李迎生 李 冰

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走向系統(tǒng)：近十年來中國社會(huì)工作政策發(fā)展的軌跡*

李迎生 李 冰

社會(huì)工作政策是社會(huì)政策的重要組成部分，對(duì)社會(huì)工作的發(fā)展起著支持、規(guī)范、引導(dǎo)、保障等重要作用。自2006年中共十六屆六中全會(huì)做出“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”重大戰(zhàn)略部署以來，社會(huì)工作在我國受到了前所未有的重視，社會(huì)工作政策也進(jìn)入密集出臺(tái)、快速發(fā)展階段：從中央頂層設(shè)計(jì)、各部委協(xié)同配合政策到地方實(shí)施性政策均有實(shí)質(zhì)性的突破，實(shí)現(xiàn)了從薄弱到豐富、從寬泛到精細(xì)、從綜合到專項(xiàng)的轉(zhuǎn)變，逐漸形成了社會(huì)工作政策體系?？傮w上，新時(shí)期社會(huì)工作政策的發(fā)展是回應(yīng)我國全面推進(jìn)社會(huì)建設(shè)時(shí)期發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作，實(shí)現(xiàn)本土性原生態(tài)社會(huì)工作向?qū)I(yè)化、職業(yè)化、本土化社會(huì)工作轉(zhuǎn)型的迫切需要，在這一過程中，社會(huì)工作政策逐漸形成體系，并呈現(xiàn)層次化、多元化等特點(diǎn)。

社會(huì)工作;社會(huì)工作政策;發(fā)展

一、 社會(huì)工作政策對(duì)社會(huì)工作發(fā)展的重要性

社會(huì)工作政策是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作者在其專業(yè)(職業(yè))活動(dòng)中應(yīng)該遵循的國家法律、法規(guī)、地方法規(guī)和其他各種規(guī)范性文件的總和。它包括對(duì)社會(huì)工作的發(fā)展具有宏觀指導(dǎo)性意義的法律法規(guī)與政策文件，對(duì)社會(huì)工作的運(yùn)行和發(fā)展做具體規(guī)范的法律法規(guī)與政策文件，以及社會(huì)工作各領(lǐng)域的實(shí)踐中涉及的相關(guān)法律法規(guī)與政策等。*參見關(guān)信平主編《社會(huì)工作政策法規(guī)》，中國社會(huì)出版社2015年版，第10頁。它不僅包括明確提及“社會(huì)工作”名詞的政策法規(guī)，也包括內(nèi)容與社會(huì)工作直接相關(guān)的政策和法規(guī)，二者都是本文梳理并研究的對(duì)象，其中前者是重點(diǎn)。

社會(huì)工作政策對(duì)社會(huì)工作的發(fā)展極為重要。首先，一個(gè)國家的社會(huì)福利性質(zhì)、提供服務(wù)的方式、服務(wù)范圍、各種服務(wù)的比例等，都是國家的社會(huì)政策決定的。*李培林、王春光 ：《當(dāng)代中國社會(huì)工作總論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第520頁。社會(huì)工作是國家福利制度的重要內(nèi)容之一，其發(fā)展需要相應(yīng)的社會(huì)政策規(guī)范。其次，社會(huì)工作政策的任務(wù)之一，是將有利于社會(huì)工作發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)、方法和策略制度化。社會(huì)工作的職業(yè)發(fā)展、教育培訓(xùn)、人才培養(yǎng)、薪酬福利、財(cái)政保障等制度，也是社會(huì)工作政策決定的。社會(huì)工作政策為社會(huì)工作職業(yè)化、專業(yè)化及本土化發(fā)展提供了有力的制度保障。最后，社會(huì)工作政策對(duì)社會(huì)工作者、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的專業(yè)(職業(yè))活動(dòng)起到指導(dǎo)和規(guī)范的作用。

社會(huì)工作政策對(duì)社會(huì)工作發(fā)展的作用如此重要，但有關(guān)社會(huì)工作政策系統(tǒng)的研究并不多見，僅有少數(shù)學(xué)者進(jìn)行過討論，這對(duì)社會(huì)工作的發(fā)展是不利的?；诟鞣N限制，本文不對(duì)中國社會(huì)工作政策的發(fā)展做全面的回顧反思，將重點(diǎn)置于梳理近十年(2006—2016年)來我國社會(huì)工作政策的發(fā)展?fàn)顩r，概括現(xiàn)階段社會(huì)工作政策的基本框架及特點(diǎn)，揭示社會(huì)工作政策發(fā)展中存在的問題，并提出相應(yīng)的建議，為我國社會(huì)工作政策的進(jìn)一步發(fā)展完善提供參考借鑒。為何以近十年的社會(huì)工作政策發(fā)展為重點(diǎn)？原因是2006年10月11日中共第十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》做出了 “建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”的重大戰(zhàn)略部署，標(biāo)志著我國社會(huì)工作發(fā)展的春天到來。為推進(jìn)社會(huì)工作的發(fā)展與規(guī)范化，社會(huì)工作政策也進(jìn)入了密集出臺(tái)階段。中央頂層設(shè)計(jì)、各部委、地方各級(jí)政府社會(huì)工作政策法規(guī)的陸續(xù)發(fā)布、不斷完善，使得社會(huì)工作政策逐漸形成體系，并呈現(xiàn)層次化、多元化等特點(diǎn)。

二、 近十年社會(huì)工作政策快速發(fā)展的背景

縱觀我國改革開放以來的社會(huì)工作發(fā)展歷程，可以將其劃分為重建( 1979—1987年)、初步發(fā)展( 1988—2005年) 、加速發(fā)展( 2006 年至今) 三個(gè)階段。*馮元、彭華民 ：《中國社會(huì)工作政策發(fā)展的背景動(dòng)力與價(jià)值》，《中州學(xué)刊》2016年第1期。社會(huì)工作在不斷回應(yīng)社會(huì)問題和社會(huì)需求過程中發(fā)展壯大，與之相應(yīng)，社會(huì)工作政策與法規(guī)體系在這一過程中逐漸形成?？傮w來說，改革開放以來的社會(huì)工作政策發(fā)展呈現(xiàn)了從無到有、從寬泛到精細(xì)、從綜合到專項(xiàng)的發(fā)展規(guī)律。

