丁 瑤

（610225　西南民族大學(xué)　四川 成都）

從立法學(xué)視野談行政指導(dǎo)納入受案范圍的必要性

丁 瑤

（610225西南民族大學(xué)四川 成都）

在我國(guó)，行政指導(dǎo)不屬于具體行政行為，它不是《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍。這一法律規(guī)定與立法目的和立法原則背道而馳，同時(shí)也不符合信賴(lài)保護(hù)這一行政法基本原則。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)完善有關(guān)行政指導(dǎo)的立法，將行政指導(dǎo)納入行政訴訟的受案范圍，接受司法審查。

行政指導(dǎo)；受案范圍；信賴(lài)保護(hù)

一、行政指導(dǎo)未納入行政訴訟受案范圍

《行政訴訟法》第十二條和第十三條分別規(guī)定了我國(guó)行政訴訟的受案范圍，按照法律規(guī)定，行政指導(dǎo)是事實(shí)行為，不具有強(qiáng)制性與可訴性。這樣一來(lái)，行政相對(duì)人因行政指導(dǎo)行為與行政機(jī)關(guān)發(fā)生糾紛后，行政相對(duì)人就喪失了最終的救濟(jì)途徑。一旦行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)行為對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成了損害，行政相對(duì)人無(wú)法將行政機(jī)關(guān)作為被告提起行政訴訟。在行政指導(dǎo)行為有可能對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)造成實(shí)質(zhì)性影響的情況下，《行政訴訟法》的這一規(guī)定明顯損害了公民尋求法律救濟(jì)的權(quán)利。

二、立法的合法性與合理性

《立法法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范立法活動(dòng)，健全國(guó)家立法制度，提高立法質(zhì)量，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，保障和發(fā)展社會(huì)主義民主，全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”該規(guī)定明確了立法的目的。而《行政訴訟法》未將行政指導(dǎo)納入受案范圍，沒(méi)有發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。由于行政指導(dǎo)不是具體的行政行為，意味著公民根據(jù)政府的規(guī)勸而實(shí)施的相關(guān)活動(dòng)所造成的財(cái)產(chǎn)、精神損失，也就不能提起國(guó)家賠償?！耙恍┬姓笇?dǎo)行為（例如屬于廣義行政指導(dǎo)形式的指導(dǎo)性計(jì)劃）及其保障措施在實(shí)踐中往往被操作成了指令（命令）行為和強(qiáng)制措施，侵害了行政相對(duì)人的行為選擇權(quán)與合法利益，致使出現(xiàn)行政相對(duì)人‘盼望行政指導(dǎo)又害怕行政指導(dǎo)’的現(xiàn)象。”因而《行政訴訟法》受案范圍的相關(guān)規(guī)定違背了立法目的，超出了權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)范圍，其合法性值得商榷。

我國(guó)《立法法》第六條之規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任?！毙姓笇?dǎo)不可訴弱化了公民和其他組織的權(quán)利，而行政機(jī)關(guān)的行政行為卻未能接受司法審查，減輕了國(guó)家機(jī)關(guān)的責(zé)任?，F(xiàn)行有效的法律限制公民對(duì)行政指導(dǎo)提起行政訴訟，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)文化的發(fā)展，同時(shí)也阻礙了我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的進(jìn)程?！坝捎谛姓笇?dǎo)透明度不夠，救濟(jì)性差等功能缺陷極易導(dǎo)致腐敗， 有使‘法治空洞化’的危險(xiǎn)”。行政指導(dǎo)不是行政訴訟的受案范圍這一法律規(guī)定違反了立法原則，不具有合理性。

信賴(lài)保護(hù)是行政法的基本原則之一，它要求行政機(jī)關(guān)不得隨意更改或撤銷(xiāo)行政行為，依法變更或撤銷(xiāo)的，由此給行政相對(duì)人帶來(lái)?yè)p害的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。行政機(jī)關(guān)必須遵守信用，行政相對(duì)人基于對(duì)行政權(quán)力的信賴(lài)，而遵從了行政指導(dǎo)，如果遭受損失，國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)賠償責(zé)任?！缎姓V訟法》的受案范圍規(guī)定，將行政指導(dǎo)剔除在外，客觀上違背了行政法的基本原則，使行政相對(duì)人喪失了對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任，背離了合法行政、合理行政的發(fā)展方向。

