郭燦燦

（450000 鄭州大學(xué)法學(xué)院 河南 鄭州）

行政程序法探究及展望

郭燦燦

（450000 鄭州大學(xué)法學(xué)院 河南 鄭州）

本文從行政程序法的沿革及概述出發(fā)，通過對(duì)行政程序法國(guó)內(nèi)外發(fā)展?fàn)顩r的比較，不僅發(fā)現(xiàn)我國(guó)行政程序法發(fā)展過程中的喜人之處，也看到其與國(guó)外行政程序法的發(fā)展相比其不足之處。因此筆者立足行政程序法的根本即其立法目的，制度價(jià)值以及立法體例，并將這種尋根究源式的探究結(jié)果與當(dāng)下我國(guó)具體國(guó)情的結(jié)合，這也使得筆者更深層次的把握行政程序法的發(fā)展脈搏與趨勢(shì)，從而也更具針對(duì)性的提出了針對(duì)當(dāng)下我國(guó)的行政程序法的情態(tài)在未來完善發(fā)展時(shí)需要注意的幾點(diǎn)問題，同時(shí)也提出了筆者自己的一點(diǎn)建議。

行政程序法；現(xiàn)狀；完善；展望

實(shí)施任何行為都離不開一定的過程步驟程序和方式，這就是行為的程序。行為的停止意味著程序的終止，因此程序正義和實(shí)體正義一樣重要，程序的違法可能導(dǎo)致行為的違法，從而對(duì)相對(duì)人的權(quán)義產(chǎn)生影響。行政行為當(dāng)然也有相應(yīng)的行政程序，所謂行政程序即指行政行為的過程、步驟、順序、方式、形式和時(shí)限。行政程序不僅能實(shí)體法的實(shí)施的途徑，合理完備的行政程序更是有助于實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義；同時(shí)也能使人們預(yù)見到政府的行為，從而更好地保障個(gè)人的合法權(quán)利。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建的行政程序法即是以實(shí)現(xiàn)公共行政職能為目的， 調(diào)整行政法律關(guān)系主體在行政活動(dòng)中的程序法律規(guī)范和原則的總和。［1］行政程序法不僅調(diào)整行政主體實(shí)施行政行為的程序也調(diào)整行政相對(duì)人參與行政活動(dòng)的程序，是將關(guān)系行政效率以及相對(duì)人實(shí)體權(quán)益的重大行政程序制度化、法律化的一種法律效果。作為行政法的重要組成部分，行政程序法的制定完善不僅是依法，行政建設(shè)法治國(guó)家的重要要求，而且是規(guī)范行政機(jī)關(guān)和其他行政主體合理行使行政權(quán)力，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益從而提高行政效率的重要保障。因此一部合理完備的行政程序法有助于公共利益與私人合法權(quán)益得以同時(shí)合理的實(shí)現(xiàn)。

一、行政程序法的沿革及概述

雖然到目前為止我國(guó)還沒有一部行政程序法法典，但這并不影響其他國(guó)家制定完善行政程序法典，有些國(guó)家還取得了顯著地成果。自1889年西班牙制定第一部行政程序法開始，1925年奧地利緊隨其后制定了《普通行政程序法》，掀起了第一次制定行政程序法典的小高潮；20世紀(jì)40-60年代則是掀起了第二次制定行政程序法典的高潮，先是1946 年美國(guó)制定了聯(lián)邦行政程序法， 此后，意大利于1955 年、德國(guó)于1976 年分別制定了行政程序法，法國(guó)則是于1978 年制定了行政和公共關(guān)系法，1979 年制定了行政行為說明理由法， 日本也于1993 年制定了行政程序法。雖然各國(guó)行政程序法的形式不一而足、內(nèi)容也有所差別。但是其目標(biāo)模式大體上是以效率模式和權(quán)利模式這兩大類為主要代表的。

