韓義良

（264005 煙臺大學(xué)法學(xué)院 山東 煙臺）

淺析行政決策的特征

韓義良

（264005 煙臺大學(xué)法學(xué)院 山東 煙臺）

近年來，行政決策正日益被我國行政法學(xué)界所關(guān)注，與行政決策相關(guān)的研究論述也不斷出現(xiàn)。雖然有觀點認(rèn)為行政決策被我國法學(xué)界所關(guān)注的歷史同我國行政法學(xué)出現(xiàn)的歷史一樣長，［1］但是在我國以具體行政行為和抽象行政行為為中心的行政法學(xué)體系中，行政決策并沒有一席之地，或者說，行政決策并不在我國傳統(tǒng)行政法學(xué)領(lǐng)域的概念范圍之內(nèi)。

行政決策；特性；概念；行政行為

行政決策被普遍認(rèn)為是行政學(xué)及政治學(xué)的概念，兩大法系的行政法學(xué)中都難找到行政決策的概念。行政決策面臨的問題體現(xiàn)在一方面其幾乎滲透到行政實踐的任何一個階段，行政行為在作出之前必定會有相關(guān)的決策活動，也正如西蒙所說的，無決策，即無行政。［2］另一方面是其難以進(jìn)入現(xiàn)有法學(xué)體系。總的來說，國內(nèi)對行政決策的研究量大而不全面，多是關(guān)注其具體階段，基本的概念特性鮮有人問津，導(dǎo)致在整體上缺乏系統(tǒng)性。因此有必要對行政決策的特性進(jìn)行討論，從而有助于對行政決策的理解及相關(guān)問題的解決。

一、行政決策的概念

行政決策的概念在行政學(xué)中雖然表述不盡一致，但已經(jīng)形成普遍的共識。在相關(guān)行政學(xué)教材中，行政決策被定義為：“具有行政決策權(quán)的行政機(jī)關(guān)或個人依據(jù)國家的法律，為了國家和公共的利益，有效地推進(jìn)行政管理，為一定的行政行為確定行政目標(biāo)、制定并選擇行政方案的過程”［3］；“具有行政決策權(quán)的組織或個人為了有效地實現(xiàn)行政目標(biāo)從多種可能的行政方案中作出選擇或決定的過程?！保?］可見行政決策在行政學(xué)中是種技術(shù)性的手段。在行政法學(xué)中，現(xiàn)有可以參考的官方文件是曹康泰主編的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定輔導(dǎo)讀本》，其中定義行政決策為：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在處理國家事務(wù)時為了達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，對所要解決的問題或處理的事務(wù)擬定和選擇行動方案，并作出決定的過程?！保?］總體上講，在我國，“行政決策基本上還屬于學(xué)理概念?！保?］

二、行政決策的特性

（1）主體特定性。如果說行政決策的法學(xué)定位難以確定是因為其難以融入現(xiàn)有的具體行政行為與抽象行政行為之中的任何一個，那么這恰恰從另一個側(cè)面說明，行政決策本身就是在行政法學(xué)的行政行為范圍內(nèi)。而不論是具體行政行為還是抽象行政行為，其主體是確定的，那就是行政機(jī)關(guān)。因此，行政決策的作出主體也應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)。行政決策是行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之前必然要進(jìn)行的程序。

（2）過程性。行政決策是行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政實踐中的需要設(shè)定行政目標(biāo)，并為實現(xiàn)行政目標(biāo)而設(shè)置相關(guān)的程序、劃分相關(guān)的任務(wù)，并作出先關(guān)的決定。但是在行政機(jī)關(guān)做出行政決策后，其實施往往不是由制定機(jī)關(guān)進(jìn)行的。并且行政決策一旦作出，之后的實施行為要么是具體的行政行為，要么是發(fā)布行政性法律文件，也即抽象行政行為。因此說，行政決策只是行政機(jī)關(guān)的程序性的行政行為，決策已經(jīng)作出，便不再有行政決策。有觀點認(rèn)為行政決策不在行政法學(xué)現(xiàn)有兩種行為之列的原因就是行政決策是一種過程性的行為，行政決策與行政決策的執(zhí)行是不同主體分別進(jìn)行的。甚至已有學(xué)者將行政決策分為程序性的、內(nèi)部性的和外部性的行政行為，并根據(jù)程序性的行政行為提出了司法審查的可行性。［7］

