趙志偉1，　胡德仁,　張　巍2

(1.河北省財政科學與政策研究所，河北 石家莊　050051；

2.滄州市人力資源和社會保障局，河北 滄州　061000)

行政管理支出績效評價：以河北省為例(1994~2013年)

趙志偉1，胡德仁1*,張巍2

(1.河北省財政科學與政策研究所，河北 石家莊050051；

2.滄州市人力資源和社會保障局，河北 滄州061000)

摘要：在嚴格界定行政管理支出口徑的前提下，通過對河北省行政管理支出絕對規(guī)模、相對規(guī)模、人均支出水平進行縱橫向分析和比較后發(fā)現(xiàn)，河北省行政人員結(jié)構(gòu)配置不盡合理、財政供養(yǎng)人員規(guī)模面還有較大提升空間。因此，在當前財政收入處在中低速增長的態(tài)勢下，對控制河北省行政管理支出規(guī)模、優(yōu)化財政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)、提高行政管理支出質(zhì)量和效率等進行探討，將為提高財政資金使用績效提供有益參考。

關鍵詞：行政管理支出；財政支出；統(tǒng)計口徑

文章編號：1671-1653(2015)03-0020-07

中圖分類號：D63

文獻標識碼：：A

DOI10.3969/j.issn.1671-1653.2015.03.004

Abstract:On the premise of strictly defined administrative expenditure, longitudinal and horizontal comparison and analysis are made on the absolute scale, relative scale, per capita expenditure levels and administrative expenditure of Hebei Province to find that the administrative personnel structure configuration of Hebei Province is not reasonable and there is still large growth space of financial support staff. Therefore, under the situation of medium and low current fiscal revenue growth，the following measures such as streamlining the government levels, refining the administrative expenditure budget and setting up reasonable performance goals will effectively compress the government administrative expenditure scale, accelerate the transformation of government functions and improve the working efficiency.

收稿日期：2015-07-28

基金項目：2014年度河北省社會科學基金項目(HB14YJ034)

作者簡介：趙志偉(1982-)，男，河北涉縣人，河北省財政科學與政策研究所助理研究員。

通訊作者：*胡德仁(1971-)，男，安徽池州人，河北省財政科學與政策研究所副所長，研究員，博士，主要從事財政政策研究。

ThePerformanceEvaluationofAdministrativeExpenditure：

ACaseStudyofHebeiProvince(1994~2013)

ZHAOZhi-wei1, HU De-ren1*,ZHANGWei2

(1.TheInstituteofFiscalScienceandPolicyofHebeiProvince,Shijiazhuang050051,China；

2.HumanResourcesandSocialSecurityBureauofCangzhou，Cangzhou061000,China)

Keywords:administrationexpenditure;fiscalexpenditure;statisticscaliber

改革政府管理體制、降低行政成本、提高行政績效是政府體制改革面臨的首要難題。十八屆三次全會明確指出要“深化行政體制改革，創(chuàng)新管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力。”河北省屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，在當前財政收支矛盾突出、公共服務和公共產(chǎn)品供給壓力較大的境況下，探討如何控制和規(guī)范行政管理支出規(guī)模，提高行政支出質(zhì)量和效率，對推進政府職能轉(zhuǎn)變和提升行政效能具有較強的現(xiàn)實意義。

一、行政管理支出概念及口徑界定

(一)行政管理支出概念

行政管理支出是政府用于國家各級機關和辦事機構(gòu)行使其職能所發(fā)生的費用，包括各級權(quán)力機關、行政管理機關、政法機關和外交機構(gòu)。行政管理支出反映了國家政治和經(jīng)濟工作中的主要方向，也決定了國家權(quán)利結(jié)構(gòu)及其范圍。[1]

行政管理支出作為一種純公共產(chǎn)品，必須由政府來提供。一般而言，行政管理主要受到經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收支規(guī)模、政府職能范圍大小三方面影響。這是因為，經(jīng)濟發(fā)展程度越高，政府可支配財力就越大，從而為財政支出擴張?zhí)峁┝丝赡?，進而為政府干預社會發(fā)展提供了充足的財力，必然會導致行政管理支出規(guī)模的增長。目前，大部分學者對行政管理支出的研究集中在行政管理支出占財政支出比重這一單維度上，具有較大局限性，筆者認為行政管理支出規(guī)模大小還受到行政管理支出使用效益、區(qū)域面積大小、財政供養(yǎng)人員多寡以及公務人員素質(zhì)高低等因素影響。因此，筆者從行政管理支出增速、所占份額、人均行政支出水平、財政供養(yǎng)人員等多維度進行比較和分析，以期對河北省行政管理支出水平進行合理的度量。