經(jīng)過改革開放以來經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國(guó)在政治經(jīng)濟(jì)文化等各個(gè)領(lǐng)域均取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，尤其是加入世貿(mào)組織以來，我國(guó)傳統(tǒng)法學(xué)理論體系在遭受巨大沖擊的同時(shí)也變得更加豐富、多元，這也為為我國(guó)行政程序法的制定提供了豐富的理論素材。目前理論界主要是從行政法的法律淵源、基本原則、基本制度以及特別程序等方面對(duì)行政程序法展開研究的。首先理論界比較認(rèn)可的行政法的法律淵源主要有憲法、行政程序法典（主要包含基本原則和基本制度）、單行法律法規(guī)的程序法以及散見于于具體行政管理法律、法規(guī)中的行政程序規(guī)范等。行政程序法包含了豐富的內(nèi)容， 已經(jīng)形成了比較全面的制度體系。理論界形成主流認(rèn)同的主要包含有：①如依法行政原則、平衡原則、參與原則、公開原則、正當(dāng)程序原則、誠信與信賴保護(hù)原則、比例原則、效率原則、救濟(jì)原則等行政程序法的基本原則；②申請(qǐng)與受理制度、告知制度、證據(jù)制度、聽證制度、信參與原則息制度、電子政務(wù)制度、時(shí)限、期間、送達(dá)與費(fèi)用制度等行政程序法的一般制度；③以及行政征用、給付、規(guī)劃、合同、指導(dǎo)等特別行政行為程序等。

二、我國(guó)行政程序法的現(xiàn)狀

雖然因?yàn)樯鐣?huì)環(huán)境的影響，我國(guó)行政法的研究起步比較晚，但是其發(fā)展的卻很快。 與此同時(shí)，我國(guó)的行政程序法也經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、從忽略到重視的、由低級(jí)向高級(jí)的發(fā)展過程。隨著經(jīng)濟(jì)的繁榮、社會(huì)的不斷發(fā)展以及依法治國(guó)方略的提出，行政程序法因其獨(dú)特的制度價(jià)值受到了國(guó)家以及學(xué)者的高度重視，行政程序法典的制定也進(jìn)一步提上來日程。從1990 年10 月1 日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第54 條將“符合法定程序”規(guī)定為具體行政行為合法的三大要件之一，從此確立行政程序法在我國(guó)行政法治建設(shè)中的重要地位開始，［2］此后20 多年來，又陸續(xù)頒布了一系列的部門規(guī)章如：《道路交通事故處理程序規(guī)定》、《消防監(jiān)督程序規(guī)定》等以及一系列單行行政法規(guī)如：《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政復(fù)議法》等，也標(biāo)志著我國(guó)行政程序的法治化取得了顯著進(jìn)步，基本行政程序制度的法治化水平大幅提高，特別是2008 年10 月1 日起實(shí)施的《湖南省行政程序規(guī)定》，被行政法學(xué)者稱為啟動(dòng)中國(guó)統(tǒng)一行政程序立法破冰之旅的地方政府規(guī)章，具有標(biāo)志性意義，預(yù)示著我國(guó)已經(jīng)具備制定統(tǒng)一行政程序法典的法制基礎(chǔ)。［3］雖然我國(guó)目前在行政程序法方面無論是理論研究還是實(shí)踐研究都取得了豐碩的成果，但是不可否認(rèn)的是在我國(guó)“重實(shí)體、輕程序”的法治傳統(tǒng)下，行政程序法的進(jìn)一步研究發(fā)展還存在著諸多的問題，概括來說主要有以下幾個(gè)方面：

1.目前我國(guó)的行政程序法主要散見于單行法，缺乏統(tǒng)一的行政程序法法典

我國(guó)目前已經(jīng)頒布的行政單行法律文件主要包括《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政復(fù)議法》等，因此關(guān)于行政程序的規(guī)定也是主要散落的分布于各個(gè)單行的行政法律規(guī)范之中。雖然這種單行立法模式針對(duì)性更強(qiáng)，但是也造成了許多問題。由于行政部門和行政事務(wù)龐雜繁復(fù)，部門的職能之間存在著交叉重疊的部分，單行法方式的立法規(guī)定容易造成某一行政部門在實(shí)施某一行政行為的時(shí)候可能存在兩套不同的程序，長(zhǎng)久下去不僅容易損害行政機(jī)關(guān)的公信力，而且會(huì)造成機(jī)關(guān)事務(wù)的混亂，降低行政效率。

2.對(duì)行政程序的監(jiān)督不力，使行政程序成為一種形式

我國(guó)自古以來就有“重實(shí)體，輕程序”的法治傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)人治，且由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行的是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，機(jī)關(guān)內(nèi)部視服從長(zhǎng)官意志為一種理所當(dāng)然，行政程序貌似只是行政行為規(guī)范的一種標(biāo)志。加之檢察機(jī)關(guān)把注意力更多的放到行政行為的結(jié)果而非其過程，這使得機(jī)關(guān)工作人員的自由裁量權(quán)在此種情況下的膨脹，不僅有違依法行政的基本原則而且使得行政相對(duì)人缺乏對(duì)行政行為結(jié)果的可預(yù)見性，從而在一定程度上損害國(guó)家的公信力和行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

