薛洪

人民調解制度對于及時化解民間糾紛、社會矛盾，維護社會穩(wěn)定，構建和諧社會具有重要作用。2010年頒布的《中華人民共和國人民調解法》（以下簡稱《人民調解法》）首次以國家立法的形式對人民調解的性質、任務和原則，調解組織形式和調解員選任，調解的程序、效力等問題作出了規(guī)定，實現(xiàn)了人民調解制度的法律化。黨的十八屆四中全會《決定》又把加強人民調解作為依法治國、實現(xiàn)基層法治化建設的重要內容。然而，隨著社會轉型以及社會經(jīng)濟結構的變化、利益格局的調整，社會矛盾糾紛的主體、內容、成因等都發(fā)生了深刻的變化，原有人民調解的組織形式、工作方法、隊伍結構等已經(jīng)不能完全適應形勢發(fā)展的需要，《人民調解法》在實施過程中，也存在著諸多問題，需要在立法上對其進一步完善。

一、人民調解制度的法律價值及功能

人民調解制度是在黨的領導下，繼承和發(fā)揚了我國古代民間調解的歷史傳統(tǒng)，在我國新民主主義革命、社會主義革命與建設的實踐中不斷完善和發(fā)展起來的，具有中國特色的社會主義民主法律制度。該制度是指在人民調解委員會的主持下，以國家的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德為依據(jù)，對發(fā)生一般民事糾紛和輕微刑事案件的當事人進行說服教育、規(guī)勸引導，促使糾紛各方當事人相互諒解、平等協(xié)商、自愿達成調解協(xié)議，解決糾紛的一種群眾自治活動，被稱為“司法工作的第一道防線”。人民調解制度的法律價值主要體現(xiàn)在三個方面：一是自由價值。由當事人自愿選擇是否采取人民調解的方式解決矛盾糾紛，調解協(xié)議的內容由雙方當事人合意而定；調解程序由雙方當事人決定，即調解程序開始后是否繼續(xù)由當事人決定。二是經(jīng)濟價值?！度嗣裾{解法》第4條規(guī)定：“人民調解委員會調解民間糾紛，不收取任何費用?！睆慕?jīng)濟角度為爭議雙方節(jié)省了訴訟費用。三是公平正義價值。人民調解制度能夠體現(xiàn)爭議雙方的自愿和解，雙方對調解協(xié)議無爭議，體現(xiàn)出人民調解的公平、正義性。

人民調解作為一種具有平等協(xié)商、自愿參與、自主選擇和靈活便利的糾紛解決途徑具有其他糾紛解決機制不可替代的作用。人民調解制度的功能也主要表現(xiàn)在三個方面：一是預防矛盾激化。人民調解作為糾紛解決的“第一道防線”，其重要特征表現(xiàn)在“定紛止爭”，防止民事糾紛其轉化為刑事犯罪。許多農(nóng)村“民轉刑”案件的起因都很簡單，發(fā)案糾紛小，涉案人員多，后果嚴重。大多數(shù)為宅基地糾紛、鄰里瑣事糾紛、婚姻情感糾紛、債權債務糾紛等。人民調解因為具備民間性，調解員可以深入基層群眾中了解實際情況，掌握第一手材料，因此在調解鄉(xiāng)村矛盾糾紛案件中能起到非常有效的作用。二是普法教育與社會治理。人民調解的過程本身就是一個普法教育的過程，人民調解員在調解過程中“擺事實、講道理”，這里的道理不止包括情理也包括法理；這里所運用到的法律就是國家法律普及到基層的一個重要途徑。三是節(jié)省司法成本，減少“訴累”。目前，法院人員的人數(shù)與社會需求之間的矛盾較為突出，目前醫(yī)療、拆遷、離婚案件居高不下，導致法官辦案壓力較大，而人民調解的民間性，使民間糾紛在訴訟前就能得以解決，這樣既減少了當事人的訴訟成本，也使法院案件減少，從而提高了糾紛解決效率。

二、人民調解制度在立法方面存在的問題

《人民調解法》在立法過程中積極向中央和地方相關部門、相關單位、專家學者、社會公眾等多方面征求了意見，并經(jīng)過了全國人大常委會兩次審議，總體上比《人民調解委員會組織條例》①完善很多，但筆者認為該法在以下幾個方面還存在不足。