1978年12月13日，鄧小平在中共十一屆三中全會(huì)上做了《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的主題報(bào)告，標(biāo)志中國確立“改革開放”基本國策和邁進(jìn)嶄新的歷史時(shí)代。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的體制改革，也推動(dòng)了社會(huì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域和人們思想領(lǐng)域的改革。突出表現(xiàn)在，黨和政府為應(yīng)對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制后期的社會(huì)矛盾、市場經(jīng)濟(jì)體制改革初期的社會(huì)問題，而推動(dòng)了就業(yè)制度、住房制度和企業(yè)制度的改革，打破了國家統(tǒng)包統(tǒng)攬的單位制福利體系。此后，社會(huì)作為福利供給主體之一的重要性開始凸顯。此外，社會(huì)矛盾的多發(fā)使得維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定成為當(dāng)時(shí)的重要政治任務(wù)。這些為社會(huì)工作的發(fā)展奠定了一定的社會(huì)基礎(chǔ)。1984年,民政部考察團(tuán)赴香港學(xué)習(xí)社會(huì)福利制度及社會(huì)工作實(shí)踐。1987年，民政部邀請知名社會(huì)學(xué)家、社會(huì)工作專家以及國家教委(現(xiàn)教育部)相關(guān)負(fù)責(zé)人在北京馬甸召開會(huì)議(“馬甸會(huì)議”)，決定恢復(fù)中斷多年的社工教育。隨后，相繼在北京大學(xué)、中國人民大學(xué)等學(xué)校開設(shè)社會(huì)工作與管理專業(yè)(后改為社會(huì)工作專業(yè))。這一時(shí)期，社會(huì)工作專業(yè)學(xué)科仍處于恢復(fù)和重建階段，社會(huì)工作在教育領(lǐng)域的發(fā)展剛剛起步，發(fā)揮的作用極為有限，基本沒有形成成文的社會(huì)工作政策法規(guī)。

1993年11月14日，中共中央十四屆三中全會(huì)確立了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革總目標(biāo)，提出了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的分配原則。同時(shí)受20世紀(jì)80年代全球新自由主義福利理念的影響，這一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制改革全力推進(jìn)，社會(huì)福利供給與運(yùn)行也引入了市場化機(jī)制，社會(huì)領(lǐng)域及社會(huì)政策的改革向“提高效率、控制福利水平、降低國家干預(yù)、鼓勵(lì)個(gè)人和社會(huì)更多參與方向的制度轉(zhuǎn)型”*關(guān)信平 ：《改革開放30年中國社會(huì)政策的改革與發(fā)展》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2008年第5期。.。社會(huì)福利社會(huì)化的提出為社會(huì)工作發(fā)展提供了良好的契機(jī)，全國性的慈善組織、社會(huì)福利院、社會(huì)工作組織、公益組織等紛紛成立，為社會(huì)工作的發(fā)展提供了平臺(tái)。這一時(shí)期，社會(huì)政策的主題是政府主導(dǎo)下的社會(huì)福利制度改革、社會(huì)福利社會(huì)化、社會(huì)救助制度建設(shè)、社會(huì)組織發(fā)展等，雖然明確提出“社會(huì)工作”概念的社會(huì)工作政策并沒有形成，但部分社會(huì)政策中已經(jīng)蘊(yùn)含著與社會(huì)工作相關(guān)的內(nèi)容。

隨著改革開放的深入推進(jìn)，雖然我國經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)增長，人們物質(zhì)文化生活水平不斷提高，但也出現(xiàn)了諸多社會(huì)不公平的現(xiàn)象，社會(huì)矛盾與社會(huì)問題不斷復(fù)雜化、難解化。2003年7月28日，胡錦濤在全國防治非典工作會(huì)議上做了《把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展擺到更加突出的位置》的講話，提出“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”。2005年2月19日胡錦濤《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班上的講話》中，明確提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大任務(wù)，將中國特色社會(huì)主義事業(yè)的總體布局，更加明確地由社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)三位一體發(fā)展為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)四位一體。2006年，中共十六屆六中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》。至此，“社會(huì)主義和諧社會(huì)”、“社會(huì)建設(shè)”成為時(shí)代主題。如何讓人民群眾共享改革發(fā)展成果、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、構(gòu)建與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相符的社會(huì)福利事業(yè)等，成為這一時(shí)期社會(huì)政策討論的主題。為推進(jìn)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》做出了“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”的戰(zhàn)略部署，社會(huì)工作首次被寫入中央頂層設(shè)計(jì)，成為新時(shí)期黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手。社會(huì)工作的發(fā)展迎來了難得的機(jī)遇，社會(huì)工作政策由此得到了快速的發(fā)展。

首先，社會(huì)治理創(chuàng)新需要社會(huì)工作的參與，社會(huì)工作助力社會(huì)治理需要社會(huì)政策加以規(guī)范。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》從“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)出發(fā)，做出了創(chuàng)新社會(huì)治理體制的戰(zhàn)略部署，并從改進(jìn)社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制、健全公共安全體系等四個(gè)方面明確了創(chuàng)新社會(huì)治理體制的戰(zhàn)略任務(wù)。在落實(shí)創(chuàng)新社會(huì)治理體制的以上四個(gè)方面任務(wù)中，社會(huì)工作都可以有效介入并從中發(fā)揮獨(dú)特的作用。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，黨和國家當(dāng)前如此強(qiáng)調(diào)和推進(jìn)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)和社會(huì)工作的發(fā)展，正是在借鑒發(fā)達(dá)國家與地區(qū)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)本土既往實(shí)踐存在的不足的基礎(chǔ)上，從我國社會(huì)管理轉(zhuǎn)型、社會(huì)治理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)的。*李迎生 ：《探索社會(huì)工作介入社會(huì)治理創(chuàng)新的有效路徑》，《社會(huì)工作與管理》2014年第3期。但社會(huì)工作如何介入社會(huì)治理、創(chuàng)新社會(huì)治理，在創(chuàng)新社會(huì)治理中的作用空間、作用路徑是什么等等，諸如此類的問題，實(shí)際部門并不清楚，這既不利于社會(huì)工作的發(fā)展，也不利于社會(huì)治理創(chuàng)新的推進(jìn)，需要結(jié)合學(xué)界的探索、借鑒中外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)相應(yīng)的社會(huì)政策加以規(guī)范。

