裴祥明

當(dāng)前，不管是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，還是社會主義新農(nóng)村建設(shè)，都要求農(nóng)村土地集約化經(jīng)營，要求農(nóng)村分散的土地實現(xiàn)有序自由流轉(zhuǎn)。然而當(dāng)前不管是進(jìn)城務(wù)工人員還是大量轉(zhuǎn)戶進(jìn)城農(nóng)民，都不愿放棄承包土地的經(jīng)營權(quán)，要么做“懶莊稼”，要么閑置土地，有深厚的惜地情節(jié)。農(nóng)民惜地背后有什么樣的深層次原因，又如何破除土地有效流轉(zhuǎn)的瓶頸，是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展要解決的一項重要任務(wù)。

一

不管是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對土地集約化經(jīng)營的要求，還是城鎮(zhèn)化、社會主義新農(nóng)村建設(shè)對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的需求，都要求農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的合理、有序、自由流動。然而農(nóng)民惜地不愿放棄承包土地的經(jīng)營權(quán)，其結(jié)果要么是撂荒閑置，要么低水平低效益種養(yǎng)殖，造成土地極大浪費，壓縮了“三農(nóng)”問題的解決空間，制約了農(nóng)業(yè)稀缺資源生產(chǎn)要素效能的發(fā)揮。總的來說，抑制農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地有效流轉(zhuǎn)的因素，具體表現(xiàn)在：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)戶土地不能互換。為了方便耕種和各自的需要，對各自土地的承包經(jīng)營權(quán)在本集體組織內(nèi)進(jìn)行簡單交換，這是促進(jìn)農(nóng)村規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營的必由之路。中國農(nóng)村實行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民分到了土地。但由于土地肥瘦不一，大塊的土地被分割成條條塊塊，嚴(yán)重制約著生產(chǎn)力的發(fā)展和產(chǎn)量的提高。如何讓分散的歸屬不同承包人的土地集中連片，實現(xiàn)規(guī)模化、集約化經(jīng)營，土地互換這種最為原始的交易方式在農(nóng)村誕生。但是，農(nóng)民惜地的結(jié)果造成承包地不能互換，不能做到資源優(yōu)化配置。二是土地?zé)o法獲得出租收益。在市場利益驅(qū)動和政府引導(dǎo)下，農(nóng)民將承包土地經(jīng)營權(quán)出租給大戶、業(yè)主或企業(yè)法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由雙方自行約定，承租方獲得一定期限的土地經(jīng)營權(quán)，出租方按年度以實物或貨幣的形式獲得土地經(jīng)營權(quán)租金。農(nóng)民惜地的結(jié)果造成不愿出租，不能獲得出租收益。三是無法獲得土地入股分紅。在堅持承包戶自愿的基礎(chǔ)上，將承包土地經(jīng)營權(quán)作價入股，建立股份公司。農(nóng)民憑借土地承包權(quán)可擁有公司股份，并可按股分紅。農(nóng)民既是公司經(jīng)營的參與者，也是利益的所有者，是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的新突破。然而農(nóng)民惜地的結(jié)果造成土地?zé)o法流轉(zhuǎn)，不能分享入股紅利。四是無法用宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社保。以重慶為例，被國家批準(zhǔn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)后，在土地改革領(lǐng)域率先進(jìn)行大膽探索，創(chuàng)造了土地流轉(zhuǎn)的宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社保。也就是說，農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地，宅基地被置換為城市發(fā)展用地，農(nóng)民在城里獲得一套住房。農(nóng)民放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，享受城市社保，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制。農(nóng)民惜地的結(jié)果造成無法分享到城市同等水平的社會保障權(quán)益。

農(nóng)民惜地?zé)o法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，其結(jié)果是土地閑置或是低效益種養(yǎng)殖，這與新時期經(jīng)濟社會發(fā)展對土地有效流轉(zhuǎn)的要求背道而馳，具有多方面不利影響。

（一）農(nóng)民惜地不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，遲緩農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要求分散的土地集約化經(jīng)營，這樣可以節(jié)約成本，提高土地產(chǎn)出效益。農(nóng)民惜地造成土地流轉(zhuǎn)難以推進(jìn)，不利于發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，仍保持分散的小農(nóng)經(jīng)濟這一我國農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)發(fā)展方式，不利于實現(xiàn)“小生產(chǎn)”與“大市場”的對接，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

（二）農(nóng)民惜地不利于農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移，加大城市壓力

農(nóng)民惜地，無法實現(xiàn)土地有效流轉(zhuǎn)，土地閑置或低效、分散的小農(nóng)經(jīng)濟收益無法承載現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)人口，大量相對農(nóng)村剩余勞動力不得不向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民逐步成為城鎮(zhèn)居民是必然趨勢。但是，短期內(nèi)人口過度的結(jié)構(gòu)化集中于城鎮(zhèn)、特別是大城市，實體經(jīng)濟和服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀不足以容納過多農(nóng)村勞動力，入城農(nóng)民又缺乏必要的社會保障，這就必然帶來了方方面面的嚴(yán)重壓力。