(二)行政管理支出統(tǒng)計口徑界定

2007年，我國對財政收支分類進行改革，行政管理支出進行了較大調(diào)整。2007年前，行政管理支出包括行政管理、外交、司法、黨派團體補助、公安安全、法院檢察院支出和公檢法辦案費用補助等。2007年后，我國開始執(zhí)行新制定的、符合國際通行慣例的《政府收支分類科目》。與之相關的統(tǒng)計數(shù)據(jù)難以查找。在此情況下，部分學者對新標準中行政支出的統(tǒng)計口徑及其依據(jù)進行了詳細闡釋，并提出將一般公共服務(不包括外援和國債付息部分)、公共安全、外交外事三項支出的加總確定為行政支出總額。[2]通過對比2007年改革前后財政支出科目具體內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，改革后的支出科目中，一般公共服務等同于改革前的行政管理費、外交外事支出，公共安全則涵蓋了武裝警察部隊支出、公檢法司支出兩項。

為此，在借鑒專家學者對行政管理支出口徑界定的基礎上，對1994年到2013年的河北省行政管理支出進行比較和分析。①同時，為便于課題研究開展和縱向、橫向比較，基于數(shù)據(jù)可得性、權(quán)威性、準確性、穩(wěn)定性原則，將政府行政管理支出口徑統(tǒng)一界定為財政支出中的一般公共服務、公共安全兩個科目。

二、河北省行政管理支出縱向比較和分析

(一)支出規(guī)模：行政管理支出絕對規(guī)模、相對規(guī)模呈“一升一降”的相反趨勢變動

行政管理支出規(guī)模大小常用行政管理支出的絕對數(shù)量和行政管理支出占財政支出比重兩個指標來衡量。

1.絕對規(guī)模。行政支出規(guī)模保持較快增長態(tài)勢，但慢于財政支出增長。受經(jīng)濟發(fā)展水平、物價上漲以及政府職能的不斷拓展、所涉領域日益增多等因素影響和帶動，行政管理支出規(guī)模保持了一定規(guī)模的擴張，與財政支出增長保持了相同的增長趨勢，但稍慢于財政支出增速。行政管理支出規(guī)模由 1994年的29.56億元增長到2013年的767.19億元，增長了25.95倍，低于同期財政支出增長率1.44個百分點。(如圖1所示)具體看，以2007年財政支出科目調(diào)整為界，將其分為兩個階段。第一階段：1994～2006年，行政管理支出增長呈緩慢上升趨勢，由1994年的29.56億元增長到2006年的192.28億元，12年時間增加了162.72億元。第二階段：2007～2013年，受支出科目調(diào)整和物價上漲等因素帶動，這一時期行政管理支出規(guī)模保持快速上升態(tài)勢，由2007年的378.36億元增長到2013年的767.19億元，僅6年時間就增加了388.83億，增加的規(guī)模是1994～2006年12年的2.39倍。

2.相對規(guī)模。行政管理支出占財政支出比重呈緩慢下降趨勢。從經(jīng)濟學理論以及經(jīng)濟健康發(fā)展角度講，行政管理支出占財政支出比重應逐漸下降，這也直接反映了政府機構(gòu)運行效率的高低。1994～2013年，雖然河北省行政管理支出占財政支出比重在2007年經(jīng)歷了較大變動，但整體呈緩慢下降趨勢，由18.36%下降到17.40%，降低了0.96個百分點。具體看，以2007年為界，將行政管理支出占財政支出比重分為兩個階段。第一階段：1994～2006年。行政管理支出占財政支出比重由1994年的18.36%下降到2006年的16.29%，降低了2.07個百分點，下降幅度不明顯，但卻是近20年來的最低值。第二階段：2007～2013年。2007年，行政管理支出占財政支出比重達到25.11%，成為近20年的最高值，此后幾年呈快速下降趨勢，且下降幅度明顯，2013年降為17.40%，下降了7.71個百分點。(如圖2所示)

為更加直觀反映河北行政管理支出相對規(guī)模，筆者對行政管理支出占財政支出以及行政管理支出占GDP、財政支出占GDP比重三項指標進行縱向比較。從圖2可以看出，三項指標呈“一降兩升”的變動趨勢，即行政管理支出占財政支出比重緩慢下降，而行政管理支出占GDP財政支出占GDP比重上升。這充分表明了河北省行政管理支出規(guī)模處于可控狀態(tài)，并將有限的財政資金較多的用在了民生保障和社會發(fā)展方面。

