孫 嫻

（210094　南京理工大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院　江蘇 南京）

城市房屋征收補償范圍與標(biāo)準(zhǔn)的思考——以《物權(quán)法》為視角

孫 嫻

（210094南京理工大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院江蘇 南京）

關(guān)于城市房屋征收補償中具體補償范圍與標(biāo)準(zhǔn)的界定歷來是房屋征收矛盾中的一大爭議焦點所在。若征收補償額度的確定不盡合理、難以彌補被征收人所遭受的利益損失，公共利益與私人權(quán)益間的失衡就將助長公權(quán)力的濫用與膨脹、激化社會矛盾，不利于社會的穩(wěn)定與健康發(fā)展。房屋征收補償范圍與標(biāo)準(zhǔn)的合理界定是完善我國現(xiàn)行城市房屋征收制度、解決房屋征收糾紛問題的關(guān)鍵所在，與被征收人的切身利益密切相關(guān)。

房屋征收，補償范圍，補償標(biāo)準(zhǔn)，公平補償

一、房屋征收補償范圍與標(biāo)準(zhǔn)研究

《物權(quán)法》的頒布明確了房屋作為私人合法財產(chǎn)的性質(zhì)，確立了房屋征收應(yīng)出于公共利益需要、依法定程序進行的規(guī)則。但對“公共利益”尚無具體內(nèi)涵界定，實踐中以公共利益為名、實為謀私利的行政不法行為盛行?，F(xiàn)階段對房屋征收范圍及標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)理論研究，多以預(yù)防與規(guī)制不法行為的出現(xiàn)為出發(fā)點。

針對物權(quán)法中所提及的對被征收人實施足額補償?shù)囊?guī)定，學(xué)者大多認為足額的內(nèi)涵極具模糊性，由此提出各項原則以補充其實質(zhì)內(nèi)容，發(fā)展相關(guān)征收補償?shù)幕A(chǔ)理論。學(xué)者龍超提出等價補償原則，據(jù)現(xiàn)行立法來看，房屋征收的足額補償即根據(jù)房屋市場價值的大小進行的等價補償；學(xué)者章禮強認為在進行市場等價補償?shù)耐瑫r，還應(yīng)兼顧被征收人的特殊情況，對因征收而導(dǎo)致的損失應(yīng)同樣進行補償以保障個體公平。

關(guān)于房屋征收補償范圍的界定，學(xué)者根據(jù)現(xiàn)有的法定征收補償范圍，大多采取放寬補償范圍的態(tài)度。關(guān)于征收補償范圍與標(biāo)準(zhǔn)的理論不斷得以充實完善、以維護被征收人的弱勢地位和合法權(quán)益，盡量減少因房屋征收對被征收人生活等的損害程度。

二、房屋征收補償范圍

《物權(quán)法》頒布前，我國對于城市房屋的征收問題適用的是國務(wù)院2001年制定的《城市房屋拆遷管理條例》，房屋拆遷補償?shù)姆秶鷥H局限于房屋所有權(quán)、附屬物所有權(quán)和收益權(quán)三個方面，應(yīng)予補償?shù)氖找嬉宰饨?、?jīng)營型用房預(yù)期收益及拆遷費用為主。對于房屋及附屬物占有范圍內(nèi)土地使用權(quán)的補償問題卻未予規(guī)定。究其原因，一直以來所實行的房地分管體制較大程度上造成了我國在房屋拆遷問題與土地問題上的立法分立與隔膜。

《物權(quán)法》所明確的“房地一體，地隨房走”原則擴大了房屋征收的補償范圍。據(jù)第148條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)對該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予補償并退還相應(yīng)的出讓金。第121條規(guī)定，因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)補償。由此可見，《物權(quán)法》已將土地使用權(quán)明確納入到征收補償?shù)姆懂犞?，對于提前收回建設(shè)用地使用權(quán)不可避免要涉及到的不動產(chǎn)征收問題，也已有所針對的制定出專門的補償方式。

“退還相應(yīng)出讓金”的補償方式實則是將房屋補償與土地權(quán)益補償?shù)募右詤^(qū)分，其公平性有待考量。房屋的價值通常會因使用、折舊而持續(xù)下降，相關(guān)的補償額度自然也會隨之減少。但從“房地一體”的角度綜合分析，土地價值的上漲可能使附著于其上的房屋得以升值。鑒此考慮，只有對經(jīng)濟發(fā)展過程中所形成的土地增值部分予以補償才能真正彰顯公平、公正，在有效保護被征收人的利益的同時實現(xiàn)各方利益的平衡。

