出慢步遞增的過程。2002年之后，河南農(nóng)業(yè)實際利用外資金額上升幅度比較大。2002年到2009年之間，河南農(nóng)業(yè)實際利用外資金額呈現(xiàn)出中速增長的趨勢，2009年之后，河南農(nóng)業(yè)平均實際利用外資金額一直處于穩(wěn)步上升的趨勢。由此可見，雖然說河南農(nóng)業(yè)利用外資取得了一定成效，但是在全國范圍內(nèi)相比較來看，特別是與東部的省份農(nóng)業(yè)利用外資對比的話，還是處于一個比較低的水平。通過加強(qiáng)地方立法，完善司法、執(zhí)法環(huán)境、加強(qiáng)政府政策的引導(dǎo)有利于河南農(nóng)業(yè)利用外資工作的開展。

(三)河南農(nóng)業(yè)利用外資存在的問題

目前，從河南農(nóng)業(yè)實際利用外資金額來看，增長較快。河南省農(nóng)業(yè)利用外資取得了一定進(jìn)步，但同時也存在不少問題。

河南省農(nóng)業(yè)利用外資規(guī)模小。隨著對外開放的縱深發(fā)展，河南省實際利用外資規(guī)模逐年擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)實際利用外資規(guī)模也在隨之增長，但在全省實際利用外資金額中所占的比重一直較小，只有2007年農(nóng)業(yè)實際利用外資金額占全省實際利用外資的比重達(dá)到了近5%，其余年份比重僅維持在1%左右。河南是農(nóng)業(yè)大省，要促進(jìn)河南農(nóng)業(yè)快速穩(wěn)健發(fā)展，在廣泛吸收利用外資方面，要注重提升農(nóng)業(yè)在外資利用中所占比重，結(jié)合自身的實際情況，建立完善的法律體制并加強(qiáng)政府引導(dǎo)①。

投資環(huán)境不理想，限制了大量外資的流入。在硬環(huán)境方面，我省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相對來講比較薄弱，道路交通、灌溉、通信設(shè)施老化滯后；農(nóng)產(chǎn)品交易的信息網(wǎng)絡(luò)不健全，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，不能給外商提供理想的生產(chǎn)和生活環(huán)境。在軟環(huán)境方面，個別地方政府對外商投資企業(yè)引進(jìn)后的監(jiān)管方式簡單粗暴，不符合法治的要求；個別合資合作項目中不重視合同、不重視承諾導(dǎo)致侵害外方投資者利益的現(xiàn)象仍然存在；個別行政部門監(jiān)管意識強(qiáng)，服務(wù)意識差，審批程序繁瑣，行政效率低下；都限制了外資向農(nóng)業(yè)部門的流入。

法律制度不完善，缺乏政府引導(dǎo)與監(jiān)管。由于多種因素的影響，目前，有關(guān)外商投資河南農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的法律制度方面依然存在大量問題，例如，在大部分立法中很多都是空白，沒有完整的法律體系②。也沒有制定出針對外商投資河南農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的具體法律法規(guī)。缺乏法律的約束及政府引導(dǎo)，難免會造成外資引進(jìn)過程當(dāng)中出現(xiàn)諸多問題，同時也會對外商投資河南農(nóng)業(yè)造成不利影響。投資軟環(huán)境如執(zhí)法環(huán)境的不完善和缺乏監(jiān)督是制約外商擴(kuò)大投資的重要因素。

二、其他國家農(nóng)業(yè)利用外資的經(jīng)驗教訓(xùn)

(一)國外關(guān)于農(nóng)業(yè)利用外資的實踐

農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)行業(yè)，一直是外來投資者關(guān)注的焦點。世界各國在農(nóng)業(yè)利用外資方面都體現(xiàn)了雙面性，一方面制定法規(guī)引進(jìn)外資發(fā)展本國農(nóng)業(yè)，另一方面，立法限制外來投資者對本國農(nóng)業(yè)的負(fù)面影響。在此過程中，有許多經(jīng)驗教訓(xùn)值得我們重視。

