任曉玲，王小軍，關婕葳，雷江紅（.陜西省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，陜西西安　7006；. 北京市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，北京　00044；3.中國動物疫病預防控制中心，北京　005）

動物檢疫申報前置條件調(diào)研

任曉玲1，王小軍2，關婕葳2，雷江紅1
（1.陜西省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，陜西西安710016；2. 北京市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，北京100044；3.中國動物疫病預防控制中心，北京100125）

本文以重慶、湖南、山東等?。ㄊ校╅_展的檢疫申報前置條件的專題調(diào)研內(nèi)容為基礎，結合北京市和陜西省當前檢疫工作的實際情況，闡述了動物檢疫申報前置條件的內(nèi)涵，介紹了檢疫申報前置條件是否能夠阻止動物疫病傳播、是否具有可操作性和合理性、是否適應市場經(jīng)濟發(fā)展、是否合理合法等8個擬定專題的調(diào)研情況和現(xiàn)狀，同時依據(jù)調(diào)研情況提出了相應的意見及建議，以期對《動物檢疫管理辦法》的修訂提供參考。

動物檢疫；申報前置條件；調(diào)研；《動物檢疫管理辦法》

按照中國動物疫病預防控制中心《關于開展〈動物檢疫管理辦法〉修訂專題調(diào)研工作的通知》（疫控（督）〔2015〕189號）要求，專家組在重慶市、湖南省、山東省對檢疫申報前置條件擬定的8個專題進行調(diào)研，并結合北京市和陜西省檢疫工作實際情況，對檢疫申報前置條件提出一些觀點，以期對《動物檢疫管理辦法》的修訂提供參考。本次調(diào)研將動物檢疫申報條件進行了引申，將檢疫合格的條件也作為檢疫申報前置條件一并進行了討論。

動物檢疫申報前置條件，應該是對提出動物檢疫申報設置的條件，或貨主提出檢疫申報時應達到的條件。按照《動物檢疫管理辦法》第八條、第九條、第十條的規(guī)定，僅有申報檢疫提前3天、15天、6小時，起運3天前，捕獲后3天內(nèi)的時限規(guī)定；第十一條對檢疫申報單和檢疫申報方式進行了規(guī)定，應填寫檢疫申報單，提交《跨省引進乳用種用動物檢疫審批表》，檢疫申報的方式有申報點填報、傳真、電話等。

1　目前的檢疫申報前置條件是否起到了阻止動物疫病傳播的作用

1.1 調(diào)研情況

大部分人認為目前的檢疫申報前置條件在一定程度上發(fā)揮了阻止動物疫病傳播的作用。部分人認為發(fā)揮阻止動物疫病傳播的作用有限。原因如下：一是產(chǎn)地檢疫中，貨主在動物健康的情況下才會進行檢疫申報；二是實際產(chǎn)地檢疫中，檢出疫病的動物數(shù)量很少；三是根據(jù)疫病發(fā)生情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)地檢疫合格的動物經(jīng)長途調(diào)運機體抵抗力下降后，仍有較高的發(fā)病機率。

1.2 調(diào)研建議

調(diào)整檢疫制度，取消縣境內(nèi)產(chǎn)地檢疫制度，嚴把屠宰環(huán)節(jié)的監(jiān)督查驗和宰前檢疫，嚴控跨省調(diào)運動物的檢疫條件。

2　目前檢疫申報前置條件的可操作性和合理性

2.1 調(diào)研情況

反映問題主要集中在供屠宰動物申報檢疫的時限上。按照現(xiàn)行《動物檢疫管理辦法》規(guī)定，“出售、運輸供屠宰的動物，應當提前3天申報檢疫”。但在實際工作中，基層檢疫人員往往按照“隨報隨檢”的模式進行操作，沒有完全貫徹執(zhí)行2010年頒布的《動物檢疫管理辦法》，仍然按照2002年的農(nóng)業(yè)部第14號令中“因生產(chǎn)生活特殊需要出售、調(diào)運和攜帶動物或者動物產(chǎn)品的，隨報隨檢”這個規(guī)定來執(zhí)行。甚至部分上級部門以“加強執(zhí)法服務理念”的要求，強調(diào)盡量滿足養(yǎng)殖者、屠宰者的“隨報隨檢”申報要求。