其次，社會(huì)轉(zhuǎn)型加速期人民群眾的社會(huì)需求多樣化、復(fù)雜化、難解化，需要專業(yè)社會(huì)工作介入，社會(huì)政策應(yīng)對(duì)其加以引導(dǎo)。改革開放以來，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)階層發(fā)生了極大的變化，新的職業(yè)和社會(huì)階層不斷涌現(xiàn)，社會(huì)不同階層形成了多樣化的需求，社會(huì)需求由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的高度同質(zhì)性，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)下的高度異質(zhì)性，社會(huì)需求的層次也從滿足基本的物質(zhì)文化需求，向維護(hù)公民權(quán)利等高層次轉(zhuǎn)變。政府在有限的精力和資源條件下，無法充分滿足各類社會(huì)群體的需求，不得不將大部分社會(huì)福利職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)和市場，這為社會(huì)工作的介入提供了機(jī)遇。滿足服務(wù)對(duì)象需要是中國本土社會(huì)工作模式建立的至高無上的原則。*彭華民 ：《需要為本的中國本土社會(huì)工作模式研究》，《社會(huì)科學(xué)研究》2010年第3期。雖然專業(yè)化社會(huì)工作在滿足民眾社會(huì)需求方面發(fā)揮著重要的作用，但專業(yè)化社會(huì)工作屬于西方舶來品，在實(shí)際服務(wù)過程中專業(yè)化社會(huì)工作理念、價(jià)值觀、服務(wù)方法、策略等可能與本土原生態(tài)社會(huì)工作產(chǎn)生矛盾，這就需要社會(huì)工作政策加以引導(dǎo)。社會(huì)工作政策應(yīng)當(dāng)以建立滿足需求為本的專業(yè)社會(huì)工作制度，在各個(gè)社會(huì)福利領(lǐng)域引導(dǎo)社會(huì)工作將滿足民眾的社會(huì)需求作為重點(diǎn)。在社會(huì)工作滿足民眾社會(huì)需求的服務(wù)中，社會(huì)工作政策還需要注重對(duì)實(shí)務(wù)技巧與方法、價(jià)值理念等進(jìn)行引導(dǎo)，使其在結(jié)合本土實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索滿足民眾需求的社會(huì)工作新路徑、新模式、新方法、新策略。

最后，實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作由本土性社會(huì)工作向?qū)I(yè)化社會(huì)工作的轉(zhuǎn)型，需要相應(yīng)的社會(huì)政策提供前提和保障。本土性社會(huì)工作可以理解為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的民政體系的社會(huì)工作，它植根于我國傳統(tǒng)的社會(huì)體制，成長于我國本土文化與價(jià)值觀中，在長期的社會(huì)實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。而專業(yè)社會(huì)工作是相對(duì)“本土社會(huì)工作”而言的，泛指由接受過專門訓(xùn)練的社會(huì)工作者提供的直接實(shí)務(wù)與間接實(shí)務(wù)的總和，其對(duì)應(yīng)物主要是“由政府提供和非專業(yè)”的社會(huì)工作制度*王思斌 ：《中國社會(huì)工作的經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展》，《中國社會(huì)科學(xué)》1995年第2期。。改革開放以來快速的社會(huì)轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致了在同一個(gè)社會(huì)(工作)管理體制下，本土性社會(huì)工作與專業(yè)化社會(huì)工作并存的現(xiàn)象。長期以來，主要存在于民政系統(tǒng)的本土性社會(huì)工作在管理方式、服務(wù)水平、服務(wù)理念等方面被外界頻頻詬病，亟待向?qū)I(yè)化社會(huì)工作轉(zhuǎn)型。相應(yīng)的社會(huì)政策與法規(guī)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作模式轉(zhuǎn)型的前提和保障。在這方面，總體而言，一方面社會(huì)政策與法規(guī)應(yīng)倡導(dǎo)將起源于西方的專業(yè)的社會(huì)工作理念、實(shí)務(wù)方法等引入本土社會(huì)工作，另一方面也應(yīng)積極推動(dòng)專業(yè)社會(huì)工作吸收本土社會(huì)工作的經(jīng)驗(yàn)與理念，將專業(yè)的社會(huì)工作理念、知識(shí)與方法嵌入到本土社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐中，構(gòu)建一個(gè)既超越傳統(tǒng)又有別于西方的全新的中國社會(huì)工作模式。*李迎生等 ：《中國社會(huì)政策的改革與創(chuàng)新》，中國人民大學(xué)出版社2015年版，第303頁。

基于以上時(shí)代需求，一些地方先行先試。2003年6月1日，上海民政局、人事局出臺(tái)了《上海市社會(huì)工作者職業(yè)資格認(rèn)證暫行辦法》，將社會(huì)工作人才列為專業(yè)技術(shù)人才，并通過資格考試進(jìn)行社會(huì)工作師認(rèn)證，對(duì)取得社工職業(yè)資格的人員進(jìn)行注冊管理。*李培林、王春光 ：《當(dāng)代中國社會(huì)工作總論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第43頁。這是全國最早明確提及“社會(huì)工作”名詞的社會(huì)工作政策。上海最早對(duì)政府購買服務(wù)的模式進(jìn)行試點(diǎn)探索，通過這樣的方式培育和支持民間組織的發(fā)展，2003年2月，我國大陸第一家民間社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)“上海樂群社工服務(wù)社”在上海成立。上海市民政局在社工制度建設(shè)、社工人才培養(yǎng)和社工實(shí)務(wù)發(fā)展等方面，創(chuàng)造了全國聞名的“上海模式”，為中國社工制度、社工實(shí)務(wù)和社工專業(yè)發(fā)展首創(chuàng)“地方模式”。*劉繼同 ：《改革開放30年以來中國醫(yī)務(wù)社會(huì)工作的歷史回顧、現(xiàn)狀與前瞻》，《社會(huì)工作》2012年第1期。全國各地也逐漸開展了相應(yīng)的試點(diǎn)與探索。

三、 社會(huì)工作政策發(fā)展的軌跡與特點(diǎn)(2006—2016年)

按照布迪厄的實(shí)踐理論，如果將社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)及文化環(huán)境作為社會(huì)工作政策發(fā)展的場域，政策制定主體、政策執(zhí)行主體、政策實(shí)施的目標(biāo)對(duì)象則是具有相互關(guān)系、處于不同社會(huì)網(wǎng)絡(luò)位置的實(shí)踐主體。社會(huì)環(huán)境中的主客觀因素不斷限定、影響和塑造實(shí)踐主體的主觀意識(shí)，而實(shí)踐主體通過政策研究、政策制定、政策執(zhí)行、政策反饋等行動(dòng)，不斷進(jìn)行資源、信息、資本等的交換，形成各自的慣習(xí)，這些慣習(xí)又不斷重塑著社會(huì)環(huán)境?？梢姡鐣?huì)工作政策的發(fā)展，實(shí)質(zhì)上是將社會(huì)發(fā)展的主客觀要求內(nèi)在化，同時(shí)又將自身發(fā)展外在化于社會(huì)發(fā)展中的循環(huán)建構(gòu)過程，最終結(jié)果是實(shí)現(xiàn)二者在理念、目標(biāo)、策略與方法等方面的和諧與融合。因此，社會(huì)工作政策體現(xiàn)了社會(huì)多層面的需求、要求與發(fā)展目標(biāo)。

