滕寶玲

（116000 大連市機構(gòu)編制委員會辦公室 遼寧 大連）

推進(jìn)機構(gòu)編制法治化構(gòu)建和諧的編制體系

滕寶玲

（116000 大連市機構(gòu)編制委員會辦公室 遼寧 大連）

全面依法治國是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題，是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，從實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度提出了全面依法治國這一重大戰(zhàn)略部署。黨的十八屆四中全會專題研究依法治國問題，并作出我們黨歷史上第一個加強法制建設(shè)的專門決定，開啟了中國法治新時代。法治社會在本質(zhì)上要求依法治國，以法律作為確定治國方略的核心依據(jù)。因此，加強機構(gòu)編制的法治化建設(shè)是現(xiàn)代法治社會的必然要求，也是我們構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。

一、我國機構(gòu)編制法治化的現(xiàn)狀

經(jīng)過多年的努力，我國的機構(gòu)編制法治化建設(shè)已經(jīng)取得了長足的發(fā)展。從中央到地方都在積極推進(jìn)機構(gòu)編制的立法和執(zhí)法。目前全國性機構(gòu)編制方面的法規(guī)和規(guī)章主要有：《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》（1997年8月頒布，為國務(wù)院行政法規(guī)，僅適用于國務(wù)院本級行政機構(gòu)的設(shè)置和編制管理）、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年9月頒布，2004年修訂，為國務(wù)院行政法規(guī)，該條例適用全國的事業(yè)單位登記管理工作）、《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》（2007年頒布）；地方性的法規(guī)和規(guī)章主要有：《廣東省行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》（2000年7月廣東省第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過。該條例為地方性法規(guī)，適用于廣東全省行政機關(guān)的機構(gòu)編制管理工作。從目前情況看，是一個比較全面的地方性法規(guī)。）、《浙江省人民政府行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理辦法》（浙江省人民政府第59次常務(wù)會議審議通過，2000年10月以省長令的形式頒布。該辦法為地方政府規(guī)章，僅適用于浙江省政府本級。）、《遼寧省行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理規(guī)定》（省政府令第224號、2010年2月20日起施行）等等。在執(zhí)法方面，機構(gòu)編制部門按照相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章積極推進(jìn)政府機構(gòu)改革和事業(yè)單位改革，認(rèn)真貫徹落實三定方案，嚴(yán)肅查處機構(gòu)編制方面的違法違規(guī)行為，嚴(yán)格依法行政。

盡管如此，我國的機構(gòu)編制法治化程度仍然不容樂觀。首先，我國機構(gòu)編制的法制還不是很健全，相關(guān)的機構(gòu)編制法律體系也很不完備。我國到目前為止尚未制訂出機構(gòu)編制方面的一部基本法律，即業(yè)內(nèi)人士所謂的“機構(gòu)編制法”。對于機構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制等都沒有以基本法律的形式規(guī)定下來，在很大程度上機構(gòu)編制還存在無“法律”可依的狀態(tài)。當(dāng)前迫切需要一部由國家立法機關(guān)出臺的機構(gòu)編制方面的基本法律來規(guī)范機構(gòu)編制法律行為。同時我們也發(fā)現(xiàn)，對于那些已經(jīng)制訂的機構(gòu)編制方面的法規(guī)和規(guī)章，由于缺少作為上位法的機構(gòu)編制基本法的支持而顯得蒼白無力，形同虛設(shè)。如不準(zhǔn)超編進(jìn)人、不準(zhǔn)超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部等在各種法規(guī)和規(guī)章中都有規(guī)定，但實際上，各地或多或少地都存在超編超配的情況，也很少有受到嚴(yán)肅處理的。其次，當(dāng)前機構(gòu)編制方面的法律意識淡薄，機構(gòu)編制法治理念嚴(yán)重缺位。由于我國一直未頒布過機構(gòu)編制方面的基本法律，機構(gòu)編制長期以來難以做到依法辦事，而更多情況下則是依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的意圖辦事。在平時的工作中，基本上都是用行政手段來管理機構(gòu)編制的，設(shè)一個機構(gòu)或撤一個機構(gòu)，增加一個編制或減少一個編制，有時，往往只是領(lǐng)導(dǎo)的一句話就決定了。這種以個別人的意志而非法律意志作為機構(gòu)編制依據(jù)的現(xiàn)象彰顯的是一種“人治化”的治國理念，與現(xiàn)代法治社會顯得格格不入。再者，我國傳統(tǒng)的機構(gòu)編制管理體制、思維模式嚴(yán)重阻礙著機構(gòu)編制法治化的進(jìn)程。我國的機構(gòu)編制管理體制一直就比較混亂，編制管理部門的主體地位很不明確。另外，在我國機構(gòu)編制管理一直采取經(jīng)驗型的管理模式，機構(gòu)設(shè)不設(shè)，人員編制配多少、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)定幾個，大多數(shù)情況下沒有法律法規(guī)的規(guī)定，也沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，只有“工作需要”一句話。這樣的管理體制和管理模式下，法律很難對機構(gòu)編制的主體、工作程序等做出明確的界定，機構(gòu)編制工作也就難以實現(xiàn)法治化。最后，由于機構(gòu)編制對象的特定化，導(dǎo)致機構(gòu)編制被披上了一層神秘的面紗。這層神秘的面紗也是實現(xiàn)機構(gòu)編制法治化的嚴(yán)重阻礙。在這層面紗下，機構(gòu)編制政務(wù)公開不夠，所受監(jiān)督相對較少，機構(gòu)編制資源孕育的權(quán)力成了不受監(jiān)督的絕對權(quán)力。這在一定程度上進(jìn)一步增加了機構(gòu)編制工作的隨意性，助長了長官意志，使我國機構(gòu)編制中的“人治”現(xiàn)象更加明顯。