2.1.1 關于申報時限。大部分人認為提前3天、15天和6小時比較合理，但操作起來存在一定的難度。一是有隨報隨檢的設定；二是目前隨報隨檢現(xiàn)象比較普遍，如果嚴格按照提前申報時限檢疫，相對人有抵觸情緒；三是屠宰環(huán)節(jié)提前6小時申報，有些屠宰場難以做到。

2.1.2 關于申報方式?，F(xiàn)場申報、傳真申報的方式較為合理，電話申報的方式不合理。

2.1.3 關于檢疫合格條件。以下這5點在具體操作中存在一定的難度：（1）來自非封鎖區(qū)或者未發(fā)生相關動物疫情的飼養(yǎng)場（戶）；（2）臨床檢查健康，操作性較強；（3）按照國家規(guī)定進行了強制免疫，并在有效保護期內(nèi)；（4）農(nóng)業(yè)部規(guī)定要進行實驗室疫病檢測的，檢測結果符合要求；（5）養(yǎng)殖檔案相關記錄和畜禽標識符合農(nóng)業(yè)部規(guī)定。免疫有效保護期如何確定？農(nóng)業(yè)部規(guī)定的需要進行實驗室疫病檢測的，什么情況下需要檢測？誰來檢測？檢測什么？檢測標準？多長時間內(nèi)的檢測有效？養(yǎng)殖檔案和畜禽標識由《畜牧法》來調(diào)整，養(yǎng)殖檔案中任何一項內(nèi)容不符合規(guī)定是否不能出證？畜禽標識未在規(guī)定時限內(nèi)佩戴是否不能出證？不能出證是否意味著檢疫不合格？以上問題均未有明確規(guī)定。同時，不符合規(guī)定，處罰機關也不屬于動物衛(wèi)生監(jiān)督機構。

2.2 調(diào)研建議

2.2.1 調(diào)整申報時限。屠宰環(huán)節(jié)檢疫申報應提前12小時，因為待宰靜養(yǎng)要求12小時以上。

2.2.2 調(diào)整申報方式。僅保留現(xiàn)場申報方式，增加網(wǎng)絡申報方式。檢疫申報單，應列出申報者應提供的證明符合檢疫合格條件的所有資料。

2.2.3 明確技術支撐體系職責。動物疫病預防控制中心在動物檢疫中的監(jiān)測和檢測職責，一是共享區(qū)域內(nèi)疫病監(jiān)測結果；二是對要求檢測的疫病應進行檢測，不能以任何理由拒絕。

2.2.4 關于免疫有效保護期。對規(guī)模養(yǎng)殖場或者跨省調(diào)運動物，對強制免疫病種，提出以一定時間內(nèi)免疫監(jiān)測抗體來證明。對散養(yǎng)戶，應以村域內(nèi)防疫的免疫抗體結果或疫病監(jiān)測結果來證明。

2.2.5 關于實驗室檢測。明確檢測什么疫病、誰采樣、誰檢測、檢測方法或檢測標準即可。

2.2.6 關于養(yǎng)殖檔案和畜禽標識。取消養(yǎng)殖檔案的查看，畜禽標識僅要求可以追溯到場戶即可。

3　目前檢疫申報前置條件與市場經(jīng)濟發(fā)展要求的適應情況

部分人反映，實際工作中都是養(yǎng)殖者隨出隨報，官方獸醫(yī)隨報隨檢，很少能做到按時限、條件進行檢疫申報。只有保證動物、動物產(chǎn)品快速流通，才能適應市場經(jīng)濟發(fā)展。

大多數(shù)人認為，現(xiàn)實情況（檢疫費的取消、人員、經(jīng)費、執(zhí)法風險高、追責等問題）下，應淘汰一些不規(guī)范經(jīng)營的養(yǎng)殖場戶，提高養(yǎng)殖門檻，嚴格按時限、條件進行申報檢疫。這對于動物疫病防控、維護動物源性食品安全流通可以起到積極作用，因此目前檢疫申報前置條件能適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求。

