尹鴻偉

美國對緬甸封鎖政策并非一朝一日形成，因此無論在經(jīng)濟方面還是軍事方面，要調(diào)整起來也并非易事。

2015年12月7日，美國財政部下屬的海外資產(chǎn)控制辦公室宣布，將允許本國企業(yè)與緬甸開展貿(mào)易往來，領域涉及商品和非金融類服務。按照美方的表述，將在六個月內(nèi)允許緬甸商品自由出入美國，美國企業(yè)將可以通過緬甸最大城市仰光的主要港口運送貨物，而擁有及運營這座港口的企業(yè)曾被列入美國的制裁名單之中。

不過，美國財政部的新規(guī)并未對制裁計劃的其他部分做出調(diào)整，依然不允許美國企業(yè)與某些特定人群開展直接的業(yè)務往來，后者因與前緬甸軍政府存在關聯(lián)而被美國列入黑名單。美國白宮此前還曾表示，現(xiàn)在討論美國是否將完全取消對緬甸的制裁，還為時過早。

美國企業(yè)將可以通過緬甸仰光的主要港口運送貨物

未完全滿足商界需求

美國此次調(diào)整對緬政策，并不完全符合美國商界的需求。由于擔心被亞洲和歐洲企業(yè)搶占先機，一些美國企業(yè)一直游說政府放寬對緬甸的制裁。一名美國政府高級官員表示，如果政府不能提出一套整體性解決方案讓商業(yè)前景變得更加明晰，出于對制裁風險的擔憂，或考慮到遵守政策的成本等因素，美國企業(yè)可能會決定完全退出緬甸市場。

有意思的是，美國暫時放松對緬甸的制裁，同時否認這次政策調(diào)整與昂山素季所領導的民盟贏得去年年底的緬甸大選有關，稱此次放松制裁力度并非是對緬甸大選結果的回應。

無論如何，放松制裁對于緬甸經(jīng)濟發(fā)展有利無弊，對于贏得大選即將執(zhí)掌政權的昂山素季和民盟也是利好。

邀請緬軍少壯派赴美培訓

在美國暫時放松對緬甸制裁的同時，美國軍方也在緊鑼密鼓地加強與緬甸的關系。

2015年12月8日，美軍太平洋陸軍司令布魯克斯在華盛頓舉行的一項國防圓桌會議上表示，美軍希望加強與緬甸軍方的關系。布魯克斯稱，“2014年東盟國防部長會議上，其他軍方領袖拉著我的手，要我會見也在場的緬甸將軍。顯然，那整個區(qū)域希望美國加強與緬甸的關系，幫助他們往前邁進，但現(xiàn)在我們只能根據(jù)獲準的步伐邁進”。

事實上，自從宣布“亞太再平衡戰(zhàn)略”以來，美國便開始積極加強與亞洲多個國家的軍事關系，其中的潛在目標也包括緬甸。

此前在2015年1月，美國國務院人權特使訪問緬甸，美方代表團中還包括美國太平洋司令部副司令安東尼·克拉奇菲爾德、美國國防部副助理部長托馬斯·哈維等。代表團訪問了仍然處于戰(zhàn)火中的緬北克欽邦首府密支那，與多名緬軍高級指揮官進行了交流。

再往前，美方已通過外交途徑，低調(diào)邀請了一批緬軍少壯派軍官赴美受訓，這些軍官返回緬甸后大多數(shù)被安排到了密支那等前線地區(qū)。在訪問密支那期間，美方代表除了了解緬北武裝沖突現(xiàn)狀外，還對緬甸首批赴美受訓軍官的表現(xiàn)格外關心，并希望第二批緬軍少壯派軍官能盡快赴美受訓。

昂山素季所領導的民盟贏得去年年底的緬甸大選

對此，有輿論認為，美方要提高緬軍的戰(zhàn)斗力，幫助緬軍消滅少數(shù)民族武裝。而美國官方則回應稱，緬軍的許多表現(xiàn)不符合現(xiàn)代社會和現(xiàn)代戰(zhàn)爭的需要，美方希望能逐步改變緬軍，幫助緬軍成為一支真正的現(xiàn)代軍隊。

數(shù)十年來，緬甸政府軍（國防軍）與其境內(nèi)各個少數(shù)民族武裝的戰(zhàn)斗一直沒有平息，至今緬北山區(qū)和緬泰邊境仍然槍炮聲不斷。多年的戰(zhàn)爭里，緬甸政府軍給西方留下的印象相當負面。2008年，美國著名影星史泰龍推出的電影《第一滴血4》，就表達了西方對緬甸政府軍的負面印象。種種因素都在限制著美國調(diào)整與緬甸以及緬軍關系的步伐。

布魯克斯也承認，雖然美軍希望加強與緬軍的關系，但一切還須等美國政府做出相關的政策決定。

走一步看一步

眾所周知，美國對緬甸的制裁，一直是緬甸經(jīng)濟發(fā)展的一大外部障礙。目前，美國有關制裁緬甸的法律文件包括5部法案和4份總統(tǒng)令。美國對緬政策并非一朝一日形成，無論在經(jīng)濟方面還是軍事方面，要調(diào)整起來并非易事。要修改前述法案，不僅需要時間，還需要美國國會的配合。

2011年，緬甸新政府上臺后所采取的一系列改革獲得了西方的認可。2012年，美國解除了對緬甸的大部分制裁，但仍限制與緬甸的軍事合作，并禁止同與前軍政府關系密切的人士展開商務往來。緬甸目前共有約200家企業(yè)和個人仍被列入美國財政部的“特別指定國民”黑名單。2013年5月，美國總統(tǒng)奧巴馬宣布將一項禁令延長一年，該禁令禁止美國企業(yè)和個人同參與鎮(zhèn)壓民主運動的緬甸人做生意。

與此同時，緬甸軍方對于美方的態(tài)度目前也比較曖昧，即不拒絕，也不算太積極。而美國國務院也以人權為由，多次呼吁對緬軍在緬北戰(zhàn)爭中的表現(xiàn)展開調(diào)查。

可以說，美緬之間距離真正的關系正常化還有許多障礙需要清除，美國的對緬政策在相當程度上仍有所保留，顯示美國對緬甸的轉(zhuǎn)型仍有疑慮，仍在走一步看一步。