圖1　1994～2013年行政管理支出與財政支出規(guī)模比較

圖2　1994～2013年行政管理支出占比與相關指標占比情況比較

(二)年均增速：行政管理支出增速快于GDP，但財政收入增速低于財政支出增速

將行政管理支出增長速度與GDP、財政收入、財政支出增速相比較，可以衡量一個地區(qū)的行政管理支出水平是否與經(jīng)濟發(fā)展相適應，進而可以體現(xiàn)和反映出當?shù)卣姓芾碇С龀杀究刂埔庠浮?994～2013年，河北省行政管理支出年均增長率達到18.70%，除2007年外，其他年份行政管理支出增速大多在15～20%之間波動，且增長趨勢與GDP、財政支出、財政收入增速變動軌跡大致一致，但分別快于GDP、財政收入增速4.28、0.47個百分點，慢于財政支出0.34個百分點。這表明河北省行政管理支出整體控制較好，沒有發(fā)生大起大落現(xiàn)象，與經(jīng)濟發(fā)展水平是相適應的，對財政支出影響較小。

(三)人均支出：人均行政管理支出增速相對較慢，但財政供養(yǎng)率呈擴張趨勢

一個地區(qū)要想實現(xiàn)區(qū)域治理、經(jīng)濟社會發(fā)展，并向區(qū)域民眾提供基本的公共服務，都需要依靠財政資金供養(yǎng)相當數(shù)量的公務人員、軍隊、警察等，沒有這些財政供養(yǎng)人員的辛勤高效工作，社會將無法正常運行。因此，財政供養(yǎng)人員支出成為行政管理支出中必不可少的一部分。財政供養(yǎng)人員越多，行政管理支出相對會較多；反之，則相對較少。

在衡量人均行政管理支出時，應以在職人員的人均行政管理支出為依據(jù)，這樣更能準確反映出用于政府工作人員的行政成本，這是因為，離退休人員作為老年人，其工資發(fā)放不宜再列為財政行政開支內(nèi)容，其退休后的生活保障應逐步列入社會保障范疇，這也是未來社會保障改革的重要環(huán)節(jié)。20年來，河北省在職人員人均行政管理支出年均增長率為16.73%，分別低于行政管理支出、財政支出增速1.97和2.31個百分點。從各年度看，除2007年變動異常外，其他年份增速大致在15～20%之間波動，2009年、2013年度人均行政管理支出甚至出現(xiàn)了負增長，分別為-1.83%和-0.07%。

為衡量財政供養(yǎng)人員規(guī)模，引入財政供養(yǎng)率②概念。分稅制改革以來，河北省財政供養(yǎng)率由38.56擴張為26.47，但在職人員占財政供養(yǎng)人員比重下降了16.07個百分點。同時，從在職人員與離退休人員增速比較看出，雖然離退休人員與在職人員增速趨于一致，但離退休人員增速明顯快于在職人員增速。(如圖3所示)這表明河北省財政供養(yǎng)人員中在職人員規(guī)?？刂戚^好，而財政供養(yǎng)率的提高主要是因離退休人員數(shù)量較快增長而導致的。為此，應加快社會化養(yǎng)老改革步伐，逐步將離退休人員納入社會化養(yǎng)老范疇，以減輕財政支出壓力。

圖3　1994～2013年在職人員與離退休人員增速比較

三、河北省行政管理支出橫向比較

為了更加科學地反映河北省行政管理支出規(guī)模大小，以1995～2013年《中國統(tǒng)計年鑒》公布數(shù)據(jù)為依據(jù)，對各省市區(qū)行政管理支出進行比較和分析。

(一)規(guī)模和份額：河北省行政支出規(guī)模偏高，但所占份額緩慢下降

與全國各地區(qū)平均水平相比，河北省行政管理支出規(guī)模偏高，以2013年為例，河北省高出全國各地區(qū)平均水平146.44億元。但從行政管理支出份額③看，1995～2013年④河北省份額呈緩慢下降趨勢，由4.25%下降到3.99%，下降了0.26個百分點，年均增長率低于全國各地區(qū)平均水平0.42個百分點，排全國第19位。

同時，為了更客觀地反映河北省行政管理支出水平，將行政管理支出、財政支出份額兩個指標進行比較和衡量。比較分析后可以看出，河北省行政管理支出、財政支出份額均呈下降趨勢變動，但行政管理支出份額整體高于財政支出份額。(如圖4所示)

從上述分析可以發(fā)現(xiàn)，雖然河北省行政管理支出總體規(guī)?？刂迫〉昧艘欢ǔ煽?，但與全國平均水平相比，河北省行政管理支出規(guī)模偏大，且與財政支出水平是不相適應的，尚有較大的改進和提升空間。