二、機構(gòu)編制法治化的必要性

第一，推進(jìn)機構(gòu)編制法治化是建設(shè)社會主義法治國家的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。黨的十五大提出了依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的宏偉目標(biāo)，并且寫入了憲法。所謂依法治國就是指以法律作為治國之本。依法治國的核心是依法行政。機構(gòu)編制的主要內(nèi)容是國家行政機構(gòu)的設(shè)置、職能配置和員額編制，屬于國家行政行為的范疇。因此，依法行政在本質(zhì)上要求機構(gòu)編制的法治化。機構(gòu)編制法治化通過對行政機構(gòu)職能、編制等的法定化，特別是對行政機構(gòu)設(shè)置、職能等進(jìn)行法律上的規(guī)定，為依法行政提供了重要的基礎(chǔ)。如果行政機構(gòu)的設(shè)定、職能配置、編制配備等相關(guān)的機構(gòu)編制工作不能實現(xiàn)法治，那么依法行政就沒有組織保障，依法治國、建設(shè)社會主義法治國家也就無從談起。因此我們要堅定不移地推進(jìn)機構(gòu)編制法治化，建設(shè)社會主義法治國家。另外，根據(jù)黨中央構(gòu)建和諧社會的要求以及胡錦濤同志對和諧社會基本內(nèi)涵的界定，我們可以得出這樣一條結(jié)論：和諧社會必然是法治社會。因而推進(jìn)機構(gòu)編制法治化，建設(shè)社會主義法治國家、法治社會自然也是和諧社會的應(yīng)有之意。

第二，推進(jìn)機構(gòu)編制法治化是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面推動社會主義事業(yè)發(fā)展的必然要求。科學(xué)發(fā)展觀主張以人為本，強調(diào)統(tǒng)籌兼顧和人與社會的全面發(fā)展。所謂以人為本，概言之就是以民為本。從機構(gòu)編制的角度來講，就是要求機構(gòu)編制的運作和管理能夠代表民意，能夠體現(xiàn)最廣大人民的根本利益。現(xiàn)代法治理論的研究成果表明，將民意和人民利益寄托于“法治”遠(yuǎn)比“人治”要可靠的多。因此推進(jìn)機構(gòu)編制法治化是堅持以人為本、以民為本的必然要求。統(tǒng)籌兼顧與全面發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的另一層深刻含義。傳統(tǒng)的機構(gòu)編制體制下，往往是就事論事，在機構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制方面做不到統(tǒng)籌兼顧，從而導(dǎo)致當(dāng)前機構(gòu)臃腫、職能交叉、人員冗雜的現(xiàn)狀。只有從法律的角度兼顧性的規(guī)定機構(gòu)編制的相關(guān)事項，將機構(gòu)編制工作統(tǒng)籌發(fā)展的方案、步驟以法律的形式規(guī)定下來，才能最終實現(xiàn)機構(gòu)編制的全面發(fā)展。