美國建立了完整的法律體系。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，美國政府一直實行保護(hù)性的稅收政策，同時，美國政府在外商投資給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全帶來威脅方面格外注意。之前通過的《農(nóng)業(yè)領(lǐng)域外國投資披露法案》和《2014年農(nóng)業(yè)法案》都體現(xiàn)了美國政府對本國農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)業(yè)政策的重視，對農(nóng)業(yè)科學(xué)研究的發(fā)展也具有重要影響。

巴西是較早建立外國投資法的國家之一，農(nóng)業(yè)對外開放程度整體較高，投資法律體系較為完備。為吸引外國投資，巴西政府向外國投資者提供多種優(yōu)惠政策，包括提供基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)資料，外商亦可以申請出口信貸和保險，還為外國投資者提供低息貸款。

印度自獨立以來，就很重視引進(jìn)外資的工作。由于歷史傳統(tǒng)的影響，印度外資來自于美國和英國的比較多。印度政府對外資利用總體以高度限制為主。雖然近年來，在農(nóng)業(yè)利用外資方面，印度政府實施了許多優(yōu)惠政策進(jìn)行鼓勵，也減少了限制。但是，印度政府給予外國投資者的待遇不過是提高到國民待遇而已。為了促進(jìn)外資進(jìn)入本土產(chǎn)業(yè)，又不至于產(chǎn)生不良影響，印度政府制定了完備的外資法律體系。頒布了《外商投資鼓勵法》、《外國投資法》等法律。為外資引進(jìn)過程當(dāng)中審批、外商投資本土產(chǎn)業(yè)及相應(yīng)的經(jīng)營提供了非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛鶕?jù)和法律保障。

(二)國外農(nóng)業(yè)利用外資的經(jīng)驗教訓(xùn)

隨著外資進(jìn)入河南農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)模越來越大，首先要對外資大量進(jìn)入對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展可能帶來的負(fù)面影響進(jìn)行正確評估，不能像阿根廷等發(fā)展中國家一樣，等本國農(nóng)業(yè)被外資控制了之后再追悔莫及。我們既要吸收先進(jìn)的經(jīng)驗，更要汲取失敗的教訓(xùn)，這樣才有助于我們在利用外資中更好地保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)。

對外資進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域態(tài)度謹(jǐn)慎。世界各國對于外資投資本國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域都是非常謹(jǐn)慎的。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)的特殊性決定了各國在采取措施鼓勵外資進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的同時，都同時采取相應(yīng)的限制措施，以避免外資對本國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)生消極的影響。比如美國專門制定了《農(nóng)業(yè)領(lǐng)域外國投資披露法》來保障本國農(nóng)業(yè)之安全。

建立完善的法律體系和正確的科學(xué)理論體系。盡早制定并不斷完善外商投資本國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專門法律制度，是世界各國在面對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域外商投資熱的一致選擇。其次，外商投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域定然會給東道國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域帶來相應(yīng)的影響，如果沒有正確的科學(xué)理論體系和完備的法律體系，農(nóng)業(yè)利用外資的“質(zhì)”和“量”不能得到保證，勢必影響農(nóng)業(yè)領(lǐng)域利用外資的效益，最終是不利于本國農(nóng)業(yè)的健康穩(wěn)健的長期發(fā)展的，這一點對于我們這樣一個農(nóng)業(yè)大國、對于河南這樣一個農(nóng)業(yè)大省來講，其重要性是不言而喻的。

三、河南農(nóng)業(yè)利用外資法制軟環(huán)境存在的問題

(一)法律體系不完善，針對性和可操作性不足

外商投資我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域經(jīng)營監(jiān)管立法空白較多，在應(yīng)對外商投資我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域缺乏專門產(chǎn)業(yè)安全預(yù)警和審查機(jī)制，不易操作。我國目前在外商投資領(lǐng)域僅有《外商獨資企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》等，沒有關(guān)于外商投資農(nóng)業(yè)的基本立法。這就使得在實際操作中容易出現(xiàn)無法可依的局面。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域有關(guān)外商投資的立法普遍層次低，主要存在于各政府部門的規(guī)章制度中，而且，各地對于引導(dǎo)和規(guī)范外商投資農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)、措施也各不一致，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和必要的協(xié)調(diào)。在后續(xù)管理上也經(jīng)常出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)交誰管、誰都可以管等問題。沒有規(guī)范的爭議解決機(jī)制，糾紛實際發(fā)生時隨意調(diào)解，是不利于對外商投資者利益保護(hù)的，更談不上對外商投資者正確的引導(dǎo)③。