3.關(guān)于行政程序違法的問責(zé)機(jī)制不健全，違法行為人并不當(dāng)然因此承擔(dān)責(zé)任

根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定，行政程序違法對(duì)行為人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的人民法院不予受理針對(duì)程序違法提起的訴訟。 《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條 規(guī)定行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權(quán)的；（五）濫用職權(quán)的；（六）明顯不當(dāng)?shù)摹Ｓ纱丝梢娺`法行為人只是承擔(dān)撤銷責(zé)任，沒有進(jìn)一步更加嚴(yán)厲的責(zé)任規(guī)定。因此問責(zé)機(jī)制的不合理使得違法行為人在作出某一行政行為的時(shí)候不必然慎重考慮程序合法與否的相關(guān)問題。

（1）我國(guó)目前存在重視事后救濟(jì)程序，忽視事前預(yù)防和事中控制程序的問題。我國(guó)目前關(guān)于事后救濟(jì)的行政程序法主要有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行使行政救濟(jì)權(quán)的《行政復(fù)議法》以及司法機(jī)關(guān)行使權(quán)司法救濟(jì)的《行政訴訟法》。但是卻缺乏關(guān)于事前預(yù)防和事中控制程序的相關(guān)法律規(guī)定。這樣不僅容易造成大量的人力物力資源的重復(fù)性浪費(fèi)，也大大提高了行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的成本。

（2）我國(guó)目前的行政程序公眾參與度比較低。公眾在行政法律關(guān)系中往往承擔(dān)的是動(dòng)作即權(quán)利義務(wù)受體的角色，與動(dòng)作的發(fā)出者即行政機(jī)關(guān)關(guān)系十分的密切。行政程序中公眾參與度低不僅會(huì)在一定程度上降低公眾參與行為的熱情，在一定程度上提高了行政主體的監(jiān)督成本。

三、對(duì)我國(guó)行政程序法的展望以及建議

通過上文的闡述，筆者從行政救濟(jì)法國(guó)內(nèi)外的歷史沿革的角度對(duì)行政救濟(jì)法目前在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀以及其重要地位進(jìn)行了說明，在下文中筆者將以行政程序法的立法目的、制度價(jià)值以及立法體例的討論為切入點(diǎn)，進(jìn)一步勾畫其未來的發(fā)展藍(lán)圖、并提出對(duì)現(xiàn)在行政程序法發(fā)展完善的改進(jìn)方案。

1.立法目的

行政程序法是行政法的重要組成部份， 它的立法目的即為立法者在社會(huì)發(fā)展需要的基礎(chǔ)上加之對(duì)行政程序法本質(zhì)屬性的把握， 旨在通過制定行政程序法而獲得的某種法律上的理想結(jié)果。通過國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究討論筆者認(rèn)為行政程序法的立法目的主要包含兩個(gè)層次即作為行政法組成部份的根本立法目的和不同于其他行政法組成部分的直接立法目的。前者的主要作用是規(guī)范行政權(quán)力合理、高效率的行使。不僅可以遏制行政權(quán)力的濫用而且可以提高行政權(quán)力的使用效率，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。后者的主要作用則是意圖實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力領(lǐng)域的程序法治，建立起一套體現(xiàn)的最低限度公平正義的行政程序規(guī)則，從而將行政權(quán)力納入基本規(guī)范的軌道內(nèi)。二者相輔相成、相互配合共同構(gòu)建起了一個(gè)相對(duì)合理的行政程序立法目的的模式。

2.制度價(jià)值

法律程序中所體現(xiàn)的法律價(jià)值可以用來指導(dǎo)法律程序的運(yùn)作，同樣的法律程序的差異性也使得不同法律程序的價(jià)值內(nèi)涵不同。然而， 一種法律程序應(yīng)體現(xiàn)何種法律價(jià)值， 并不是人們主觀意志的產(chǎn)物， 在很大程度上取決于法律程序所承載的實(shí)體法內(nèi)容性質(zhì) 。［4］就目前來說對(duì)行政程序法的價(jià)值內(nèi)涵的討論正在如火如荼的進(jìn)行， 必然的，也產(chǎn)生了許多不同形式的內(nèi)涵豐富的法律價(jià)值觀。其中最具代表性的要數(shù)程序工具主義和程序本位主義。還有重視程序效益價(jià)值的經(jīng)濟(jì)效益主義程序理論了。通過學(xué)者們的思想交鋒，目前我國(guó)學(xué)者在拋棄程序工具主義觀之后，不僅承認(rèn)程序相對(duì)于實(shí)體而言的工具屬性，也承認(rèn)程序自身的獨(dú)立價(jià)值以及這種折中的程序價(jià)值觀反射在行政程序中， 就是在強(qiáng)調(diào)程序的公正價(jià)值的同時(shí)， 仍然看重程序在提高效率和維護(hù)秩序方面的價(jià)值。

