冀曉鵬

（050024 河北師范大學(xué) 河北 石家莊）

河北省設(shè)區(qū)市地方立法問題研究

冀曉鵬

（050024 河北師范大學(xué) 河北 石家莊）

2015年第十二屆全國人大三次會議審議并通過了關(guān)于修改《中華人民共和國立法法》的決定，這是《立法法》實行15年以來首次大修，這次修改增加了設(shè)區(qū)市的立法權(quán)。在此大背景下，河北省進行了設(shè)區(qū)市的立法賦權(quán)活動，截止到2016年3月，河北省完成了所有設(shè)區(qū)市的立法權(quán)設(shè)立工作。在取得輝煌成就的同時，河北省在設(shè)區(qū)市地方立法方面問題顯現(xiàn)：公眾參與不足、立法監(jiān)督不完善、立法質(zhì)量不高。在此現(xiàn)狀下，應(yīng)該逐步完善立法監(jiān)督體系，提高立法質(zhì)量，增加公眾參與立法的積極性，從而最終實現(xiàn)設(shè)區(qū)市地方立法的初衷。

設(shè)區(qū)市；立法問題；河北省

2000年第九屆全國人民代表大會第三次會議審議并通過了《立法法》，2000年《立法法》彌補了憲法對于立法權(quán)限的規(guī)定，使權(quán)限更加清晰和具體，《立法法》運行的15年中，在完善我國法律體系、提升立法效率、保證立法質(zhì)量上起到了重要作用。但隨著時代的發(fā)展，國家和社會對于立法問題提出了新的要求和想法，在一定程度上，2000年的《立法法》無法適應(yīng)城市迅速發(fā)展的需求。

在此大背景下，2015年第十二屆全國人大三次會議審議并通過了關(guān)于修改《立法法》的決定，這是《立法法》實行15年以來首次大修。《立法法》的修改對健全和完善中國特色社會主義法治體系至關(guān)重要，全國人大這次修改《立法法》，不僅是實現(xiàn)全面推進依法治國的總目標(biāo)的需求，也是實現(xiàn)黨的十八大以來黨中央提出的“四個全面”的偉大歷史任務(wù)的需要。

在新修改的《立法法》中，關(guān)于設(shè)區(qū)市立法權(quán)的規(guī)定成為此次修改中的一項重要制度變化，此次修改對于社區(qū)市立法主體進行了擴充，實現(xiàn)了從“較大的市”向“設(shè)區(qū)的市”的轉(zhuǎn)變，進一步明確了地方立法在法律體系構(gòu)架中的實施性、補充性、先行性的重要地位和作用，地方立法在中國特色社會主義法律體系不斷發(fā)展完善的過程中，依然具有廣闊的發(fā)展空間和強大的生命力。同時，考慮到既要適應(yīng)地方的具體情況和實際需要，又要避免重復(fù)立法，新《立法法》規(guī)定：設(shè)區(qū)的市只能對“誠信建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”等方面的試想制定地方性法規(guī)，體現(xiàn)了對地方立法權(quán)“既放又收”的原則。