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，社會(huì)工作領(lǐng)域逐步形成了多層次、多元化的政策體系。從社會(huì)工作具體實(shí)踐領(lǐng)域來看，可以分為老年社會(huì)工作、婦女兒童社會(huì)工作、學(xué)校社會(huì)工作、企業(yè)社會(huì)工作、醫(yī)療社會(huì)工作、社區(qū)社會(huì)工作、社會(huì)救助等領(lǐng)域；從社會(huì)工作事業(yè)涉及的內(nèi)容(方面、層次)來看，可分為社會(huì)工作教育政策、社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)政策、社會(huì)工作專項(xiàng)服務(wù)政策、社會(huì)工作總體發(fā)展政策等。本文根據(jù)社會(huì)工作政策制定—執(zhí)行的主體，將社會(huì)工作政策的分析劃分為三個(gè)層次：一是中共中央、國務(wù)院頒布的指導(dǎo)社會(huì)工作發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略與頂層設(shè)計(jì)；二是中央各部委發(fā)布的社會(huì)工作各實(shí)踐領(lǐng)域內(nèi)組織和實(shí)施的路線、方針、規(guī)劃與策略；三是地方政府結(jié)合各地實(shí)際情況，出臺(tái)的地方性法規(guī)、規(guī)范性文件。

(一) 頂層設(shè)計(jì)，總體規(guī)劃：國家全局層面社會(huì)工作大政方針陸續(xù)頒布

社會(huì)工作作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、全面建成小康社會(huì)的專業(yè)力量，受到黨中央、全國人大、國務(wù)院的高度重視。在總結(jié)國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，黨和國家在全局層面提出了一系列的宏觀政策，為發(fā)展社會(huì)工作進(jìn)行戰(zhàn)略部署，為社會(huì)工作未來指明方向。自2006年以來，我國社會(huì)工作宏觀戰(zhàn)略與頂層設(shè)計(jì)不斷出臺(tái)，其重點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面：

其一，以社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)為主線。2006年10月11日，中共第十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，做出了“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”的戰(zhàn)略部署，并明確提出了社會(huì)工作人才隊(duì)伍發(fā)展需要“建立健全以培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、使用、激勵(lì)為主要內(nèi)容的政策措施和制度保障”。2010年6月7日,中共中央、國務(wù)院頒布《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020 年)》，將社工列為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的六大專業(yè)人才隊(duì)伍之一，明確提出“培養(yǎng)造就一支職業(yè)化、專業(yè)化的社會(huì)工作人才隊(duì)伍。到2015年，社會(huì)工作人才總量達(dá)到200萬人。到2020年，社會(huì)工作人才總量達(dá)到300萬人”的具體目標(biāo)。2008年7月10日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)民政部主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，明確了在民政部設(shè)立人事司(社會(huì)工作司)，擬訂社會(huì)工作發(fā)展規(guī)劃、政策和職業(yè)規(guī)范，推進(jìn)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)。此后，各部委、各級(jí)地方政府相應(yīng)出臺(tái)了配套政策，形成了以社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)為政策焦點(diǎn)、以綱領(lǐng)性制度建構(gòu)為主要特點(diǎn)，多部門協(xié)作推進(jìn)的局面。*《中國發(fā)布社會(huì)工作發(fā)展報(bào)告政府購買服務(wù)走向制度化》,民政部，http://sw.mca.gov.cn/article/zfgmfw/201308/20130800505690.shtml。

其二，將發(fā)展社會(huì)工作寫入部分國家法律法規(guī)，提升社會(huì)工作的合法性。2014年2月21日，國務(wù)院令第649號(hào)《社會(huì)救助暫行辦法》出臺(tái)，第一次將社會(huì)工作寫入國家法律法規(guī)，使社會(huì)工作在介入社會(huì)救助領(lǐng)域，服務(wù)社會(huì)救助對(duì)象方面獲得了合法空間，為社會(huì)工作向其他有需要對(duì)象的延伸開辟了立法起點(diǎn)，提供了立法示范。*《2014年度全國社會(huì)工作發(fā)展報(bào)告》，公益中國，http://www.pubchn.com/responsibility/show.php?itemid=11403。2015年12月27日，《中華人民共和國反家庭暴力法》通過，對(duì)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)開展心理健康咨詢、家庭關(guān)系咨詢、家庭暴力預(yù)防知識(shí)教育做出了明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)開展反家庭暴力服務(wù)。*《2014年度全國社會(huì)工作發(fā)展報(bào)告》，公益中國，http://www.pubchn.com/responsibility/show.php?itemid=11403。隨著更多的社會(huì)工作服務(wù)被納入到國家法律法規(guī)，社會(huì)工作法制框架將最終形成。

其三，出臺(tái)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃，為社會(huì)工作介入提供政策空間。例如，社區(qū)服務(wù)方面，2010年8月26日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》，2011年12月20日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)的通知》，為社區(qū)社會(huì)工作搭建了制度與政策框架。養(yǎng)老服務(wù)方面，2011年12月16日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)的通知》，2012年7月11日，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》，2013年9月6日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，為老年社會(huì)工作政策搭建了框架。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，2009年3月17日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，2012年10月8日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》，為醫(yī)療社會(huì)工作的發(fā)展提供了政策空間。

(二) 協(xié)同配合，系統(tǒng)推進(jìn)：各部委有關(guān)社會(huì)工作政策的出臺(tái)

中央決策層確認(rèn)社會(huì)工作合法性地位后，根據(jù)中央的政策精神和工作部署，中央組織、民政、人社、司法、衛(wèi)生等相關(guān)部委和工青婦等群團(tuán)組織一方面協(xié)同配合、系統(tǒng)推進(jìn)全國工作事業(yè)的發(fā)展；一方面以自身業(yè)務(wù)系統(tǒng)為“條”制定落實(shí)相應(yīng)的社會(huì)工作政策。各部委頒布的社會(huì)工作政策進(jìn)一步完善了社會(huì)工作制度與政策框架。

第一，社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)方面。2007年2月15日，民政部發(fā)布《關(guān)于開展社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，制定社會(huì)工作人才隊(duì)伍培訓(xùn)方案，研究開發(fā)社會(huì)工作崗位，促進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。2011年11月8日中央組織部、政法委等十八部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》，是中央第一個(gè)關(guān)于社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的專門文件，是全國社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)性綱領(lǐng)。2012年4月26日，中央組織部、政法委、民政部、人力資源和社會(huì)保障部等十九部門聯(lián)合發(fā)布《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長期規(guī)劃(2011—2020年)》提出了“到2015年，社會(huì)工作專業(yè)人才總量增加到50萬人，到2020年，社會(huì)工作專業(yè)人才總量增加到145萬人”的發(fā)展目標(biāo)。這些文件還從社會(huì)工作專業(yè)人才教育與培訓(xùn)制度、社會(huì)工作崗位管理體制、社會(huì)工作人才的評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制等多個(gè)角度，對(duì)如何建設(shè)宏大的社會(huì)工作隊(duì)伍，進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)工作制度建設(shè)，提出了具體辦法和規(guī)范。