(二)執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)督不力

河南地處中原腹地，受傳統(tǒng)觀念影響較深，在引進(jìn)外資方面也有自己的特點。過去，中部制定的吸引外資政策被東部稱為“JQK”政策：就是為了吸引外來投資，貿(mào)然許諾種種優(yōu)惠待遇(甚至是不可能實現(xiàn)的待遇)想盡一切辦法鉤住(J)那些外來企業(yè)，一旦企業(yè)有投資意向之后，將盡其所能的誘導(dǎo)企業(yè)河南投資，圈住(Q)企業(yè)資金，當(dāng)企業(yè)經(jīng)營一段時間，開始獲得收益時，就會出現(xiàn)各種管理混亂的現(xiàn)象，之前曾經(jīng)許諾給企業(yè)的各種優(yōu)惠政策也將大縮水，投資商應(yīng)得的利潤被卡(K)，幾乎沒有任何利益可拿。這樣的結(jié)果讓投資者望而生畏，產(chǎn)生了極壞的負(fù)面影響。這種法制軟環(huán)境只能扼殺投資者的積極性、外資企業(yè)的生存，而不會取得長遠(yuǎn)的利益。因此投資軟環(huán)境如執(zhí)法環(huán)境的不完善和缺乏監(jiān)督將在很大程度上制約外商擴(kuò)大投資。

(三)司法的可預(yù)見性有待提升

法治的最大優(yōu)點是彰顯法律運作的可預(yù)期性，司法延遲、司法不公或者司法判決無法得到執(zhí)行都會影響法律的權(quán)威和公信力。如果當(dāng)?shù)胤ㄔ翰荒鼙３炙痉ㄖ辛?，在立案、審理、?zhí)行等階段偏袒護(hù)短本地投資人或者本地政府，必然會對投資者投資當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)產(chǎn)生不良影響，對投資地司法環(huán)境的失望，而最終喪失對當(dāng)?shù)厮痉?quán)威的信任④。

四、完善河南農(nóng)業(yè)利用外資法制軟環(huán)境的思考

通過對外商投資河南農(nóng)業(yè)領(lǐng)域法律制度現(xiàn)狀的全方位解析，可以看出外商投資河南農(nóng)業(yè)領(lǐng)域法律制度還是存在不少問題的。法律制度的完善需要全方位，多層級的共同努力，完善河南農(nóng)業(yè)利用外資的法治環(huán)境應(yīng)當(dāng)從立法、執(zhí)法、司法三個層面全面展開。

(一)提升立法的科學(xué)性和可操作性

目前，我國還沒有制定針對外商投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專門法律制度。河南省在對待外商投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的問題時，通過堅持以下幾個原則，希望能夠彌補(bǔ)在這一方面立法滯后的缺陷。

首先，面對外資逐步向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜的現(xiàn)狀，首要原則是保證外商投資我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域市場準(zhǔn)入的法律法規(guī)合理完善，才能保證國內(nèi)農(nóng)業(yè)基本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的安全，保證農(nóng)業(yè)的進(jìn)步。保證農(nóng)業(yè)領(lǐng)域不僅可以有效利用外資，而且能夠規(guī)范使用外資。

其次，政府對市場主體的經(jīng)營行為要進(jìn)行有效監(jiān)管，各級政府應(yīng)宏觀監(jiān)管外商投資我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的具體情況，避免農(nóng)業(yè)利用外資的負(fù)面影響的出現(xiàn)和擴(kuò)大。

再次，投資過程中發(fā)生投資爭議是非常正常的現(xiàn)象，為了避免糾紛發(fā)生時爭議的無謂擴(kuò)大，應(yīng)當(dāng)在投資合同中立有完備的爭議解決條款。爭議的高效、公正解決對于樹立外來投資者的信心非常重要。完善糾紛解決法律制度對于我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展是有力的保障。