第三，推進(jìn)機構(gòu)編制法治化是實現(xiàn)機構(gòu)編制規(guī)范化管理的必然要求，是健全機構(gòu)編制管理體制的必然要求，也是解決當(dāng)前機構(gòu)編制管理問題的根本途徑。實現(xiàn)機構(gòu)編制規(guī)范管理是機構(gòu)編制工作的重要目標(biāo)，而要做到機構(gòu)編制的規(guī)范化管理，就必須推進(jìn)機構(gòu)編制的法治化。如果沒有對機構(gòu)、職能、編制等以法律法規(guī)的形式予以規(guī)定，沒有對編制配備等做出程序上的法律規(guī)定，機構(gòu)編制管理的規(guī)范化就如同空中樓閣。正是因為缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，才導(dǎo)致了我國編制管理體制的不健全。機構(gòu)編制管理的主體及其法律地位、機構(gòu)編制管理運作的具體程序、違反機構(gòu)編制管理的懲罰措施等等都缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，這使得我國的機構(gòu)編制管理體制難以有效的運作。要想理順我國的機構(gòu)編制管理體制，就必須從法治入手。另外，當(dāng)前我國機構(gòu)編制管理存在一些深層次的問題，如長期以來存在的行政機關(guān)職責(zé)交叉扯皮、上下級政府間職責(zé)不清、機構(gòu)編制設(shè)置長官意志明顯等，對于這些問題都需要通過法治來徹底解決。

三、機構(gòu)編制法治化的具體分析

機構(gòu)編制法治化首先要求有法可依。我國在機構(gòu)編制領(lǐng)域的法制建設(shè)方面雖然取得了一定的成績，制定了不少有關(guān)編制管理方面的組織法規(guī)和政策規(guī)定，但是我國的機構(gòu)編制工作始終未真正納入法制軌道。直到黨的十三大提出了要完善行政機關(guān)組織法，制定行政機關(guān)編制法，用法律手段和預(yù)算手段控制機構(gòu)設(shè)置和人員編制，機構(gòu)編制的法制建設(shè)才正式被提到了重要的議事日程。機構(gòu)編制立法作為國家的一項重要立法活動，其目的和任務(wù)就是要通過法律的形式，明確機構(gòu)設(shè)置、職能配置、員額編制管理中的各種法律關(guān)系，明確編制管理機關(guān)的法律地位和管理程序；用法律的強制力來保障和維護(hù)編制管理的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，有效地控制機構(gòu)膨脹和人員超編，最大程度的減少因機構(gòu)職能交叉而帶來的行政成本，從而使作為國家機構(gòu)編制對象的各類機關(guān)得以公正、高效的運行。

目前我們迫切需要一部機構(gòu)編制方面的基本法，從而來明確機構(gòu)編制管理的主體及其法律地位、機構(gòu)編制管理的對象和范圍、機構(gòu)編制管理的原則和方法以及機構(gòu)編制管理的權(quán)限劃分和主管部門等。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定出機構(gòu)編制方面的具體的法律，如機構(gòu)設(shè)置法、人員編制管理法、國家機關(guān)總定員法等。在機構(gòu)編制基本法和相關(guān)具體法律的指引下，國務(wù)院、國務(wù)院各部委以及各級地方人大、政府也可以根據(jù)實踐需要，通過制定相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章對本級黨政機關(guān)的部門設(shè)置、權(quán)限和職責(zé)范圍、編制總額，做出原則性的規(guī)定，對于領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、專業(yè)技術(shù)人員與業(yè)務(wù)人員、行政與后勤人員的比例做出硬性規(guī)定。與此同時，各級編制部門也需要制定《工作實施規(guī)則》，用《規(guī)則》來規(guī)范本部門的工作程序和統(tǒng)一機構(gòu)編制管理制度，等等。這樣就建立起了一個完整和統(tǒng)一的機構(gòu)編制法律體系，從而為實現(xiàn)機構(gòu)編制的法治化奠定堅實的基礎(chǔ)。