（一）對調解范圍、調解經(jīng)費方面的規(guī)定不明確

《人民調解法》第2條規(guī)定人民調解是解決民間糾紛的活動，具體涉及到哪些糾紛并沒有相關規(guī)定。實踐中，人民調解的范圍現(xiàn)在已逐漸從傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里關系、小額債務、輕微侵權等常見的矛盾糾紛，向土地承包、拆遷安置、環(huán)境保護、醫(yī)患糾紛、財產(chǎn)繼承、飼養(yǎng)寵物、室內裝修引發(fā)的糾紛以及征地補償、拆遷安置、物業(yè)管理糾紛等民事、行政等社會熱點、難點糾紛擴展，人民調解與行政調解、司法調解、仲裁訴訟等糾紛解決方式的結合也越來越緊密，甚至有些己經(jīng)延伸到輕微的刑事案件中。但是，《人民調解法》卻沒有將調解的范圍與行政調解、司法調解的范圍進行區(qū)分，并沒有對適宜或者不適宜人民調解的糾紛范圍作出規(guī)定，這樣就有可能造成在調解實踐中產(chǎn)生爭議。

《人民調解法》第6條規(guī)定：“國家鼓勵和支持人民調解工作?？h級以上地方人民政府對人民調解工作所需經(jīng)費應當給予必要的支持和保障，對有突出貢獻的人民調解委員會和人民調解員按照國家規(guī)定給予表彰獎勵?！睋?jù)此，將縣級以上地方人民政府作為人民調解委員會的經(jīng)費保障機構，這相對于《人民調解委員會組織條例》中規(guī)定的“人民調解委員會的工作經(jīng)費和調解委員的補貼經(jīng)費，由村民委員會或者居民委員會解決?！钡膬热菹啾容^使人民調解委員會有了更有利的經(jīng)費保障。但是該法并沒有對縣級以上政府每年需要對所轄調解組織支付多少經(jīng)費，怎樣支付，轄區(qū)內的人民調解組織對經(jīng)費如何分配做出明確的法律要求，這些問題直接影響著人民調解經(jīng)費能否落實。

（二）缺少社區(qū)調解委員會的設置

《人民調解法》第8條規(guī)定了村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會；企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要設立人民調解委員會。目前，隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人口流動愈來愈頻繁，人戶分離的現(xiàn)象較為普遍，居住地與戶口地不在同一地方；大中城市的居民小區(qū)人數(shù)眾多，來源廣泛，既有本地的，也有外省市的，甚至還有域外的。這些小區(qū)發(fā)生的諸如婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛等民間糾紛，當?shù)鼐游瘯恼{解委員會、區(qū)內的物業(yè)管理委員會通常插不上手。一方面，當?shù)鼐游瘯{解的一般是本轄區(qū)內的當事人一方或雙方戶口在本地的民間糾紛，對當事人雙方不在本地的一般不受理，而物業(yè)管理委員會只對小區(qū)內的環(huán)境衛(wèi)生、使用物發(fā)生的糾紛進行處理，對其他民間糾紛無權處理；另一方面，這些小區(qū)大多實行封閉式管理，當?shù)鼐游瘯恼{解員難以進入。而實踐中很多城市已經(jīng)根據(jù)居民小區(qū)居住情況，設立了社區(qū)人民調解委員會，而立法中并沒有提及。

（三）對人民調解員的構成、條件、待遇的規(guī)定不甚明了

調解員構成單一。目前，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或副書記兼任，委員由鎮(zhèn)民政工作站站長，鎮(zhèn)計劃生育服務站站長、司法所司法員等人員兼任。他們日常本職工作任務較為繁重，很難全身心投入到調解工作中，影響調解效果。而《人民調解法》對人民調解員并沒有兼職或專職身份的要求，導致目前人民調解員大多是兼職身份，調解員構成較為單一，影響調解工作的進展。