3.立法體例

行政程序法典與行政單行法之間的關(guān)系的處理平衡一直是立法體例這塊困擾行政法學(xué)者的“泥沼”。是行政程序法典與行政單行法中關(guān)于行政程序的規(guī)定并存還是將其予以廢止，著實(shí)讓許多學(xué)者舉棋不定。似乎是各有利弊，但是從行政程序法的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展以及二者效力優(yōu)先級(jí)的認(rèn)定來看，二者的關(guān)系確實(shí)需要一個(gè)相對(duì)清晰的界定。從外國(guó)的立法例來看，這一塊的相關(guān)規(guī)定也是比較雜亂，不同的國(guó)家規(guī)定不同。但是大致有三種情形：①采取特別法優(yōu)于一般法的立法例；如：日本、臺(tái)灣、德國(guó)等國(guó)家。②采用統(tǒng)一法典優(yōu)先立法例；如瑞士等國(guó)。③采用新發(fā)廢止舊法的立法例，適用統(tǒng)一的法典，如希臘等國(guó)。

就我國(guó)目前的行政狀況以及立法技術(shù)而言，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，即使此段時(shí)間內(nèi)我國(guó)行政程序法典制定出來了，行政單行法規(guī)中關(guān)于行政程序的規(guī)定也依然存在，因?yàn)樾姓聞?wù)十分的龐雜，行政程序法典只不過是將其中共通的部分予以規(guī)定，而不能做到事無巨細(xì)面面俱到，只不過可能會(huì)將其中與行政程序法典重復(fù)的部分予以刪除。至于二者效力位階以及效力沖突的解決，我國(guó)大部分學(xué)者還是主張將行政程序法看作基本法，二者的關(guān)系比照基本法與特別法的效力關(guān)系予以處理。

4.就目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況、立法技術(shù)、思想以及知識(shí)的儲(chǔ)備著眼

在未來，行政程序法典的制定將按照先分散，后統(tǒng)一、先地方，后中央、單行法與法典并存的發(fā)展模式。行政程序法典作為與行政實(shí)體法并存的基本法，其內(nèi)容也會(huì)保持以程序性規(guī)定為主，涉及部分實(shí)體法的內(nèi)容，并尊重實(shí)體法的相關(guān)規(guī)定；其形式則會(huì)向法典的方向靠攏！

5.對(duì)未來行政法發(fā)展改進(jìn)的一些建議

（1）建立一部相對(duì)完備的行政法典。我國(guó)目前來看已經(jīng)具備制定完備行政法典的基本條件，就國(guó)外環(huán)境來看，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，國(guó)外相當(dāng)一部分國(guó)家的行政法已經(jīng)十分完備，為我國(guó)行政程序法典的制定提供了先驗(yàn)條件；就國(guó)內(nèi)環(huán)境來看，在我國(guó)湖南等地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了行政程序政府規(guī)章的試點(diǎn)，為全國(guó)范圍內(nèi)推行行政程序法，以及將行政程序規(guī)章上升為行政程序法打下了良好的基礎(chǔ)；作為行政法重要組成部分的行政程序法一直都處在全國(guó)行政法學(xué)者的密切關(guān)注之下，因此其理論準(zhǔn)備也是極其豐富多元，立法技術(shù)也已經(jīng)相當(dāng)承受。由此看來，我國(guó)無論是在物質(zhì)還是技術(shù)上都已經(jīng)具備制定一部完整的行政法典的條件。

（2）強(qiáng)化對(duì)行政程序的監(jiān)督，使行政程序落到實(shí)處，發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值。我國(guó)在依法治國(guó)方略的指導(dǎo)下，正在著力打造服務(wù)型政府，服務(wù)型政府的又一形態(tài)即為法治型政府，這也要求行政機(jī)關(guān)做到“有法可依”、“有法必依”、“執(zhí)法必嚴(yán)”、“違法必究”。不僅加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，同時(shí)要將人民群眾監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督結(jié)合起來，“三管齊下”真正打造依靠人民群眾，為了人民群眾，嚴(yán)格依法辦事的服務(wù)型政府。