4　在市場經(jīng)濟條件下，應該以滿足市場主體要求（比如隨報隨檢）為主，還是嚴格按照申報時限來受理檢疫申報

4.1 調(diào)研情況

有省市建議，根據(jù)基層實際工作情況，在檢疫收費未取消前，可以聘用獸醫(yī)專業(yè)人員協(xié)助檢疫，以隨報隨檢為主；取消檢疫收費后，根據(jù)基層工作人員數(shù)量、工作量以及工作條件的配備情況，應以申報時限來受理檢疫申報工作。

4.2 調(diào)研建議

在目前基層人員編制少（甚至無人）、經(jīng)費缺、硬件差、待遇低的實際情況下，應嚴格按照檢疫申報時限來受理檢疫申報，降低基層官方獸醫(yī)的執(zhí)法風險。

5　檢疫申報主體是否需要明確，是否需要提供與該批申報動物或動物產(chǎn)品的關系證明

5.1 調(diào)研情況

大家認為，應該明確檢疫申報主體。對產(chǎn)地檢疫申報主體，傾向于兩種意見，一是申報主體僅為養(yǎng)殖者，但這對于散養(yǎng)比例較高的省市，操作起來有很大困難；二是養(yǎng)殖者和經(jīng)紀人均可。如果經(jīng)紀人可為申報主體，應制定經(jīng)紀人管理辦法，經(jīng)紀人應提供檢疫申報動物符合檢疫合格條件的相應資料?？梢钥紤]由養(yǎng)殖者委托或者授權經(jīng)紀人來申報的做法，在相關文書制作上，要明確有關人員的責任和義務，保證追溯工作的開展。屠宰環(huán)節(jié)的檢疫申報主體，應明確為屠宰場，代宰者不應為申報主體。

有省市認為，關系證明的增設，會增加相對人的義務，與國家“簡政放權”的大思路不符，也會增加追責的風險?，F(xiàn)實工作中，相對人無法提供關系證明的情形比較普遍，因而檢疫人員的檢疫出證，會增加行政問責的幾率。

5.2 調(diào)研建議

檢疫申報主體不需要提供與該批申報動物或動物產(chǎn)品的關系證明，只需提供該批動物或動物產(chǎn)品符合檢疫合格條件的證明資料。

6　關于“農(nóng)業(yè)部有檢疫規(guī)程的應受理檢疫申報，無規(guī)程的檢疫可以不受理檢疫申報”的合理性和合法性

6.1 調(diào)研情況

“農(nóng)業(yè)部有檢疫規(guī)程的應受理檢疫申報，無規(guī)程的檢疫可以不受理檢疫申報”，合理不合法。大部分人員認為，“農(nóng)業(yè)部有檢疫規(guī)程的應受理檢疫申報，無規(guī)程的檢疫可以不受理檢疫申報”的規(guī)定，操作性強。但是，作為動物檢疫防控動物疫病的目的就會弱化，降低阻止動物疫病的傳播的作用。

6.2 調(diào)研建議

在《動物檢疫管理辦法》中明確，檢疫范圍目錄由農(nóng)業(yè)部公布，未進入目錄的動物可以不受理檢疫申報；授權省級畜牧獸醫(yī)部門根據(jù)工作實際需要，組織制定個別動物的檢疫規(guī)程。

7 滿足檢疫合格所需條件中，需要由市場主體和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構提供的內(nèi)容

7.1 調(diào)研情況

有省市提出，《動物檢疫管理辦法》設定的檢疫合格條件，基本上就是形同虛設，起不到控制疫病的目的；某些條款還為紀檢機構追究基層工作人員責任提供了依據(jù)。比如畜禽標識是否佩戴問題，實際操作中，基本上都是出欄前佩戴畜禽標識，這種做法雖能在某種程度上保證追溯的效果，但與現(xiàn)行法律法規(guī)不相符。