調解員的文化素質要求過低?！度嗣裾{解法》第14條規(guī)定，“人民調解員應當由公道正派、熱心人民調解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔任”，但并沒有對年齡與文化素質有明確要求。因此，在調解工作中出現(xiàn)調解員年齡大，文化素質不高，只能通過個人威信、生活經(jīng)驗對案件進行調解。不少基層調解員還停留在傳統(tǒng)的“勸架員”水平，缺乏必要的法律政策和調解技能，難以適應新形勢下的人民調解工作。

調解員工資待遇難以保障?！度嗣裾{解法》第16條規(guī)定：“人民調解員從事調解工作，應當給予適當?shù)恼`工補貼；因從事調解工作致傷致殘，生活發(fā)生困難的，當?shù)厝嗣裾畱斕峁┍匾尼t(yī)療、生活救助；在人民調解工作崗位上犧牲的人民調解員，其配偶、子女按照國家規(guī)定享受撫恤和優(yōu)待?！睂嵺`中，調解案件費時費力，調解員得到的報酬卻相當?shù)?，有的調解員苦于沒有經(jīng)費只能從個人工資中拿出一部分來作為調解經(jīng)費。在調解過程中調解員還有可能因得罪當事人而涉及到人身安全，調解成了人民調解員“錢少事多的苦差事”。

（四）立法中缺乏對調解員的激勵機制

《人民調解法》第6條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府對人民調解工作所需經(jīng)費應當給予必要的支持和保障，對有突出貢獻的人民調解委員會和人民調解員按照國家規(guī)定給予表彰獎勵。”但是如何獎勵并沒有明確規(guī)定，欠缺操作性，缺乏穩(wěn)定有效的激勵機制，影響到調解員的工作積極性。

三、對完善《人民調解法》的立法建議

鑒于《人民調解法》存在的問題，為進一步提高人民調解工作的效果，使該法在操作性、執(zhí)行力方面更加符合實際，筆者認為可從以下幾個方面對該法進行完善。

（一）立法上構建“大調解”的工作格局

“大調解”指人民調解、司法調解和行政調解，均是以中立第三方的身份介入當事人之間的矛盾糾紛，通過說服引導來解決矛盾糾紛，達成調解協(xié)議。要積極完善目前的“大調解”工作格局，各司法，行政部門要積極參與人民調解工作，相互間緊密配合。例如，由基層人民法院與當?shù)亟痪块T聯(lián)合成立“調解中心”，由法院派出法官協(xié)助交警部門調解交通事故糾紛，以減少起訴到法院的交通事故案件數(shù)量，在交通事故發(fā)生后的第一時間就將矛盾糾紛解決，維護社會穩(wěn)定；由人民調解委員會與工商、質監(jiān)部門聯(lián)合處理消費者權益問題，以切實保障消費者合法權益。在立法上，應進一步加強人民調解與人民法院、檢察院、公安局、工商局、質監(jiān)等各部門和群眾工作的對接，明確各自的工作職責和相應的對接程序，完善各部門與人民調解的聯(lián)動機制，進一步加強人民調解、行政調解、司法調解等各種糾紛解決形式的有效銜接，為人民調解工作創(chuàng)造出更多的理論和實踐成果。

（二）擴大人民調解的范圍，完善調解工作經(jīng)費保障機制，探索人民調解收費制度

適當擴大人民調解的范圍。在規(guī)定不違反法律法規(guī)的情況下，只要是當事人愿意接受調解的糾紛都可以人民調解，使人民調解的領域至少應拓寬到以下幾個方面：一是違反社會公共道德引起的糾紛；二是農(nóng)村群眾、城鎮(zhèn)居民、社區(qū)居民的合同糾紛及一般性的侵權糾紛；三是可以調解解決的行政糾紛；四是輕微刑事違法行為引起的糾紛以及刑事附帶民事案件的部分。同時，對于糾紛主體也不應限于至少有一方是公民的現(xiàn)行做法，還可以包括法人之間、其他社會組織之間以及法人與其他社會組織之間的糾紛。此外，《人民調解法》還應當規(guī)定哪些類別的案件不屬于人民調解的范疇，以避免人民調解與司法調解、行政調解銜接出現(xiàn)問題。