(二)占財政支出比重：河北省行政管理支出占財政支出比重偏高，降幅偏慢

圖4　1994~2013年河北省行政管理支出、財政支出份額比較

按照公共財政支出原則，隨著行政改革的不斷推進和行政效率逐步提高，行政管理支出占財政支出比重應逐步下降。1995～2013年，河北省行政管理支出占財政支出比重雖然下降了0.44個百分點，但降幅慢于全國各地區(qū)平均水平0.12個百分點，且呈擴大趨勢，由1.21個百分點擴大到1.33個百分點，2013年行政管理支出占財政支出比重在全國的排位也由1995年第16位上升到第11位。(見表1)這表明河北省行政管理支出控制不盡理想，一定程度擠占了教育、科研、醫(yī)療和社會保障等民生項目的財政資金。

表1　全國各地區(qū)行政管理支出占財政支出比重及排名比較(1995年、2013年)

行政管理支出相對財政支出、財政收入彈性系數(shù)反映了行政管理支出增長與財政支出、財政收入增長之間的相互依存關系。與全國各地區(qū)相比，河北省行政管理支出相對財政支出彈性系數(shù)小于1，為0.99，與全國各地區(qū)持平，在全國排第14位，但行政管理支出相對財政收入彈性系數(shù)為1.06，高于0.99的全國平均水平，在全國排第9位。(見表2)

表2　全國各地區(qū)1995年到2013年行政管理支出平均彈性系數(shù)比較

(三)人均支出水平：河北省人均行政管理支出水平偏低，而財政供養(yǎng)率偏高

2013年，河北省在職人員行政管理支出為全國各地區(qū)平均水平的76.81%，排全國各地區(qū)第26位，排位靠后，這與河北省人均財政支出水平是相適的(2013年，河北省人均財政支出居全國第30位)。但從財政供養(yǎng)率看，2013年，河北省財政供養(yǎng)率為28.30，高于全國各地區(qū)平均水平1.50。其中，在職人員財政供養(yǎng)率為38.52，高于全國各地區(qū)平均水平1.20。這表明河北省在控制財政供養(yǎng)人員方面與全國各地區(qū)相比尚有一定的差距，特別是做好離退休人員快速增長而帶來的行政管理支出增長壓力的應對，將成為今后一段時期財政部門必須審慎考慮的重大問題。

四、河北省行政管理支出績效評價

(一)基本評判

對一個地區(qū)政府運行效率高低與否，常用行政效率⑤這一指標來評判，但從各類研究以及實踐應用來看，對行政支出效率做出準確的評判是十分困難的。為此，在此不對河北省行政效率進行主觀評價，僅基于現(xiàn)有數(shù)據(jù)可獲得性，從以下指標進行評判：

1.行政人員規(guī)模和結(jié)構(gòu)。一定規(guī)模的行政管理人員是實現(xiàn)既定行政效率的重要人力保證。通常，完成相同的公共行政業(yè)務量“行政人員”數(shù)量越少，行政效率相對較高；反之，則說明行政效率相對較低。[3]2013年，河北省以全國1/30的財政收入，供養(yǎng)了全國1/20的財政人員；從30個省級區(qū)劃財政供養(yǎng)人員部門結(jié)構(gòu)看，2013年，河北省教育、撫恤社保、城建三個部門分別高出全國平均水平0.74、0.95和0.04個百分點，而其他部門均低于全國平均水平?？梢钥闯?，河北省行政人員規(guī)模偏大，財政供養(yǎng)人員較多，反映出河北省行政人員結(jié)構(gòu)配置不盡合理。

2.人均行政管理支出。20年來，河北省在政府管理和服務職責日益加重，市場經(jīng)濟發(fā)展不均衡以及其固有的缺陷導致的各種“市場失靈”問題，需要政府提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務來彌補，由此造成行政管理支出規(guī)模擴大、人均支出增多，這些都是與社會發(fā)展和經(jīng)濟水平等因素密切相關的，不能孤立地看待這個問題，必須放在社會發(fā)展的大背景下，綜合考慮政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展等各種因素。從數(shù)據(jù)來看，河北省人均行政管理支出與GDP、財政支出和財政收入增速相比，并沒有出現(xiàn)較大起伏，甚至有的指標還偏低，這與河北省財力水平是一致的，說明了河北省財政供養(yǎng)人員規(guī)模處于總體可控，并保持了適度增長。