三、房屋征收補償標(biāo)準(zhǔn)

房屋征收的補償標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到具體的補償額度，決定著補償?shù)纳疃?。補償

標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理、確切可行是房屋征收能否順利進行的另一大關(guān)鍵所在。對于房屋征收的補償標(biāo)準(zhǔn)界定，我國《憲法》僅明確了“給予補償”，《物權(quán)法》也只是作出了“公平補償”的原則性規(guī)定，現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)主要以2007年修正的《城市房地產(chǎn)管理法》為依據(jù)，對房地產(chǎn)價格評估倡導(dǎo)遵循公正、公平、公開的原則，按照國家規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和評估程序，以基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價和各類房屋的重置價格為基礎(chǔ)，參照當(dāng)?shù)厥袌鰞r格予以評估。

通過審視相關(guān)法規(guī)政策可以發(fā)現(xiàn)，目前我國對于房屋征收補償標(biāo)準(zhǔn)的界定仍顯過于籠統(tǒng)，對于“公平”標(biāo)準(zhǔn)的概念界定模糊空泛、存有較大理解彈性，不利于實踐中具體補償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一落實和被征收人利益的切實保護。

放眼國外，對于土地征用的補償標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)國家都以被征收土地和相關(guān)資產(chǎn)的市場價格為主要考量依據(jù)，結(jié)合我國房屋征收領(lǐng)域的現(xiàn)實國情，“合理補償”標(biāo)準(zhǔn)的參考借鑒顯得必要可行。不同于普通的市場交易，房屋征收帶有濃厚的強制性色彩，在房屋征收過程中，國家兼具征收主體與土地所有者的雙重身份，其所扮演角色的特殊性決定了房屋征收極有可能罔顧市場價格、以“公共利益需要”為由支付僅具象征意義、實則與市場價格差距懸殊的補償金。房屋所有者在強大公權(quán)力面前往往一籌莫展、僅有被動屈從。

對為公共利益做出特別犧牲的被征收人，國家只有對其予以合理的補償才能有效協(xié)調(diào)房屋征收過程中的種種矛盾，彰顯社會的公平正義?！昂侠硌a償”的核心要旨在于充分參考市場價格。若提前回收建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)盡可能按照市場價格補償。既不能一味遵循政府紅頭文件的規(guī)定以致將補償標(biāo)準(zhǔn)實則等同于政府定價；也不能將征收完全與普通市場買賣相等同，被征收建設(shè)用地使用權(quán)的出讓價僅為補償標(biāo)準(zhǔn)的重要參考，而非最終的補償額度。在界定“合理”的補償標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)參考征收時建設(shè)用地使用權(quán)的市場價格，若該市價無法確定，即應(yīng)以類似財產(chǎn)的市場價格為參考依據(jù)。在經(jīng)濟發(fā)展日新月異的時代背景下，還應(yīng)充分考慮地價的上漲與百姓生活水平不斷提高的現(xiàn)實因素，逐步提高補償額度；針對各地經(jīng)濟發(fā)展水平各異的現(xiàn)實情形，可對最低補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定統(tǒng)一參照指標(biāo)以結(jié)合各地實際情況、具體衡量相應(yīng)的最低補償水平。補償標(biāo)準(zhǔn)的界定應(yīng)在客觀統(tǒng)一的同時又相對靈活，以充分適應(yīng)時代的發(fā)展與現(xiàn)實的需要。

在具體的補償方式上，被征收人可在貨幣補償與房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式中自行選擇。但無論實行何種方式，明確對被征收人權(quán)益的保障均為應(yīng)予恪守的準(zhǔn)則。以《物權(quán)法》的實施為契機，將“重建設(shè)、輕補償”的觀念逐步向“建設(shè)補償并重”的征收理念過渡轉(zhuǎn)變，對房屋征收行為審慎而行。從而切實踐行“私權(quán)保護”的基本準(zhǔn)則，完善房屋征收制度，對被征收人的合法權(quán)益予以充分合理的保護。

［1］趙陽.物權(quán)法視野下房屋拆遷制度的重構(gòu)［J］.行政法學(xué)研究，2008（1）.

［2］顧大松，史筆.城市房屋拆遷行為屬性研究［J］.法律適用，2006（9）.