加強人民調解的經(jīng)費保障。應該參照政法經(jīng)費保障體制改革的總體要求，按一定的標準將司法行政機關指導管理經(jīng)費、調解員培訓經(jīng)費和補助經(jīng)費、調解委員會公用經(jīng)費、業(yè)務裝備經(jīng)費和基礎設施建設經(jīng)費列入財政保障范圍。對此，筆者建議制定《人民調解法實施意見》，明確規(guī)定人民調解工作在當?shù)卣斦A算中所占的比例，強化執(zhí)行財政撥付，使調解工作經(jīng)費確實落到實處。各級政府應當嚴格按照《人民調解法》的規(guī)定和《關于進一步加強人民調解工作經(jīng)費保障的意見》②的要求，根據(jù)該地區(qū)財政收入情況，將人民調解委員會工作經(jīng)費，以及專、兼職人民調解員的工資待遇納入財政預算，變軟性規(guī)定為硬性措施，保證調解工作的正常開展。

探索人民調解收費制度?！度嗣裾{解法》第4條規(guī)定“人民調解委員會調解民間糾紛，不收取任何費用?！毕啾戎拢绹拿耖g調解可以由退休法官收取一定費用后審理當事人糾紛并作出裁決；法國民間調解員的報酬由當事人支付。對此筆者建議，我國也可以借鑒這一收費制度，按照案件標的情況，適當收取一定費用，可以對貧困、特殊家庭予以減免。這樣可以彌補人民調解委員會經(jīng)費不足的現(xiàn)象，按照辦案率、辦案效果給予調解員一定的獎勵，使人民調解融入市場經(jīng)濟的發(fā)展，提高調解員的工作積極性。

（三）增加社區(qū)人民調解委員會的設置

建議《人民調解法》第八條第一款可修改為：“村民委員會、居民委員會、居民社區(qū)設立人民調解委員會。企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要設立人民調解委員會。設立單位應當自設立人民調解委員會之日起三十日內通過所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所向區(qū)、縣級人民政府司法行政部門備案。”

（四）規(guī)定專、兼職調解員選任條件

在前述建議出臺的《人民調解法實施意見》中，明確專、兼職調解員應當具備的年齡及學歷要求，大力推進專職人民調解員隊伍建設。設定專職人民調解員的政治、品行、學歷、專業(yè)知識、健康等條件，由各類人民調解委員會面向社會公開招考，依據(jù)理論、實操考試及面試成績聘用專職人民調解員并登記建檔，頒發(fā)《人民調解員證》。對錄用的專職人民調解員進行合理配置，每個人民調解委員會配備專職人民調解員原則上不應少于3名，有懂法的、有熟悉專業(yè)的、有實踐經(jīng)驗豐富的，形成知識結構合理、優(yōu)勢互補的配置結構，特別是熟悉專業(yè)的調解員不可缺少，根據(jù)需要配備適量的兼職人民調解員作為補充。

（五）明確規(guī)定調解員的工資待遇，建立人民調解員激勵機制

立法規(guī)定人民調解員報酬工薪制，解決人民調解員工作報酬問題。應當從根本上解決人民調解員的工資待遇問題，參照國家事業(yè)單位聘用人員或公務員的工資標準，研究制定人民調解員工資待遇，由國家財政承擔人民調解員的工資，以確保人民調解員隊伍長期穩(wěn)定的發(fā)展。

各級司法行政機關作為主管部門，應建立人民調解員職稱評審機制，對專職調解員按照初級、中級、高級進行職稱評審。司法行政部門作為管理機構，應加強人民調解員的培訓工作，積極調動調解員的學習熱情和工作熱情；加強調解員的考核工作，如根據(jù)調解數(shù)量、調解質量、日?？记凇⑷罕姺从车惹闆r制定考核項目，并將考核結果作為工作獎懲的依據(jù)，以激勵人民調解員自律勤勉、扎實有效地開展調解工作。

注釋：

①1989年5月5日國務院第四十次常務會議通過了《人民調解委員會組織條例》并于1989年6月17日中華人民共和國國務院令第三十七號發(fā)布之日起施行。

②2007年7月9日，財政部、司法部聯(lián)合下發(fā)《關于進一步加強人民調解工作經(jīng)費保障的意見》（財行[2007]179號）。

作者單位：西安政治學院軍事法學系

責任編輯：馬 健