一、河北省設(shè)區(qū)市立法權(quán)現(xiàn)狀

新《立法法》在第七十二條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。在河北省11個設(shè)區(qū)市中，石家莊市于1979年開始擁有制定地方性法規(guī)的立法權(quán)，立法活動較為突出，唐山市和邯鄲市分別于1984年、1992年相繼開始擁有相應(yīng)的立法權(quán)。新修訂《立法法》中將過去49個較大市才擁有的地方立法權(quán)擴大到了282個設(shè)區(qū)的市。新《立法法》實施后，為了完善設(shè)區(qū)市的立法問題，河北省人大常委會印發(fā)《依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)實施辦法》，該辦法提出：根據(jù)八個設(shè)區(qū)的市人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況等因素，堅持成熟一個賦權(quán)一個。同時，辦法明確了設(shè)區(qū)市獲得立法權(quán)應(yīng)該具備的條件：依法設(shè)置立法機構(gòu)，包括專門委員會和工作委員會；具備較高法學(xué)素養(yǎng)和法律實踐經(jīng)驗的專業(yè)人員，且適應(yīng)立法工作需要，至少應(yīng)有三人以上；具有立法專項經(jīng)費保障。2015年7月24日，河北省十二屆人大常委會第十六次會議決定，賦予廊坊市、保定市、邢臺市、秦皇島市四個社區(qū)市立法權(quán)。加之已有的三個社區(qū)市，河北省擁有立法權(quán)的設(shè)區(qū)市達到7個?，F(xiàn)階段，新增加的四個社區(qū)市人大已經(jīng)依法建立了法制委員會和法制工作委員會。截止到2016年3月29日，河北省11個設(shè)區(qū)市已全面完成立法權(quán)設(shè)置。截止到2016年3月1日，河北省現(xiàn)有設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)134件，其中包括石家莊市55件，唐山市30件，邯鄲市48件，邢臺市1件，所涉及的領(lǐng)域排名前三的分別是：建設(shè)類（17）、環(huán)境保護類（13）和資源類（10）。通過以上數(shù)據(jù)可以看出，在新設(shè)立立法權(quán)的設(shè)區(qū)市中，只有邢臺市進行了實質(zhì)性的立法成效，于2015年11月發(fā)布《邢臺市人民代表大會代表建議、批評和意見提出和辦理辦法》。

二、河北省設(shè)區(qū)市地方立法存在的問題

1.公眾參與性不足

公眾參與立法的程度與立法質(zhì)量直接相關(guān)，我國公眾參與立法是通過人民代表大會來行使人民權(quán)利的，人民群眾參與立法雖不屬于法定的立法程序規(guī)范，卻是立法機關(guān)事實上遵守的習(xí)慣，是我國立法工作所遵循的一項重要原則。公眾參與設(shè)區(qū)市立法的途徑主要有兩個方面：第一是通過選舉人大代表進入地方權(quán)力機關(guān)參與立法；第二是通過立法建議、立法聽證、立法討論、了解立法信息等形式參與立法。［4］現(xiàn)階段，河北省公眾參與性不足表現(xiàn)在：首先，公眾參與立法主要是采取第一種渠道，而通過第二種渠道進行參與的群眾少之又少，甚至有些公眾對于本市已經(jīng)獲得的立法權(quán)并不知曉，這種基本信息的缺乏造成了公眾從源頭上無法參與立法。作為立法機關(guān)，對于公眾參與立法的重要性認識不足，在公眾參與立法方面的宣傳力度與普及力度都十分匱乏。與此同時，公眾參與立法的積極性不高，公眾在參與立法時所提出的建議沒有得到立法機關(guān)及時的回應(yīng)，對于公眾參與立法積極性造成了很大的打擊，許多群眾甚至認為參與立法僅僅是“走形式”、“走過場”。在一定程度上，公民參與立法的社會氛圍沒能形成。最后，地方立法程序一般包括四個階段，即編制立法規(guī)劃、起草、審定通過和發(fā)布，河北省公眾參與地方立法主要集中在對于立法草案的審查與修改階段，很少參與立法的其他重要階段，其中，立法起草階段的意見征集近年來雖然有所涉及，但是在總體上所占有的比例不高。對于立法草案審查修改階段的參與度相對較高，但是其參與范圍也沒有完全放開。

