胡軍擁

（454000 河南蒼穹律師事務(wù)所 河南 焦作）

BOT投資模式法律探討

胡軍擁

（454000 河南蒼穹律師事務(wù)所 河南 焦作）

BOT投資模式作為一種新型的項目融資方式得到政府與企業(yè)的廣泛關(guān)注，BOT投資模式廣泛的運用到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，特別是一些需要大量資金的公用事業(yè)項目，如橋梁、公路、地鐵等，采用BOT投資模式能夠在短時間內(nèi)為基礎(chǔ)項目獲得大量的融資，有效的緩解東道國政府資金短缺的困境，而且還能夠引入資本投資，有效的提升東道國的經(jīng)濟(jì)與科技水平。通過對BOT投資模式的基本法律關(guān)系進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，剖析BOT投資模式的法律關(guān)系的性質(zhì)，分析BOT投資項目發(fā)生爭議的法律適用問題，從而提出我國BOT投資的立法對策，為我國BOT的健康發(fā)展提供借鑒。

BOT投資模式；法律性質(zhì)；法律適用

一、何為BOT投資模式

BOT投資模式即建設(shè)（Build）—經(jīng)營（Operate）—轉(zhuǎn)讓（Transfer），是項目所在國政府通過授權(quán)的方式，允許民營機(jī)構(gòu)在特定的期限內(nèi)獲得其融資建設(shè)項目的專營權(quán)，準(zhǔn)許民營機(jī)構(gòu)向用戶收取一定的費用以回收投資并賺取利潤，等到特許的期限屆滿時，承辦項目的民營機(jī)構(gòu)必須要將基礎(chǔ)設(shè)施項目無償轉(zhuǎn)移給政府的項目融資模式。

在BOT投資模式中主要涉及的主體有東道國政府，政府是BOT項目的控制主體，采取BOT投資模式的項目多數(shù)為公益性的基礎(chǔ)建設(shè)項目，如地鐵、橋梁等。BOT的經(jīng)營主體是項目公司，項目公司是由項目發(fā)起人組建的，主要是一些私營公司，項目公司負(fù)責(zé)對項目進(jìn)行融資、建設(shè)與管理，項目公司通過對項目進(jìn)行開發(fā)運營而回收資金以償還銀行的貸款。在BOT投資模式下，項目的投資與運營的風(fēng)險由政府與私營機(jī)構(gòu)承擔(dān)。我國自1994年開始第一個BOT項目以來，BOT投資模式已經(jīng)在我國運行了二十幾年，我國的廣深珠高速公路、重慶地鐵、北海油田開發(fā)等項目都是BOT項目，BOT投資模式為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。

二、BOT投資模式法律關(guān)系分析

（一）BOT投資模式涉及的法律關(guān)系

BOT投資模式是建設(shè)——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓的模式，在BOT模式下涉及的主體比較多，作為一種新型的融資模式，BOT投資模式涉及的主體有投資建設(shè)方、承建方、政府、銀行、保險，不同的主體的利益不同，導(dǎo)致BOT投資模式下BOT項目的協(xié)調(diào)難度加大。BOT投資模式主要涉及兩大法律關(guān)系，一是BOT項目東道國政府與項目發(fā)起人之間的帶有行政管理性質(zhì)的法律關(guān)系。項目的東道國政府將BOT項目采取招投標(biāo)的方式選擇項目發(fā)起人，從BOT項目的招投標(biāo)、確定投資方、項目的經(jīng)營、項目的移交都離不開東道國政府的監(jiān)督，政府實際上是BOT項目的主導(dǎo)者，在BOT項目轉(zhuǎn)移前政府雖然沒有項目的所有權(quán)，但是享有項目的監(jiān)督權(quán)，能夠?qū)椖康倪\行進(jìn)行否決。二是BOT項目的發(fā)起人或者是項目公司與項目其他主體產(chǎn)生的民商事法律關(guān)系。項目發(fā)起人在招投標(biāo)中獲得政府的委托后，需要組建項目公司對項目進(jìn)行管理，而且需要項目公司進(jìn)行融資，因此涉及的法律關(guān)系有項目公司與銀行的借貸關(guān)系。

（二）影響B(tài)OT投資模式法律關(guān)系的因素

目前在我國比較常見的需要采取BOT投資模式的主要是一些公用事業(yè)項目，如高速公路、地鐵等，BOT投資模式涉及的法律關(guān)系主體比較多，影響法律關(guān)系的主要因素有以下幾個：

第一，特許協(xié)議。作為BOT投資模式的基礎(chǔ)，特許協(xié)議是指關(guān)于政府授權(quán)許可投資者在特定的期限內(nèi)建設(shè)并且經(jīng)營公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的協(xié)議文件，特許協(xié)議的簽訂主體是東道國政府或者是能夠代表政府的機(jī)構(gòu)與私人投資者。對于特許協(xié)議是屬于國際協(xié)定還是國內(nèi)的合同問題，不同的學(xué)者存在不同的觀點，但是從實踐的角度上看，我國的政府為了避免因合同性質(zhì)問題導(dǎo)致的麻煩，往往要求如果是國外的投資者需要在中國境內(nèi)設(shè)立項目公司，政府與項目公司簽訂特許協(xié)議，通過這種做法將特許協(xié)議規(guī)定為國內(nèi)合同的范疇。