（3）范圍的廣泛性。前面已經(jīng)論述，行政決策的主體是行政機(jī)關(guān)，內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)行政目的而進(jìn)行的行政行為。當(dāng)今世界，不論是大陸法系國家還是歐美法系國家，其共同面臨的一個現(xiàn)象就是行政權(quán)自由裁量權(quán)的擴(kuò)張。歷史上，行政機(jī)關(guān)曾經(jīng)被稱為守夜人，行政權(quán)力的行使被限制在相當(dāng)有限的范圍內(nèi)。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)弊端不斷出現(xiàn)，劇烈變動的時代背景下立法機(jī)關(guān)對各種新問題、新情況、新事物的出現(xiàn)及變化速度難以應(yīng)付，而此時行政權(quán)力的靈活性和及時性使其具有更大的優(yōu)勢去處理相關(guān)問題，因此行政權(quán)力在社會調(diào)整中發(fā)揮的作用越來越大，行政機(jī)關(guān)處理事務(wù)的范圍也日益廣泛。而行政機(jī)關(guān)對行政事務(wù)的處理必然會涉及行政決策，使得行政決策的內(nèi)容幾乎涉及到社會的方方面面。

（4）表現(xiàn)形式多樣性。當(dāng)下我國行政機(jī)關(guān)管理社會事務(wù)的方式和手段是多樣的。行政機(jī)關(guān)不僅可以在傳統(tǒng)法律規(guī)定的范圍行使行政管理職能，而且在一定程度上還具有行政立法的職能。行政決策的表現(xiàn)形式受行政機(jī)關(guān)管理方式及手段的影響。行政機(jī)關(guān)一方面可以針對社會重大的問題通過行政決策作出行政規(guī)章或者規(guī)范性文件等抽象行政行為；另一反面，在行政機(jī)關(guān)日常行政事務(wù)中，例如行政許可，行政處罰等所謂具體行政行為，每一項決定的作出其實都是行政決策的結(jié)果，而行政決策也就變現(xiàn)為相應(yīng)的形式。

（5）時效性。行政決策的時效性是行政決策難以被歸入現(xiàn)有抽象行政行為的一大因素。行政機(jī)關(guān)針對一定時期內(nèi)出現(xiàn)的問題或是針對一定時期的特殊現(xiàn)象，需要作出一定的行政行為，但是這種問題與行政抽象行為所針對的對象的最大區(qū)別在于其具有一定的時限性。也就是說，行政抽象行為針對的問題對象是長期存在的，一旦作出，一般不設(shè)定時限，除非行政機(jī)關(guān)自行撤銷或者被新的法律法規(guī)所取代，否則其對相關(guān)的問題及對象都是長期有效的。而行政決策在制定之初就是為了解決某一時期的問題，在頒布之初就已經(jīng)設(shè)定了實施的時間限制，時限到期后便自動作廢。

行政法學(xué)與行政學(xué)有聯(lián)系也有區(qū)別，行政決策在行政法學(xué)中有不同于于其在行政學(xué)和政治學(xué)中的特性。在建設(shè)法治國家與政府體制改革的背景之下，只有對行政決策給予足夠的關(guān)注與研究，才能夠真正實現(xiàn)法治目標(biāo)。

［1］葉必豐.《行政決策的法律表達(dá)》.載《法商研究》，2016年第2期

［2］［美］費斯勒、凱特爾.《行政過程的政治——公共行政學(xué)新論》.陳振明、朱芳芳等譯.中國人民大學(xué)出版社，2002 年版，第 250 頁

［3］張永桃主編.《行政管理學(xué)》.高教出版社，2003年版，第131頁

［4］張國慶主編.《公共行政學(xué)》（第3版）.北京大學(xué)出版社，2007年版，第232頁

［5］曹康泰主編.《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定輔導(dǎo)讀本》.中國法制出版社，2008年版，第26頁

［6］江國華.《中國行政法總論》.武漢大學(xué)出版社，2012年第一版，第243頁

［7］盧護(hù)鋒.《行政決策法治化的理論反思與制度構(gòu)建》.載《政法論叢》，2016年第1期

韓義良（1988.9～）山東濰坊人， 煙臺大學(xué)法學(xué)院法律碩士。