2.立法監(jiān)督不完善

權(quán)力的制約和監(jiān)督是保障權(quán)力良性運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，缺乏監(jiān)督與制約機制容易導(dǎo)致權(quán)力腐敗與權(quán)力尋租。新修訂的《立法法》對于設(shè)區(qū)市的立法權(quán)進行了限定：城市建設(shè)管理、環(huán)境保護和歷史文化等方面，事實上此條款沒有給予設(shè)區(qū)市立法的明確權(quán)限，這使得設(shè)區(qū)市在實際地方立法過程中存在一些問題，如越權(quán)立法、立法抵觸等等?，F(xiàn)階段，河北省共11個擁有立法權(quán)的設(shè)區(qū)市，其省人大常委會的審批工作將變得日益繁重，其壓力可見一斑。河北省對于立法權(quán)的監(jiān)督的不完善主要表現(xiàn)在：首先，全國人大常委會所采取的“被動式、事后性”的備案審查制度，在一定程度上不能從國家的高度對設(shè)區(qū)市的立法工作進行有效的監(jiān)督，事后的合法性審查不能有效杜絕越權(quán)立法和立法抵觸，與此同時，對于立法內(nèi)容的把握不強，不能加以宏觀控制和監(jiān)督。其次，在省人大常委會的層面，現(xiàn)階段河北省11個設(shè)市區(qū)所進行的立法案件非常多，在省人大常委會進行審批，加重了其工作量，在一定程度上影響省人大常委會在立法審批監(jiān)督中所能夠起到的重要作用。

3.立法質(zhì)量不高

立法所需要追求的是立法的質(zhì)量而不是立法的數(shù)量，然而現(xiàn)階段河北省11個設(shè)區(qū)市的法律發(fā)展程度層次不齊，造成各城市為立法所能提供的物質(zhì)資源、人力資源和社會資源相差較多。對于早已擁有立法權(quán)的石家莊市、唐山市和邯鄲市，其可提供的支持較多，尤其是石家莊市，已經(jīng)形成適合本城市實際情況的立法體系。相比于這三個設(shè)區(qū)市，河北省內(nèi)在2015年—2016年所設(shè)置立法權(quán)的其余7個設(shè)區(qū)市，其立法質(zhì)量不高。河北省人大常委會印發(fā)《依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)實施辦法》中對于可以設(shè)置立法權(quán)的設(shè)區(qū)市做出了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，其中包括立法人員、立法機構(gòu)以及立法資金，但是各設(shè)區(qū)市在具體執(zhí)行上存在一定的差距。因此，現(xiàn)階段河北省立法質(zhì)量不高主要表現(xiàn)在：首先，設(shè)區(qū)市立法組成人員素質(zhì)參差不齊，不能很好的落實新《立法法》的規(guī)定，建設(shè)和完善設(shè)區(qū)市的立法工作，其中在立法建議和意見的收集中，不能及時全面反映設(shè)區(qū)市立法需求，有些設(shè)區(qū)市還未建有完善的立法意見處理體系，使立法工作在程序源頭停滯不前。其次，新修訂的《立法法》希望設(shè)區(qū)市根據(jù)本市的具體情況和實際需要進行立法，要求立法符合現(xiàn)實要求，促進地方法治發(fā)展。然而，現(xiàn)階段河北省設(shè)區(qū)市現(xiàn)有法律法規(guī)在內(nèi)容上缺少創(chuàng)新性，主要是對于上位法的重復(fù)和概括，沒有與本地區(qū)的社會實際相結(jié)合，僅僅停留在原則性問題的敘述，沒能深入到根本上推動法治發(fā)展，在一定程度上使設(shè)區(qū)市的立法工作流于形式。

三、加強和完善河北省設(shè)區(qū)市立法的對策

1.增強公民參與地方立法的積極性

河北省作為京畿重地，長期以來社會經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢，人們的思想觀念相對落后、封閉，要想對這一現(xiàn)狀有所改變，應(yīng)當(dāng)首先采取引導(dǎo)與激勵相結(jié)合的措施，從外部加強推力以影響公眾內(nèi)心的參與意識，調(diào)動公眾參與的積極性。其次，完善公民參與地方立法的反饋機制。地方人大對公民反映上來的意見、建議，要及時回復(fù)并且處理，對于采納的應(yīng)當(dāng)及時告知，對于沒有采納的一定要向提問者解釋，說清原因。第三，要充分發(fā)揮省人大基層代表的重要作用。耐心傾聽轄區(qū)內(nèi)群眾的呼聲和意見，及時將群眾的意見反映到立法機關(guān)中來。第四，要加大立法工作對公眾的透明和便利程度。地方立法由于缺乏明確而統(tǒng)一的刊載媒介，導(dǎo)致很多地方公民對立什么法不知道，何時立法不知道，立法中如何反應(yīng)意見不知道，這就導(dǎo)致地方立法的公眾積極性下降。