第二，社會(huì)工作職業(yè)化方面。社會(huì)工作職業(yè)化的重點(diǎn)在于社會(huì)工作職業(yè)資格評(píng)定、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理以及就業(yè)崗位的開發(fā)與管理。2006年7月20日，人社部、民政部印發(fā)《社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)暫行規(guī)定》和《助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師職業(yè)水平考試實(shí)施辦法》，為社會(huì)工作職業(yè)水平評(píng)價(jià)與職業(yè)水平考試制訂了管理辦法。2008年10月8日，人社部、民政部聯(lián)合印發(fā)《民政事業(yè)單位崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》，規(guī)定“民政事業(yè)單位原則上以社會(huì)工作崗位為主體專業(yè)技術(shù)崗位”，提供社工專業(yè)化等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)；2011年6月16日，民政部、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)印發(fā)《全國民政標(biāo)準(zhǔn)化“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，提出“在社會(huì)工作領(lǐng)域，重點(diǎn)研制社會(huì)工作分類與基本術(shù)語、社會(huì)工作從業(yè)人員能力素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面標(biāo)準(zhǔn)”，為社會(huì)工作服務(wù)提供評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這些文件為社會(huì)工作專業(yè)化與職業(yè)化提供了重要保障。截至2015年底，通過職業(yè)水平考試、高校教育和專業(yè)培訓(xùn)，全國社會(huì)工作專業(yè)人才達(dá)到近50萬人。*② 《中國社會(huì)工作發(fā)展報(bào)告(2015)》(節(jié)選)，http://www.360doc.com/content/16/0313/14/28729337_541826151.shtml。

第三，社會(huì)工作教育與培訓(xùn)方面。目前，專業(yè)社會(huì)工作教育已經(jīng)初步形成了大專、本科、碩士研究生、博士研究生梯次結(jié)構(gòu)，社會(huì)工作專業(yè)教育與培訓(xùn)制度基本確立。繼1987年原國家教季在“社會(huì)學(xué)類”本科專業(yè)下設(shè)立社會(huì)工作專業(yè)、2004年教育部在“公共事業(yè)類”高職高專專業(yè)下設(shè)社會(huì)工作專業(yè)之后，2009年國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)在充分論證的基礎(chǔ)上，增列“社會(huì)工作”碩士專業(yè)學(xué)位，獲批開展社會(huì)工作碩士專業(yè)學(xué)位教育的單位一共有33所，并于2010年正式招生。2009年9月7日，民政部印發(fā)《社會(huì)工作者繼續(xù)教育辦法》，規(guī)范了助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師和高級(jí)社會(huì)工作師繼續(xù)教育辦法，為提高社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)質(zhì)量提供了政策保障。截止2015年底，全國有321所高等院校開辦了社會(huì)工作專業(yè)本科，70所高職高專院校開設(shè)了社會(huì)工作專業(yè)?？疲哂猩鐣?huì)工作碩士專業(yè)學(xué)位(MSW)授予權(quán)的學(xué)校104所。各地共培訓(xùn)各類社會(huì)工作從業(yè)人員30余萬人次。②

第四，社會(huì)工作行政制度方面。2008年7月8日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)民政部主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，明確民政部設(shè)立人事司(社會(huì)工作司)，賦予其擬訂社會(huì)工作發(fā)展規(guī)劃、政策和職業(yè)規(guī)范，推進(jìn)社會(huì)工作人才隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍建設(shè)等政府職能。這是在國家部委層面上成立的社會(huì)工作領(lǐng)導(dǎo)部門。此后，各地社會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、行政管理部門也發(fā)展較快，省、自治區(qū)一級(jí)民政廳(局)均設(shè)立了社會(huì)工作管理部門，北京、廣東等地在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立社工委、社工辦*《中國社會(huì)工作協(xié)會(huì)中國社會(huì)工作發(fā)展報(bào)告(2013—2014)》，“我國內(nèi)地社會(huì)工作制度建設(shè)的現(xiàn)狀與展望”，中國社會(huì)出版社2015年版，第84頁。，社會(huì)工作行政制度的建設(shè)與完善，推動(dòng)了地方社會(huì)工作的發(fā)展，為社會(huì)工作的發(fā)展提供了組織保障。

第五，社會(huì)工作實(shí)務(wù)領(lǐng)域方面。近年來，民政部、財(cái)政部、司法部、共青團(tuán)中央等各部委、組織，在社區(qū)建設(shè)、社區(qū)矯正、社會(huì)救助、社會(huì)養(yǎng)老等領(lǐng)域試點(diǎn)并推廣專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)，并對(duì)具體領(lǐng)域社會(huì)工作服務(wù)進(jìn)行輔助和引導(dǎo)。2007年11月9日，共青團(tuán)中央等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展青少年事務(wù)社會(huì)工作者試點(diǎn)工作的意見》；2008年1月29日，全國老齡委辦公室、民政部等十部委及組織聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》；2015年5月4日，民政部、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作發(fā)展的意見》，在具體服務(wù)領(lǐng)域提出了專業(yè)社會(huì)工作實(shí)施的方法和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了社會(huì)工作實(shí)務(wù)的價(jià)值理念、行動(dòng)策略、目標(biāo)結(jié)果，是社會(huì)工作深入社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的表現(xiàn)。這些政策一方面規(guī)定了社會(huì)工作實(shí)務(wù)的發(fā)展導(dǎo)向，輔助了社會(huì)工作者的實(shí)務(wù)技巧；另一方面通過不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)了各領(lǐng)域社會(huì)工作政策的自我發(fā)展。

第六，政府購買服務(wù)方面。早在2000年，上海等地已經(jīng)開始政府購買社會(huì)服務(wù)的試點(diǎn)。近十年來，隨著上海、北京、廣東等試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的不斷豐富，一系列國家層面與地方層面的政策不斷出臺(tái)。2011年7月15日，民政部發(fā)布《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要(2011—2015年)》，要求在未來五年內(nèi)要建立和實(shí)施政府購買服務(wù)制度；2012年11月14日，民政部、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》，規(guī)定了政府購買社會(huì)工作服務(wù)的主體、對(duì)象、范圍、程序等，明確將社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作人才、社會(huì)工作服務(wù)納入了政府的社會(huì)服務(wù)體系。政府購買社會(huì)服務(wù)的模式，使社會(huì)工作獲得了政府在經(jīng)費(fèi)、崗位、宣傳等方面的支持，同時(shí)也促進(jìn)了社會(huì)工作組織之間的競爭，有效提升了社會(huì)工作服務(wù)質(zhì)量。