（三）農(nóng)民惜地不利于消除小農(nóng)經(jīng)濟意識，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變

我國有幾千年小農(nóng)生產(chǎn)歷史，市場經(jīng)濟改革發(fā)展歷程相當(dāng)一部分就是去除分散、自然生產(chǎn)，走向分工、合作、社會化生產(chǎn)，從“小全”走向“大?！薄，F(xiàn)在我國經(jīng)濟發(fā)展方式，包括農(nóng)業(yè)發(fā)展模式在內(nèi)，仍然帶有小農(nóng)生產(chǎn)的烙印，從區(qū)域和地區(qū)來看尤其是這樣。現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展模式要求強烈的市場經(jīng)濟意識、競爭意識、風(fēng)險防范意識和效益意識。而小農(nóng)經(jīng)濟意識與現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展要求格格不入，只有破除農(nóng)民惜地情節(jié)，科學(xué)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，繼而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化，這樣才有利于逐步消除小農(nóng)生產(chǎn)思想的消極影響，改善我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方式。

（四）農(nóng)民惜地不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展一體化建設(shè)

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)要素市場，整合城鄉(xiāng)土地資源，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收提供動力。只有破除農(nóng)民惜地現(xiàn)狀，科學(xué)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，一是可以緩和城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾，二是可以維系農(nóng)村內(nèi)部穩(wěn)定。日本社會歷經(jīng)幾次大的風(fēng)險，但其社會內(nèi)部基本保持穩(wěn)定，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程及農(nóng)業(yè)合作社發(fā)揮了十分重要的作用。國際經(jīng)驗，特別是日本、韓國、我國臺灣等東亞小農(nóng)經(jīng)濟體的經(jīng)驗給了我們很好的啟示。

二

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難以有效推進(jìn)，原因是土地流轉(zhuǎn)有政策原則要求，一方面不能突破三條政策底線：一是不能改變土地所有制，堅持農(nóng)民集體所有；二是不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；三是不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。另一方面我國《農(nóng)村土地承包法》第三十三條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。然而農(nóng)民惜地不愿流轉(zhuǎn)土地，背后還有其更深層次的原因。

（一）土地流轉(zhuǎn)缺乏保障機制，就業(yè)與社會保障不充分，農(nóng)民有后顧之憂

在廣大農(nóng)村地區(qū)，土地仍然具有較強的社會保障和就業(yè)功能，是最后的“保障線”。從深層次上看，農(nóng)民惜地導(dǎo)致土地“轉(zhuǎn)”不動，與目前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)度和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足有關(guān)，再加上當(dāng)前農(nóng)村社會保障機制還不完善，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民又無法取得城市社會保障，甚至工作也得不到保障，所以擔(dān)心流出土地后沒有穩(wěn)定就業(yè)和社會保障，部分農(nóng)民顧慮重重。另一方面，土地轉(zhuǎn)出后，如果轉(zhuǎn)入方違約，而轉(zhuǎn)出方又無力或沒有條件返田種地，生活就會沒有著落，農(nóng)民對此十分擔(dān)憂。所以，一直以來我國農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)率比較低。

（二）土地是稀缺資源，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)民認(rèn)為未來土地升值潛力大

雖然農(nóng)民大多都說種地苦、效益差，不愿意再種地。但他們卻很少有人主動將承包地經(jīng)營使用權(quán)交還給村社集體，真正實現(xiàn)“人地分離”。原因是一方面直接退地補償少，難以達(dá)到轉(zhuǎn)戶農(nóng)民預(yù)期。另一方面農(nóng)民認(rèn)為未來土地升值潛力大。無論是出于傳統(tǒng)的“戀土”情結(jié)，還是出于經(jīng)濟效益考量，農(nóng)民要求保留其在農(nóng)村的土地，有其現(xiàn)實合理性，理應(yīng)尊重。

（三）土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，尚未建立有效運行機制

目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，有“被流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，村社干部越俎代庖，損害土地承包人合法權(quán)益之事時有發(fā)生。主要原因：一是沒有土地流轉(zhuǎn)的市場運作體系和相關(guān)服務(wù)平臺，流轉(zhuǎn)層次不高、渠道不暢、秩序不好；二是有些農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，只有口頭協(xié)商，沒有簽訂書面合同，土地流轉(zhuǎn)自發(fā)、無序、隨意、分散；三是簽訂的合同內(nèi)容也過于簡單，對雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任、承租土地上附作物處置、有關(guān)賠償條款等缺乏明確具體的規(guī)定；有的合同未經(jīng)管理機構(gòu)審查、簽證或公證機關(guān)公證，當(dāng)事人雙方如果出現(xiàn)糾紛則難以解決；四是有的流轉(zhuǎn)合同，轉(zhuǎn)出方多是村或村土地合作社，而有經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民沒有書面委托，造成流轉(zhuǎn)雙方主體資格不明確，不符合法律規(guī)定。