三、我國(guó)行政指導(dǎo)存在的問(wèn)題

盡管行政行為不具有強(qiáng)制性，行政相對(duì)人可以自愿選擇是否接受，但是行政相對(duì)人一旦接受建議和規(guī)勸，并不影響行政指導(dǎo)給行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益帶來(lái)的損害。由于我國(guó)目前“官本位”思想的傳統(tǒng)意識(shí)還很強(qiáng)烈，行政主體的強(qiáng)制性權(quán)利思維還存在，行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)行為具有公權(quán)力背景，以致公民有充分的理由相信行政指導(dǎo)，這其中也有長(zhǎng)期以來(lái)公權(quán)力對(duì)公民形成的事實(shí)上的壓力。因此，當(dāng)行政相對(duì)人找到行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求賠償時(shí)，會(huì)被以該行政指導(dǎo)行為沒(méi)有強(qiáng)制性，是取得相對(duì)人同意接受為理由拒絕，相對(duì)人轉(zhuǎn)而尋求法院幫助時(shí)，法院會(huì)以《行政訴訟法》的受案范圍相關(guān)規(guī)定，駁回相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求?！爱?dāng)事人之所以陷入救濟(jì)無(wú)門(mén)的尷尬境地，一方面源于理論上對(duì)行政指導(dǎo)行為界定的局限性，另一方面來(lái)源于我國(guó)的行政賠償制度本身的缺陷。”

實(shí)踐中，行政指導(dǎo)異化為行政命令，借行政指導(dǎo)之名行行政命令之實(shí)，比如，在我國(guó)農(nóng)村，政府提倡農(nóng)民種植某種農(nóng)作物，農(nóng)民一旦不配合，就強(qiáng)行產(chǎn)出土地上的原農(nóng)作物或者告訴農(nóng)民來(lái)年的種子補(bǔ)貼等就不再發(fā)放?；蛘吖癫慌浜闲姓C(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)時(shí)，行政機(jī)關(guān)會(huì)將公民的姓名等予以公布，對(duì)該公民形成一種輿論上的壓力，受到周?chē)说闹钢更c(diǎn)點(diǎn)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)采取上述措施甚至更為隱晦的做法時(shí)，我們不能以行政處罰或行政強(qiáng)制措施來(lái)定性行政機(jī)關(guān)的行為，故行政機(jī)關(guān)就會(huì)通過(guò)法律的漏洞，逃避應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，逃避對(duì)行政相對(duì)人的賠償。

四、行政指導(dǎo)納入行政訴訟受案范圍的必要性

我國(guó)很多學(xué)者主張將行政指導(dǎo)納入行政訴訟的受案范圍，學(xué)界已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)。行政指導(dǎo)行為不具有強(qiáng)制性，但并不影響行政機(jī)關(guān)的行政目的，行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)這一目的，所采取的是否是強(qiáng)制性措施已經(jīng)不重要了，重要的是它所采取的措施是否給行政相對(duì)人帶來(lái)了損害，行政相對(duì)人能否由此得到賠償。隨著公民權(quán)利意識(shí)的不斷提高，民主法治不斷發(fā)展，行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力與行政相對(duì)人接受政府的指導(dǎo)引起的一系列問(wèn)題，已經(jīng)不能再回避。在行政相對(duì)人因行政指導(dǎo)利益受到損害的情況下，能夠?qū)で蠓傻木葷?jì)就顯得尤為重要。我國(guó)《行政訴訟法》的受案范圍過(guò)于狹窄，與我國(guó)如今法律不斷完善的現(xiàn)狀已不匹配。有權(quán)力的人極易濫用權(quán)力，行政指導(dǎo)實(shí)質(zhì)上具有公權(quán)力的限制，因此需要受到法律的限制，接受司法審查。倘若忽略了行政指導(dǎo)帶有自由裁量權(quán)的這一屬性，不僅導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)利，還會(huì)使行政相對(duì)人失去法律救濟(jì)的途徑。有損害必然要有相應(yīng)的救濟(jì)，這符合我國(guó)法治發(fā)展的本質(zhì)要求。

基于上述理由，將行政指導(dǎo)納入行政訴訟受案范圍，無(wú)論是對(duì)行政相對(duì)人的救濟(jì)還是完善我國(guó)行政法律都有重要意義，

［1］莫于川.法治視野中的行政指導(dǎo)行為——論我國(guó)行政指導(dǎo)的合法性問(wèn)題與法治化路徑［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2006（06）.

［2］李燕.論將行政指導(dǎo)納入我國(guó)行政訴訟受案范圍——以日本法院對(duì)行政指導(dǎo)的司法審查為啟示和借鑒［J］.行政法學(xué)研究，2009（03）.