(三) 上下聯(lián)動(dòng)，建構(gòu)特色：地方社會(huì)工作政策的創(chuàng)新發(fā)展

在黨中央、國務(wù)院的總體部署下，民政部等各部委推動(dòng)地方政府貫徹落實(shí)各項(xiàng)社會(huì)工作政策。地方政府將中央社會(huì)工作政策文件與本地的實(shí)際情況相結(jié)合，以“試點(diǎn)先行、統(tǒng)籌推進(jìn)”的原則，在社會(huì)工作制度、行政管理體制上進(jìn)行了一定的創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作的理念、價(jià)值觀與方法的本地化。隨著地方社會(huì)治理的不斷創(chuàng)新，一些值得借鑒和推廣的社會(huì)工作服務(wù)創(chuàng)新模式逐漸形成。例如，深圳的“社工義工聯(lián)動(dòng)”、北京等地的“三社聯(lián)動(dòng)”、江西萬載等地的農(nóng)村扶貧模式等。社會(huì)工作政策為這些模式的發(fā)展與推廣提供了制度保障和政策支持。

2007年10月25日，深圳市出臺(tái)了《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展的意見》，同時(shí)出臺(tái)了7個(gè)配套文件，簡稱“1+7”文件，有力地助推、保障了深圳市社會(huì)工作創(chuàng)新模式的形成、發(fā)展。 “1”是指總體指導(dǎo)原則，即建設(shè)社會(huì)工作人才隊(duì)伍，推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展；“7”分別對(duì)“社工、義工”聯(lián)動(dòng)、財(cái)政支持、民間組織、崗位設(shè)置、薪酬待遇、教育培訓(xùn)、人才評(píng)估等方面進(jìn)行設(shè)計(jì)。*李培林、王春光 ：《當(dāng)代中國社會(huì)工作總論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第44頁。其中，配套文件《“社工、義工”聯(lián)動(dòng)工作實(shí)施方案(試行)》，闡明了影響全國的深圳市“社工+義工”的聯(lián)動(dòng)模式。其主要特點(diǎn)有三：一是政府主導(dǎo)。主要表現(xiàn)為社工崗位由政府開發(fā)，社工服務(wù)主要通過政府購買。二是充分整合社工與義工資源。通過社工引領(lǐng)義工，義工輔助社工，整合兩支隊(duì)伍，優(yōu)化社會(huì)工作人力資源，形成優(yōu)勢互補(bǔ)，共同服務(wù)于社會(huì)需要，提升公共服務(wù)的質(zhì)量。三是借鑒香港經(jīng)驗(yàn)與本土化相結(jié)合。*李迎生 ：《探索社會(huì)工作介入社會(huì)治理創(chuàng)新的有效路徑》，《社會(huì)工作與管理》2014年第3期。深圳市的創(chuàng)新社會(huì)工作模式，在推動(dòng)社會(huì)參與、創(chuàng)新社會(huì)治理方面提供了有益經(jīng)驗(yàn)。

為貫徹落實(shí)民政部、財(cái)政部《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的意見》(2013年11月15日)提出的“建立健全社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作專業(yè)人才聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制”的要求，2013年，中國社會(huì)工作協(xié)會(huì)在北京市和四川省選取街道進(jìn)行“三社聯(lián)動(dòng)”試點(diǎn)工作，以期建立起政府與社會(huì)之間互聯(lián)、互動(dòng)、互補(bǔ)的關(guān)系。*《中國社會(huì)工作協(xié)會(huì)中國社會(huì)工作發(fā)展報(bào)告(2013—2014)》，“中國社會(huì)工作協(xié)會(huì)開展三社聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新工作機(jī)制”，中國社會(huì)出版社2015年版，第247頁。其主要特點(diǎn)是以政府在社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)中處于主導(dǎo)地位，以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作專業(yè)人才為支撐。其實(shí)質(zhì)是政府與社會(huì)組織互動(dòng)合作，打破原有的服務(wù)提供方式，形成基層社會(huì)治理新模式，即堅(jiān)持政府主導(dǎo)，政府與社會(huì)組織充分合作、分責(zé)，在政府的監(jiān)管下由社會(huì)組織帶領(lǐng)社區(qū)居民充分參與基層治理，根據(jù)需求提供個(gè)性化、專業(yè)化的服務(wù)。*《北京“三社聯(lián)動(dòng)”是如何做的》，http://sw.mca.gov.cn/article/mtgz/201501/20150100766855.shtml。2013年5月，北京市在朝陽區(qū)開展“三社聯(lián)動(dòng)”試點(diǎn)。2013年7月，北京市民政局發(fā)布《首都民政事業(yè)改革發(fā)展綱要(2013—2015)》，提出進(jìn)行“三社聯(lián)動(dòng)”試點(diǎn)，探索“三社聯(lián)動(dòng)”服務(wù)機(jī)制。2015年9月，北京市民政局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的實(shí)施意見》等配套文件，保障了“三社聯(lián)動(dòng)”模式的長效發(fā)展。

2007年4月，江西萬載縣率先在農(nóng)村地區(qū)推行社會(huì)工作服務(wù)。其主要特點(diǎn)：一是挖掘高校專業(yè)社工人才資源，建立社工實(shí)習(xí)基地。二是深入鄉(xiāng)村，了解服務(wù)主體及需求，針對(duì)具體需求開展社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)，例如，大量青壯年外出務(wù)工，導(dǎo)致留守兒童、老人和婦女現(xiàn)象的出現(xiàn)，對(duì)他們開展互助小組活動(dòng)；將更多的社會(huì)資源引入鄉(xiāng)村，發(fā)展當(dāng)?shù)剞r(nóng)家樂等本土化經(jīng)營項(xiàng)目等。三是建立有效的社會(huì)工作管理體制，“在縣、鄉(xiāng)、村及村落社區(qū)四個(gè)層面基本建立了社工網(wǎng)絡(luò)，如在縣里成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，相關(guān)成員單位設(shè)立了社會(huì)工作股室；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設(shè)立了社會(huì)工作服務(wù)中心；在村(居)委會(huì)設(shè)立了社工服務(wù)所；在四院(敬老院、光榮院、福利院、衛(wèi)生院)和中小學(xué)校設(shè)立了社工室；在村落社區(qū)設(shè)立了社工服務(wù)站”*李培林、王春光 ：《當(dāng)代中國社會(huì)工作總論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第45—46頁。。2012年9月28日，中央組織部等六部門研究制定了《邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計(jì)劃社會(huì)工作專業(yè)人才專項(xiàng)計(jì)劃實(shí)施方案》，首次提出“三區(qū)”社會(huì)工作的任務(wù)目標(biāo)、實(shí)施原則、辦法措施等，為貧困地區(qū)、中西部地區(qū)農(nóng)村社會(huì)工作服務(wù)的開展提供了政策保障。