有省市建議，市場主體應提供的內(nèi)容有：養(yǎng)殖檔案、免疫檔案、畜禽耳標佩戴情況、身份信息、檢測報告、屠宰動物來源證明等；動物衛(wèi)生監(jiān)督機構應提供的內(nèi)容有：監(jiān)管檔案、動物及動物產(chǎn)品的檢疫合格證明。

7.2 調(diào)研建議

從行政許可的角度看，符合檢疫合格條件的資料證明均應由市場主體提供，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構僅查驗動物是否來自非封鎖區(qū)，進行資料審核和臨床健康檢查，符合條件的出具動物檢疫合格證明。

8　檢疫申報前置條件與其他部門法律法規(guī)的銜接問題

8.1 調(diào)研情況

有人認為，檢疫申報前置條件與其他部門法律法規(guī)不存在銜接與否的問題。因為每個法律都有執(zhí)法主體，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構僅是《動物防疫法》的執(zhí)法主體，負責動物疫病的預防與控制。

8.2 調(diào)研建議

應與其他法律法規(guī)進行銜接，在《動物檢疫管理辦法》中明確，對于野生動物、實驗動物等有其他法律法規(guī)來規(guī)定調(diào)整的，應從其規(guī)定，動物檢疫中不再調(diào)整。

9　其他問題和建議

9.1 機構和人員的問題

獸醫(yī)體制改革沒有落實到位，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革的來臨，使動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的存留和鄉(xiāng)鎮(zhèn)站人員的歸屬面臨較大的問題。建議調(diào)整動物檢疫制度，將省內(nèi)的動物產(chǎn)地檢疫取消，加強跨省調(diào)運動物和動物產(chǎn)品的監(jiān)管。

9.2 工作經(jīng)費問題

動物檢疫費免征和暫停后，在中央的財政預算科目列支中沒有動物衛(wèi)生監(jiān)督工作經(jīng)費具體科目，工作經(jīng)費納入各級財政預算存在一定問題。建議中央財政列出動物衛(wèi)生監(jiān)督工作經(jīng)費科目。

9.3 盡快修訂《辦法》

面對基層機構設置不到位、人員數(shù)量不能完成法律法規(guī)規(guī)定職責、執(zhí)法風險非常高等情況，應抓緊對《動物檢疫管理辦法》中的檢疫制度和檢疫規(guī)程進行調(diào)整和修改，使制度能與機構、隊伍的現(xiàn)實狀況相匹配。建議將檢疫制度調(diào)整為行政許可的完整模式，即明確檢疫的申請與受理、審查與決定，明確檢疫受理和不受理的情形。將目前的申報時限，按照行政許可法的要求，拆分到受理時限和審查時限。進一步明確報檢人員、受理人員、審查人員（檢疫人員）的具體責任和義務?？梢哉J為，檢疫證明只是起到證明當時動物、動物產(chǎn)品經(jīng)檢疫且檢疫合格而已。

（責任編輯：白雅娟）

Research on Pre-condition of Quarantine Declaration

Ren Xiaoling1，Wang Xiaojun2，Guan Jiewei2，Lei Jianghong1
（1.Shannxi Animal Health Supervision Instituion，Xi'an，Shannxi 710016；2.Beijing Animal Health Superivision Instituion，Beijing 100044；3.China Animal Disease Prevention and Control Center，Beijing 100125）

Based on the special research on pre-condition of quarantine declaration in Chongqing，Hunan，Shandong and other provinces and cities，combined with the actual situation of quarantine work in Shannxi Province and Beijing，the connotation of pre-condition of animal quarantine declaration was stated. The research situation and the status quo of eight proposed research topics，for example，whether pre-condition of quarantine declaration can prevent the spread of animal disease，whether it is operable，reasonable and legal，and whether it is suitable to the market economy development，were introduced，in order to provide reference for the revision of Animal Quarantine Management Measures.

animal quarantine；pre-condition of declaration；investigation；Animal Quarantine Management Measures

S851.33

C

1005-944X（2016）08-0039-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2016.08.010