最后，對于地方政府來講，要根據(jù)《立法法》的規(guī)定，利用地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定權(quán)，在認(rèn)真實施國家層面的有關(guān)法律法規(guī)的前提下，加強(qiáng)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制度建設(shè)，不能出現(xiàn)下位法違反上位法的規(guī)定，也不能越權(quán)制定法律規(guī)則。所以相關(guān)的地方立法必須具體，有針對性，最大限度地發(fā)揮利用外資的積極效果，減少其消極效應(yīng)，最終實現(xiàn)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的“合理利用外資”。

(二)改進(jìn)農(nóng)業(yè)利用外資的行政執(zhí)法環(huán)境

政府部門依法行政的能力和水平，直接關(guān)系到對外開放的法制化水平和擴(kuò)大對外開放的進(jìn)程。依法引資必然是建設(shè)法治政府的一項工作內(nèi)容。相關(guān)人員依法行使職權(quán)、依法引資對河南農(nóng)業(yè)利用外資有著非常大的意義。首先，政府部門要依法進(jìn)行決策和規(guī)劃，做到合法行政。嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使相應(yīng)的權(quán)利、履行自己應(yīng)盡的義務(wù)、即既不能失職也不能越權(quán)。其次，必須不斷強(qiáng)化公務(wù)人員的法治意識和法律素養(yǎng)，營造公平正義的法治環(huán)境。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)加強(qiáng)法律知識的學(xué)習(xí)，政府律師也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其積極作用，共同推動依法行政、依法辦事觀念的養(yǎng)成，以此不斷促進(jìn)河南農(nóng)業(yè)利用外資的快速穩(wěn)健發(fā)展。

(三)推進(jìn)司法改革，保證司法公正

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央非常重視法治建設(shè)，采取了多種舉措，使依法治國的觀念達(dá)到了一個新高度。而中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》對于司法改革的推動的重要意義是不言而喻的。法治環(huán)境是大環(huán)境，河南農(nóng)業(yè)利用外資法治環(huán)境的建立和完善更需要在這個大環(huán)境的保護(hù)中闊步前進(jìn)。

(四)抓緊人才培養(yǎng)，提高法律服務(wù)的質(zhì)量

法律服務(wù)的發(fā)展水平高低，是一個地方法治水平、法治健全程度的重要標(biāo)桿。法律服務(wù)應(yīng)當(dāng)被納入民生工作的重點，健全法律服務(wù)不僅對于河南地方政府，對于身處河南的外國投資者更有重要的意義。

五、結(jié)論

法治軟環(huán)境是外商投資河南農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的重要影響因素之一，軟環(huán)境也會成為影響河南農(nóng)業(yè)利用外資的“硬骨頭”。在外商投資越來越重視農(nóng)業(yè)領(lǐng)域這一板塊之時，河南省應(yīng)當(dāng)充分把握農(nóng)業(yè)大省的優(yōu)勢地位，在堅持國家層面農(nóng)業(yè)利用外資立法的背景下，持續(xù)改善外商投資河南農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)法規(guī)。逐步完善的外商投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的法律制度、高效的行政執(zhí)法環(huán)境和司法環(huán)境，更會進(jìn)一步使河南農(nóng)業(yè)的發(fā)展受益。隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的外商投資具有相當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間。完善的農(nóng)業(yè)利用外資法治環(huán)境，必然促進(jìn)河南農(nóng)業(yè)再上臺階，也必然使河南農(nóng)業(yè)重新煥發(fā)活力。

[注釋]

①敬坤，鄭泰安.淺論我國制定外資并購法的必要性[J].法制與經(jīng)濟(jì)，2012(3).

②薛選登.中國利用外資的戰(zhàn)略調(diào)整構(gòu)想[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2012(48).

③王麗娜.中國利用外資的新形勢與對策[J].遼寧師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2010(3).

④ 楊柳勇等.中國開放進(jìn)程中的利用外資質(zhì)量研究[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2011.5.

*河南省社科聯(lián)2014年度調(diào)研課題階段成果(SKL—2014—158)河南農(nóng)業(yè)利用外資法治軟環(huán)境研究。

D922.29

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2095-4379-(2016)30-0030-03

何祖普(1983-)，女，碩士研究生，黃河科技學(xué)院法學(xué)研究所，講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。