四、 進(jìn)一步完善社會(huì)工作政策的著力點(diǎn)

2015年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中指出，“支持群團(tuán)組織依法參與社會(huì)治理，發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作、志愿服務(wù)和慈善事業(yè)”。發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作首次寫入政府工作報(bào)告，納入了政府議事日程，這是繼2006年“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”這一戰(zhàn)略部署后，社會(huì)工作發(fā)展史上又一個(gè)具有里程碑意義的大事。專業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展將受到進(jìn)一步重視，其在創(chuàng)新社會(huì)治理中的角色將進(jìn)一步凸顯，也對(duì)社會(huì)工作政策的發(fā)展提出了更高的要求。近十年我國社會(huì)工作政策的發(fā)展雖然突飛猛進(jìn)，但也存在著一些不容忽視的問題，需要采取切實(shí)措施加以應(yīng)對(duì)。這里，我們就進(jìn)一步完善社會(huì)工作政策的著力點(diǎn)提出以下建議：

第一，采取有效措施完善社會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。盡管中共中央、國務(wù)院對(duì)社會(huì)工作的發(fā)展高度重視，但在一些地方工作中至今仍存在偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、忽視社會(huì)發(fā)展的導(dǎo)向，并沒有將社會(huì)工作發(fā)展納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，政府社會(huì)工作職能部門雖有設(shè)置，但形式大于實(shí)質(zhì)，社會(huì)工作的發(fā)展沒有得到應(yīng)有的重視，導(dǎo)致社會(huì)工作政策無法得到有效的貫徹落實(shí)。為推動(dòng)社會(huì)工作政策的切實(shí)執(zhí)行，需要采取有效措施完善社會(huì)工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。2011年11月8日，中央組織部等十八部委印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》指出：“建立組織部門牽頭抓總，民政部門具體負(fù)責(zé)，機(jī)構(gòu)編制、發(fā)展改革、教育、公安、司法、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障、衛(wèi)生、人口計(jì)生、信訪、扶貧等部門以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等組織密切配合，社會(huì)力量廣泛參與的工作格局。”據(jù)此，各級(jí)黨委均需要設(shè)立專門的社會(huì)工作牽頭抓總部門，其他黨政部門積極配合，推動(dòng)國家發(fā)展社會(huì)工作的各項(xiàng)政策在各個(gè)層次的全面執(zhí)行與落實(shí)。

第二，抓緊出臺(tái)社會(huì)工作各個(gè)專項(xiàng)服務(wù)政策。我國目前的社會(huì)工作政策中，專門針對(duì)某一服務(wù)領(lǐng)域的并不多見。例如，2006年3月29日，民政部等十五部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》，提到了救助服務(wù)的對(duì)象、原則、實(shí)施辦法。2007年11月9日，共青團(tuán)中央等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展青少年事務(wù)社會(huì)工作者試點(diǎn)工作的意見》是專門針對(duì)青少年社會(huì)工作的政策，重心放在青少年社會(huì)工作試點(diǎn)開展的內(nèi)容、要求和步驟。2015年5月4日，民政部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作發(fā)展的意見》，提出了專業(yè)社會(huì)工作在社會(huì)救助領(lǐng)域內(nèi)的總體要求、任務(wù)與路徑、支持與保障。諸如此類體現(xiàn)各服務(wù)領(lǐng)域需求的社會(huì)工作政策，目前還僅有為數(shù)不多的幾項(xiàng)，需要進(jìn)一步推進(jìn)。社會(huì)工作未來發(fā)展的重要議題是，如何將專業(yè)的社會(huì)工作理念和實(shí)踐理論，落實(shí)到社會(huì)服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域；如何結(jié)合實(shí)地經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)新社會(huì)工作的服務(wù)模式，提升服務(wù)水平；如何在以政府主導(dǎo)的社會(huì)工作管理體制內(nèi)，踐行社會(huì)工作助人自助的專業(yè)理念，而不是因依賴政府資源而失去社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。建立健全社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域的專項(xiàng)政策，有利于社會(huì)工作在實(shí)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)專業(yè)化、職業(yè)化與本土化水平的提升，也體現(xiàn)了社會(huì)工作政策從寬泛到精細(xì)、從綜合到專項(xiàng)的縱深發(fā)展規(guī)律。

第三，注重社會(huì)工作政策之間的配套銜接。社會(huì)工作事業(yè)的發(fā)展?fàn)可婷婧軓V，社會(huì)工作政策只有未雨綢繆，在出臺(tái)、實(shí)施各項(xiàng)政策時(shí)注重相互之間的銜接配套，才能有利于推進(jìn)社會(huì)工作事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)務(wù)之急是抓緊出臺(tái)社會(huì)工作人才培養(yǎng)與職業(yè)發(fā)展銜接政策。社會(huì)工作人才培養(yǎng)與職業(yè)崗位的脫節(jié)是制約社會(huì)工作發(fā)展的一大瓶頸。2006年中央提出 “建設(shè)宏大的社會(huì)工作隊(duì)伍”以來，各部委、地方政府出臺(tái)了社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的配套政策與法規(guī)，社工專業(yè)人才的培養(yǎng)受到了黨和國家的高度重視。但培養(yǎng)出的大量社會(huì)工作人才在就業(yè)、職業(yè)發(fā)展、培訓(xùn)等方面遇到了難題。我國目前有近400所高校設(shè)置了社會(huì)工作專業(yè)，每年培養(yǎng)的畢業(yè)生數(shù)以萬計(jì)，且社會(huì)管理、社會(huì)福利、社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域大量缺乏合格的社會(huì)工作專業(yè)人才,但由于尚未通過制度規(guī)范在社會(huì)工作專業(yè)教育與職業(yè)資格體系之間建立明確的銜接關(guān)系，學(xué)非所用、用非所學(xué)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重*李迎生 ：《我國社會(huì)工作職業(yè)化的推進(jìn)策略》，《社會(huì)科學(xué)研究》2008年第5期。。因此，社會(huì)工作政策發(fā)展與制度安排，除了要繼續(xù)強(qiáng)化社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)以外，更要全面推動(dòng)職業(yè)崗位建設(shè)、薪酬和績效考評(píng)制度、職業(yè)保護(hù)制度等配套制度建設(shè)，為社工在體制內(nèi)與體制外的就業(yè)提供保障。這一方面為社會(huì)工作提供良好的行業(yè)競爭環(huán)境，有利于服務(wù)水平的提升；另一方面也使得社會(huì)工作的專業(yè)性得以延續(xù)。