（3）貫徹落實(shí)法律保留原則，打造權(quán)責(zé)一致的法治政府。法律保留原則的又一要義即為行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)一致，行政機(jī)關(guān)要及時(shí)合理行使職權(quán)，否則要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，因此建立健全行政機(jī)關(guān)的問責(zé)機(jī)制，做到責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，落實(shí)到個(gè)事，才能真正使相關(guān)法律產(chǎn)生威懾力，達(dá)到法律制定之初所要達(dá)到的法律目的。因此，真的才能使違法擔(dān)責(zé)發(fā)揮其應(yīng)有之義。這也有利于行政機(jī)關(guān)做到“在其位，謀其政”，自覺履行行政行為，防止失職瀆職、防止越職和違法不究等現(xiàn)象的產(chǎn)生出現(xiàn)。［5］

（4）努力做到事前預(yù)防、事中控制、事后救濟(jì)等行政程序并重對(duì)待。要做到三者并重，首先要轉(zhuǎn)變政府及其工作人員的觀念，從內(nèi)心對(duì)三者產(chǎn)生同樣的法律認(rèn)同；其次要搞好制度設(shè)計(jì)，從源頭上對(duì)三者并重對(duì)待，因此要完善三者相應(yīng)的法律規(guī)范，從頂層設(shè)計(jì)的層面對(duì)三者的地位予以保障。

（5）強(qiáng)化行政程序中的公眾參與，真正打造人民的政府。我國(guó)的政府是服務(wù)性的政府，我國(guó)政府走得是群眾路線，一切從群眾中來，一切到群眾中去，一切為了群眾。因此強(qiáng)化行政過程中的公眾參與不僅能激發(fā)公眾的主人翁意識(shí)，更能保持行政程序的活力和動(dòng)力，真正做到在參與中產(chǎn)生，在參與中完善，反過來內(nèi)化為公眾的參與行為。

行政程序法作為一部規(guī)范行政權(quán)力的國(guó)家基本法，其發(fā)展完善是其所在國(guó)家民主法治政治發(fā)育成熟與否的重要標(biāo)志。它不僅調(diào)節(jié)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之前的關(guān)系，也調(diào)節(jié)行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，調(diào)配著行政權(quán)力的行使運(yùn)用，關(guān)系著社會(huì)上每一個(gè)公民、法人和社會(huì)組織的切身利益。在當(dāng)今世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)育成熟的情況下，各國(guó)的行政由國(guó)家行政向社會(huì)行政轉(zhuǎn)變的過程中，行政權(quán)力在不斷地膨脹擴(kuò)大，對(duì)其的規(guī)制和約束就顯得更加重要，否則不僅公民的權(quán)利難以保障，國(guó)家的法治更是無從談起?？v覽世界各國(guó)從英美到德日，其行政程序法典的制定莫不都是經(jīng)歷了十幾年乃至幾十年的陣痛期，但是不可否認(rèn)的是，其民主法治的進(jìn)程也大大的加速了。因此，我國(guó)雖然民主法治的社會(huì)基礎(chǔ)比較薄弱，而且存在著根深蒂固的“重實(shí)體，輕程序”的法治傳統(tǒng)，可以預(yù)見我國(guó)行政程序法典的制定、實(shí)施以及內(nèi)化可能會(huì)經(jīng)歷更長(zhǎng)、更艱苦的一段時(shí)期。但是隨著我國(guó)制定行政程序法的社會(huì)條件的不斷成熟，率先完成國(guó)家制度層面的行政法治程序的統(tǒng)一、完備，不僅是完善社會(huì)主義法治體系的必要條件更是保障公民權(quán)利，建設(shè)法治國(guó)家的制度要求。因此，我們有理由相信，是時(shí)候加快制定行政程序法典的進(jìn)程了！

［1］馬懷德.《行政程序法的價(jià)值及立法意義》.政法論壇（中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2004 年9 月.

［2］應(yīng)松年.《中國(guó)行政程序法展望》［J］.中國(guó)法學(xué)，2012，2.

［3］應(yīng)松年，王敬波.《論我國(guó)制定統(tǒng)一行政程序法典的法制基礎(chǔ)——基于現(xiàn)行法律規(guī)范體系之分析》［J］.法商研究，2010，4.

［4］應(yīng)松年，劉莘主編.《行政處罰法理論與實(shí)務(wù)》［M］.北京：中國(guó)社會(huì)出版社，1996.

［5］吳丹，涂冰.《我國(guó)行政程序法現(xiàn)狀及其完善》.法制與社會(huì)，2008年3月上.

郭燦燦（1994.06～ ）女，漢族；籍貫：河南省平頂山市；現(xiàn)就讀于鄭州大學(xué)法學(xué)院13級(jí)本科生。