3.財政人員供養(yǎng)率。這個指標反映了總?cè)丝谥胸斦B(yǎng)人員數(shù)量，主要從社會經(jīng)濟和民眾負擔角度衡量公務人員規(guī)模是否合理，也反映了政府行政工作的人力資本投入情況。因為政府工作人員作為純公共物品的提供者，其資金來源必然是由財政提供，為此，該指標越小，說明民眾承擔的行政成本較大；指標越大，說明民眾承擔的行政成本相對較小。從這一角度講，河北省在職財政供養(yǎng)人員偏高，2013年財政人員供養(yǎng)率為38.64，在全國排第13位，處于中等偏下水平，與既是總?cè)丝诘谝淮笫?，又是財政供養(yǎng)率最低的廣東(49.82)相比，河北省在控制財政供養(yǎng)人員方面還有較大提升空間。

(二)政策建議

總體上，河北省行政管理支出在全國各地區(qū)保持中等偏下水平，行政管理支出占財政支出比重略高，但人均行政管理支出與人均財政支出是相適的。這不僅表明了河北省行政管理支出在全國的位次，也說明與其他地區(qū)相比，河北省行政管理支出水平還有一定改進區(qū)間。一方面，要關注行政管理支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)；另一方面，也要關注財政支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。因為財政支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化與否，將直接影響到行政管理支出的實際水平。從近年來財政支出結(jié)構(gòu)變化看，各級政府日益加大了醫(yī)療、社會保障、教育等民生的投入，行政管理支出投入不斷壓縮，這是政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果，符合社會變化趨勢。

在分析行政管理支出增長規(guī)模變化時，應綜合考慮各方面因素，既要包括合理的因素，也要包含不合理的因素。合理的因素主要表現(xiàn)在，隨著政府職能的不斷擴張導致的財政供養(yǎng)人員增加，經(jīng)濟的快速增長帶來的物價上漲等，這些都為行政管理支出擴張?zhí)峁┝撕侠淼慕忉?。但這并不能成為政府行政管理支出無限擴張的合理理由，因為在部分地區(qū)財政供養(yǎng)人員偏多導致的財政資金浪費、機構(gòu)臃腫導致的行政效率偏低以及“三公經(jīng)費”的快速增長帶來的腐敗等等，也常為公眾所詬病。為此，筆者建議：

1.精簡政府機構(gòu)級次，降低財政供養(yǎng)人員規(guī)模。河北省現(xiàn)有132個縣(市)，171個縣級政區(qū)，數(shù)量位居全國第2位，縣級政府及行政機構(gòu)偏多。建議在河北省試點推進大部制改革，通過改革縮減縣級政府機關、事業(yè)單位機構(gòu)，并通過自然減員的方式逐步減少財政供養(yǎng)人員規(guī)模。同時，加快推進擴權(quán)縣改革, 優(yōu)化縣域結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)“扁平式管理”。

2.細化行政管理支出預算，提高財政資金使用效益。細化行政管理支出預算，將有效控制行政管理支出規(guī)模。一方面，強化預算約束。要完善財政支出標準，推動公用經(jīng)費定員定額和項目支出定額標準體系建設，建立合理的政府公務人員工資收入增長機制，壓縮一般性行政支出，尤其應對“三公”經(jīng)費進行總量控制。另一方面，改進公共服務供給方式。適當壓縮政府職能范圍，在政府承擔的公共服務領域適當引入競爭機制，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵私營部門進入公共服務領域，發(fā)揮財政資金杠桿“撬動”作用，以較少的財政資金的投入實現(xiàn)公共服務供給較多提供的目的。

3.設置合理的政府績效目標，提升政府工作效率。實行政府績效考核，是推動政府治理體系現(xiàn)代化的必然趨勢。20世紀80年代初，西方各國先后啟動了以提高效率為目的的政府管理改革，政府績效運動興起。而績效目標指標是實施績效管理的重要前提和基礎，在深入推進政府績效改革過程中，要結(jié)合政府和部門中長期戰(zhàn)略規(guī)劃目標、年度規(guī)劃目標，合理確定部門各項職責的年度績效目標、績效指標和評價標準，進而實現(xiàn)政府績效目標指標的量化，為提升政府工作效率提供可能。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：各年度《河北省財政數(shù)據(jù)統(tǒng)計資料》及各年度《河北財政年鑒》。

②財政供養(yǎng)率是指一個地區(qū)總?cè)丝谂c財政供養(yǎng)人員數(shù)量之比。

③份額指某地區(qū)某項指標占全國各地區(qū)該指標之和的比重。

④無1994年全國行政管理支出數(shù)據(jù)，重慶為1997年后數(shù)據(jù)。

⑤行政管理支出效率，簡稱行政效率，是政府行政機關在取得一定數(shù)量和質(zhì)量的行政產(chǎn)出情況下所耗費的人力、財力、物力以及時間等要素資源的比率。

參考文獻：

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