第四，強(qiáng)化社會(huì)工作組織(機(jī)構(gòu))發(fā)展與保障政策的制定與落實(shí)。社會(huì)工作組織是發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作的依托和平臺(tái)。截至2015年底，我國有民辦社工機(jī)構(gòu)4686家，發(fā)展迅速。但按照中央組織部等19部門頒布的《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長期規(guī)劃》，到2020年民辦社工機(jī)構(gòu)將達(dá)到八萬家，目前差距很大。需要在進(jìn)一步落實(shí)中央特別是民政部《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)配套政策，加快民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展與管理。其一，制定專門針對(duì)民辦社工組織發(fā)展的特殊政策及優(yōu)惠政策，例如稅收優(yōu)惠政策、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼政策等，鼓勵(lì)和引導(dǎo)其他社會(huì)資源進(jìn)入社工機(jī)構(gòu)與組織；其二，對(duì)于社工機(jī)構(gòu)與組織的監(jiān)督管理政策，一方面將限制社工機(jī)構(gòu)與組織獨(dú)立性的“雙重管理體制”進(jìn)行松綁，降低準(zhǔn)入門檻；另一方面，加強(qiáng)對(duì)其服務(wù)項(xiàng)目與水平的監(jiān)督，不斷提升服務(wù)質(zhì)量與效能。總之，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化社會(huì)工作組織發(fā)展與保障政策的制定、落實(shí)，為社會(huì)工作的進(jìn)一步發(fā)展提供支撐。

第五，通過政策舉措解決社會(huì)工作發(fā)展的地域不平衡問題。從社會(huì)工作發(fā)展的實(shí)際情況來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)明顯好于邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)。例如在北京、上海、廣東等東部地區(qū)社會(huì)工作的發(fā)展速度較快，其社會(huì)工作政策配套與實(shí)施也較為完善有效。相反西部邊遠(yuǎn)地區(qū)，專業(yè)社工機(jī)構(gòu)力量薄弱，社工人才缺口較大，制約著當(dāng)?shù)厣鐣?huì)工作的發(fā)展，相應(yīng)的社會(huì)工作政策數(shù)量偏少，內(nèi)容較為寬泛。僅靠這些政策，難以推動(dòng)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)社會(huì)工作的發(fā)展與制度建設(shè)。因此，國家對(duì)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)社會(huì)工作的發(fā)展需要采取一定的政策傾斜。2011年9月26日，中央組織部等十部門聯(lián)合發(fā)布《邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計(jì)劃實(shí)施方案》，將“三區(qū)”即邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)的社會(huì)工作發(fā)展提上日程。2012年9月28日，中央組織部等6部門出臺(tái)《邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計(jì)劃社會(huì)工作專業(yè)人才專項(xiàng)計(jì)劃實(shí)施方案》，指出“從2012年至2020年，每年引導(dǎo)1000名社會(huì)工作專業(yè)人才到‘三區(qū)’工作或提供服務(wù)；每年支持‘三區(qū)’培養(yǎng)500名社會(huì)工作專業(yè)人才，積極推動(dòng)‘三區(qū)’社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)”。這為“三區(qū)”社會(huì)工作的發(fā)展與制度建設(shè)提供了政策保障，也將在一定程度上緩解社會(huì)工作政策發(fā)展地域不平衡的問題。

第六，提升社會(huì)工作政策的權(quán)威性與影響力。近年來，雖然社會(huì)工作政策與法規(guī)在不斷出臺(tái)，但總體而言，社會(huì)工作發(fā)展的意義、社會(huì)工作政策的重要性僅在民政系統(tǒng)、教育領(lǐng)域受到了較為廣泛的認(rèn)可，社會(huì)大眾對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)識(shí)還不夠深入，甚至不曾知曉。社會(huì)工作政策認(rèn)知度存在局限性，權(quán)威性更無從談起。我國社會(huì)工作政策的形式多見于決定、意見、規(guī)定、通知等，缺少權(quán)威的法律規(guī)定。因此，要積極推動(dòng)社會(huì)工作立法。社會(huì)工作制度需要以法律的形式確定下來，尤其是社會(huì)工作就業(yè)制度、薪酬制度、獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)制度、社工考核制度等，只有通過立法確立下來，才能保障、強(qiáng)化社會(huì)工作政策的權(quán)威性、穩(wěn)定性，才能提升社會(huì)工作政策的執(zhí)行力度與社會(huì)影響力，有力且有效地、可持續(xù)地推動(dòng)社會(huì)工作職業(yè)化、專業(yè)化與本土化制度建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)工作事業(yè)的發(fā)展，相應(yīng)地可以有效解決社會(huì)工作人才缺口大、職業(yè)體系不健全、地方執(zhí)行力度不夠等問題，使社會(huì)工作在滿足民眾需求、解決社會(huì)問題、創(chuàng)新社會(huì)治理、推進(jìn)社會(huì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮越來越大的作用。

(責(zé)任編輯：薛立勇)

Development of Social Work Policy in China in the Latest Decade

Li Yingsheng Li Bing

Social work policy is an important part of social policy, and it plays an important role in supporting, regulating and guiding the development of social work. Since the great deployment “building a large social work personnel” was made in 2006, social work has been paid a high attention in our country, and the social work policy entered a stage of rapid development. Overall, the development of social work policy has responded to our pressing needs of developing professional social work and making the transition from the Chinese local social work to the specialized, professionalized and localized social work, in the critical period of advancing social construction in all respects. During the process, the system of social work policy gradually formed, and shows the character of multi-level and diversification, etc. In view of this understanding that social work policy is very important to the development of social work, under the background that social work policy responding to the above needs in the new period, this article focuses on the latest decade (2006-2016) to sort out the development vein of social work policy, summarize the frame system and character of social work policy at this stage, and reveals the problems of the development of social work policy, and gives the suggestions correspondingly.

Social work; Social Work Policy; Development

2016-08-19

* 本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的本土發(fā)展型社會(huì)福利理論與制度建設(shè)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：16ASH015)的階段性成果。

C916.2

A

0257-5833(2016)12-0074-10

李迎生，中國人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院暨社會(huì)學(xué)理論與方法研究中心教授、博士生導(dǎo)師；李 冰，中國人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院暨社會(huì)學(xué)理論與方法研究中心博士研究生 (北京 100872)