2.提高地方立法質(zhì)量，強化地方立法專業(yè)性

首先，要完善地方立法機制。河北省各地市有人大有法律委員會、人大常委會下設(shè)的法工委，市政府有法制辦，構(gòu)架雖然完善，但是相互之間運行協(xié)作模式機制卻沒有，比如，人大的法律委員會和人大常委會的法工委之間的工作關(guān)系如何理順，政府的法制辦和人大是怎么樣的關(guān)系等問題都亟需解決。其次，要重視立法隊伍建設(shè)。地方性法規(guī)、規(guī)章的清理、修改、廢止要求立法工作人員不僅要有立法為民的負責(zé)態(tài)度，還要有豐富的法律知識和較高的立法技術(shù)，立法是一門科學(xué)，很難指望沒有立法知識和技術(shù)的人員能制定出高質(zhì)量的法律。長期以來，地方人大成為了黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人退休前的過渡“溫床”，被稱為“干部養(yǎng)老院”，多是一些年齡上快達到退休年齡在退休前的最后一崗。不僅如此，在人大工作的青壯年中，又有相當(dāng)數(shù)量的非法學(xué)專業(yè)的工作人員或者學(xué)歷層次較低。拿石家莊、邯鄲、邢臺三市舉例，市人大領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍中，50歲及其以上的都占到了50%；在整體干部隊伍中，法學(xué)專業(yè)僅達到20%，石家莊市達到了35%，碩士研究生學(xué)歷僅為10%左右。在這樣的現(xiàn)狀下，很難讓地方人大的立法工作適應(yīng)依法治國的社會進程以及當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄐ枨?。地方人大作為地方的立法機關(guān)，是地方立法工作的主要承擔(dān)者，是落實依法治國的重要環(huán)節(jié)，因此在人大工作人員的選拔上應(yīng)加強年輕化避免老齡化，在引進立法專業(yè)人時應(yīng)重視法學(xué)專業(yè)及學(xué)歷層次。

3.健全地方立法的監(jiān)督機制

為了防止政治對公民權(quán)利的侵犯，必須要確立限制權(quán)力的理念。而一個國家的立法監(jiān)督如何也是在反映這個國家法制建設(shè)的水平。新《立法法》新增第三十六條中明確了法律案舉行聽證和召開論證會的條件，第六十三條和第三十九條增加了立法前評估和立法后評估等等，在一定程度上充實了立法程序的公正性。過去河北省設(shè)區(qū)市立法過于重視量的多少，而忽視了質(zhì)的提升，忽視了設(shè)區(qū)市立法監(jiān)督機制在立法過程中重要作用與價值，最終導(dǎo)致了設(shè)區(qū)市的立法監(jiān)督流于形式，成為立法過程中的“裝飾品”。對此，一方面我們應(yīng)該加強人大對于設(shè)區(qū)市的立法監(jiān)督，完善監(jiān)督體制，建立事前、事中和事后的審查；另一方面，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，加強公民、法人、團體在立法監(jiān)督中的作用，切實做到立法監(jiān)督主體的多樣化，保證設(shè)區(qū)市地方立法的權(quán)威性和有效性。

［1］汪俊英.《關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的若干思考》.載于《學(xué)習(xí)論壇》，2016年第3期.

［2］數(shù)據(jù)來源：北大法寶數(shù)據(jù)庫http：//www.pkulaw.cn/.

［3］李步云，汪永清主編.《中國立法的基本理論和制度》.中國法制出版社，1998.

［4］楊莉英.《河北省地方環(huán)境立法的現(xiàn)狀、問題與對策》.載于《河北科技大學(xué)學(xué)報》，2010年第4期.

冀曉鵬（1988～），男，河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院憲法與行政法專業(yè)碩士研究生。