第二，經(jīng)營權(quán)。中國目前采取BOT投資模式進(jìn)行建設(shè)的項目比較少，當(dāng)前我國的法律對于BOT項目的規(guī)定不健全，對于BOT項目的項目投資者所擁有的經(jīng)營權(quán)規(guī)定不完善，BOT項目的經(jīng)營權(quán)是一種特許經(jīng)營權(quán)，主要是運營的管理以及合理的收費，并未涉及到社會事務(wù)的管理權(quán)力，但是在實踐中有的BOT項目的項目公司卻行使著社會管理職權(quán)，存在私權(quán)代替公權(quán)的現(xiàn)象。

三、我國BOT投資模式存在的問題及法律完善對策

（一）BOT投資模式存在的問題

目前我國關(guān)于BOT投資模式的立法不完善，導(dǎo)致我國的BOT投資模式在實踐運行中存在諸多的問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.BOT風(fēng)險分擔(dān)的問題

風(fēng)險問題一直是BOT項目發(fā)展過程中存在的關(guān)鍵問題，BOT投資模式主要是用于公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，投資的數(shù)額十分巨大，而且建設(shè)與回收成本的周期十分長，這種高額投資、建設(shè)與回報周期長的項目容易產(chǎn)生高風(fēng)險。東道國政府采取BOT投資模式的主要目的是減少財政的負(fù)擔(dān)，分散投資的風(fēng)險，然而在BOT投資模式中容易出現(xiàn)的風(fēng)險主要有政治風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、管理風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險與不可抗力風(fēng)險，不同的風(fēng)險都會對BOT項目造成一定的影響。

2.違約救濟(jì)與法律適用問題

BOT項目中許多的項目發(fā)起人屬于外國公司，也有很多BOT項目運用的是外國的資本進(jìn)行投資建設(shè)，如果存在違約與權(quán)利救濟(jì)問題，適用哪個國家的法律，成為實踐的焦點。當(dāng)前我國對于BOT投資模式的特許協(xié)議的性質(zhì)存在一定的爭議，由此產(chǎn)生的法律適用問題，不同的學(xué)者存在不同的觀點，對于特許協(xié)議的法律適用問題，涉及的是政府與外國公司，如我國政府為了避免爭議，采取回避的處理方式。BOT投資模式中還存在其他的合同，如銀行借貸合同、擔(dān)保合同，這些合同的法律適用上，存在一定的爭議性，是直接適用中國的法律，還是運用國際法的準(zhǔn)據(jù)法原則去確定，存在較大的爭議。

（二）BOT投資模式的法律完善對策

1.加強(qiáng)BOT投資模式的專項立法

當(dāng)前我國的BOT投資模式發(fā)展的過程中缺乏專項的立法，對于BOT項目的管理缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，特別是政府缺乏專項的政策進(jìn)行規(guī)范。BOT投資模式需要涉及的主體比較多，而且一個BOT項目涉及到國家產(chǎn)業(yè)、外匯、投資等多個領(lǐng)域，BOT項目的運作如何才能提高透明度與運作的效率等，都需要進(jìn)行專項的立法規(guī)范。BOT投資模式通過專項立法的方式，國際上對BOT的投資模式的立法有兩種模式，一是以澳大利亞為代表的國內(nèi)專門法規(guī)規(guī)范的模式，二是以我國香港為代表的單項立法的模式。我國的BOT項目目前運用比PPP項目、BT項目少，筆者建議學(xué)習(xí)我國香港地區(qū)采取單項立法的模式，針對每一個BOT項目的具體情況，由當(dāng)?shù)氐恼M(jìn)行政策立法規(guī)范。

2.建立完善的監(jiān)督機(jī)制

BOT項目涉及的領(lǐng)域多，而且主體眾多，由于投資的周期長，成本回收慢，特別是BOT項目的管理與移交的過程中會出現(xiàn)諸多的法律問題，當(dāng)前我國的污水處理廠中采取BOT項目投資建設(shè)的尚未有一個廠能夠順利移交，很大部分在于完善的法律監(jiān)督機(jī)制，因此應(yīng)當(dāng)建立完善的監(jiān)督機(jī)制，采取獨立機(jī)構(gòu)監(jiān)督的方式，不僅監(jiān)督其他主體的行為，還需要對政府的行為進(jìn)行監(jiān)督，防止違約現(xiàn)象的發(fā)生。

［1］ 樊星. BOT項目風(fēng)險的法律分析與研究［D］. 云南大學(xué)，2015.

［2］ 葉菲.BOT項目融資模式的風(fēng)險分析及管理［J］. 知識經(jīng)濟(jì)，2016（02）.

［3］ 宋文華.自建BOT模式下的小城鎮(zhèn)污水項目投資風(fēng)險分析［J］.經(jīng)營管理者，2015（11）.

［4］ 王子君.淺析我國BOT法律問題［J］. 學(xué)理論，2013（02）.

胡軍擁（1975.7～），男，河南焦作人，本科，法律；單位：河南蒼穹律師事務(wù)所。