機構(gòu)編制法治化要求做到有法必依。機構(gòu)編制法律體系確立以后，機構(gòu)編制工作便有了法律上的依據(jù)。接下來便是要求我們在機構(gòu)編制工作中做到有法必依，嚴(yán)格按照法律來辦事。以往在確定具體的機構(gòu)編制時，只能是由各級主要領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋而定，有的機構(gòu)的設(shè)置往往只要領(lǐng)導(dǎo)的一個批條，甚至一句話就能確定。在機構(gòu)編制法治化的背景下，這種“拍腦袋式”的定編方式行不通了。機構(gòu)的設(shè)置、職能的配置以及人員編制都必須嚴(yán)格依照相關(guān)的法律法規(guī)來確定。為此，在機構(gòu)編制領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)牢固樹立有法必依的理念，使大家在工作中形成自覺遵守機構(gòu)編制法律的共識。一方面，機構(gòu)編制管理部門可以通過培訓(xùn)、考核的方式使工作人員學(xué)習(xí)、掌握好相關(guān)的法律，并以法律為準(zhǔn)則指導(dǎo)工作，在機構(gòu)的設(shè)置、人員編制的配備、部門職能的劃分等方面堅持嚴(yán)格按照法律的規(guī)定進(jìn)行處理。另一方面，機構(gòu)編制的被管理部門在工作中，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)真了解機構(gòu)編制法，增強法治觀念，在工作中依法呈報，自覺減少違法違規(guī)擅自增設(shè)機構(gòu)和增配人員編制的行為。只有大家都做到了有法必依，機構(gòu)編制管理才能夠步入到法治的軌道上來。

機構(gòu)編制法治化要求做到執(zhí)法必嚴(yán)。在法治社會，法律得到嚴(yán)格執(zhí)行的程度往往代表著法治文明的程度。執(zhí)法必嚴(yán)是法治國家、法治社會的應(yīng)有內(nèi)涵。法律本身的權(quán)威性必然要求法律得到嚴(yán)格的執(zhí)行，如果制定出來的法律得不到嚴(yán)格執(zhí)行，那么它便失去了存在的意義。機構(gòu)編制領(lǐng)域的法律為嚴(yán)格執(zhí)法提供了依據(jù)。嚴(yán)格執(zhí)行機構(gòu)編制方面的法律首先要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部遵守編制紀(jì)律，對于機構(gòu)編制領(lǐng)域的相關(guān)事項，嚴(yán)格依法辦事，不向編制部門批條子、打招呼，不搞權(quán)大于法，以權(quán)謀私，以權(quán)代法。其次編制管理部門應(yīng)當(dāng)樹立編制就是法律的意識，工作中講法律，辦事流程法定化，以法律已，對于違反機構(gòu)編制法律原則和程序的事項堅決抵制，不搞法外開恩，不攙個人私情，做到不折不扣地嚴(yán)格執(zhí)行機構(gòu)編制領(lǐng)域的法律法規(guī)。只有做到了機構(gòu)編制管理的執(zhí)法必嚴(yán)，才能夠長久地堅持機構(gòu)編制的法治，才能夠體現(xiàn)機構(gòu)編制法治化的現(xiàn)實意義。

機構(gòu)編制法治化還要求做到違法必究。在機構(gòu)編制管理過程中，編制部門要以法律為準(zhǔn)繩，對各個單位、各個部門有關(guān)機構(gòu)編制的行為采取定期通報、不定期抽查等手段實現(xiàn)動態(tài)、全程監(jiān)督，對于違反有關(guān)機構(gòu)編制法律法規(guī)的行為決不姑息，徹底追究相關(guān)單位、責(zé)任人的法律責(zé)任，必要的時候可以依據(jù)編制方面的程序法規(guī)定，啟動司法程序來維護(hù)機構(gòu)編制法的權(quán)威。另外，在追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任時，違法必究要求對任何違反機構(gòu)編制法律的責(zé)任人，不論其職務(wù)高低、權(quán)力大小，一視同仁的予以追究，這既是法律面前人人平等的體現(xiàn)，也是法治化程度的體現(xiàn)。

總之，推進(jìn)機構(gòu)編制法治化，構(gòu)建和諧的編制體系，是建設(shè)社會主義法治國家、構(gòu)建和諧社會的本質(zhì)要求。我們應(yīng)當(dāng)盡快地實施機構(gòu)編制立法，實現(xiàn)機構(gòu)編制管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化和法治化，以理順機構(gòu)編制管理體制，完善機構(gòu)編制管理手段，提高機構(gòu)編制管理效力，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府，為我國社會主義市場經(jīng)濟體制的進(jìn)一步完善、民主法制建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)和全面建設(shè)小康社會提供強有力的組織保證。