（四）怕流轉(zhuǎn)時間年限長，擔(dān)心流轉(zhuǎn)到期難回收

流轉(zhuǎn)雙方簽訂合同，一般時間都在10年以上，農(nóng)民擔(dān)心流轉(zhuǎn)時間太長，到期后難以收回經(jīng)營權(quán)。一些流轉(zhuǎn)方在流轉(zhuǎn)土地上建有房屋，栽有名貴樹木，其價值難以核算。若合同到期，流轉(zhuǎn)方以經(jīng)營損失、建筑物拆遷補償、樹木遷移補償?shù)确N種理由不愿退出，農(nóng)民作為弱勢群體，難討說法。

三

農(nóng)民惜地制約土地有效流轉(zhuǎn)，直接制約著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，要破除制約瓶頸，一方面要在現(xiàn)行的法律法規(guī)框架下積極探索，還要根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的實際情況不斷創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化提供充足的土地要素資源。

（一）加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)的制度保障

建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)的制度保障，解除土地承包人的后顧之憂，筑牢基本保障底線。具體來說，一是必須嚴(yán)格控制土地的流向，避免耕地資源的流失，嚴(yán)防農(nóng)村土地使用性質(zhì)變相改變，守住農(nóng)村耕地紅線，確保國家糧食安全；二是嚴(yán)格農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，完善土地流轉(zhuǎn)補償機制，提高土地流轉(zhuǎn)補償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國家、土地使用者和土地承包人三方利益，嚴(yán)厲制止各種強占與尋租行為；三是啟動戶籍制度改革，對放棄土地的農(nóng)民應(yīng)該在身份平等和社會保障方面提供援助，特別要強化對可持續(xù)的就業(yè)能力的培訓(xùn)；四是由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，政策對不同地區(qū)的農(nóng)民會帶來不同的利益損益，可能會導(dǎo)致新的貧富差距，應(yīng)建立合理的利益調(diào)節(jié)機制。

（二）完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律體系，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序、行為

政府應(yīng)對目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題進(jìn)行深入研究，盡快制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序、要求、維權(quán)途徑等作出詳細(xì)而明確的規(guī)定，并對現(xiàn)有的《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》中較為陳舊的條款進(jìn)行修訂，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)真正做到有法可依，有法必依，切實保護農(nóng)民的利益。同時在法律中要嚴(yán)格限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的用途，保證流轉(zhuǎn)的土地用于農(nóng)業(yè)，避免在流轉(zhuǎn)過程中挪作他用，這也是保證我國耕地面積和糧食安全的重要措施。在土地流轉(zhuǎn)過程中依據(jù)相關(guān)法律，堅持自愿、平等、有償原則，積極引導(dǎo)農(nóng)民對土地進(jìn)行有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展形式多樣的適度規(guī)模經(jīng)營，如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社。

（三）完善農(nóng)村土地的收益權(quán)與處置權(quán)

農(nóng)戶土地經(jīng)營中的收益權(quán)和處置權(quán)的不完善，增加了交易費用，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的進(jìn)一步發(fā)展。對此，應(yīng)建立有效的產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步明確土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容及邊界，使產(chǎn)權(quán)從低效人的手中轉(zhuǎn)移到高效人的手中，提高農(nóng)村土地使用效率。農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以是永久性的出讓，也可以是期限長短不等的租約，不同的流轉(zhuǎn)方式又形成了處置權(quán)的分解。同一塊土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)越多，其收益權(quán)和處置權(quán)的分解就越細(xì)致。所以要明確農(nóng)民承包地的產(chǎn)權(quán)，只有產(chǎn)權(quán)明晰，才能有效保證土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，才能保障承包人的合法權(quán)益。

（四）開展多種途徑對土地承包經(jīng)營戶的農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，提高專業(yè)化生產(chǎn)能力

對土地承包經(jīng)營戶的農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)可以根據(jù)具體情況選擇以下方式：政府加大投入，聘請農(nóng)業(yè)科技人員深入田間地頭做現(xiàn)場指導(dǎo)；可以邀請農(nóng)業(yè)專家，進(jìn)行現(xiàn)場培訓(xùn)，解疑答惑；可以依靠科技合作社，由農(nóng)業(yè)科技專家牽頭，農(nóng)民加入，專家指導(dǎo)，農(nóng)戶相互交流，在共同學(xué)習(xí)中提高農(nóng)業(yè)科技技能；完善農(nóng)業(yè)科技中介的科技培訓(xùn)功能，政府提供政策支持，加強監(jiān)管，提高其培訓(xùn)農(nóng)民科技素養(yǎng)的能力。通過這些培訓(xùn)形式，就可以提高土地承包經(jīng)營戶的經(jīng)營管理能力、產(chǎn)品營銷及科學(xué)決策水平，指導(dǎo)和鼓勵承包戶創(chuàng)建品牌，開展糧食產(chǎn)后加工、銷售，延長產(chǎn)業(yè)鏈，拓展利潤空間，使其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化能力不斷提高。

作者單位：中共重慶市合川區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：宋英俊