福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院 曾 文

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“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府職能轉(zhuǎn)變的困境及出路

福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院 曾 文

通過比較現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際履行的職能以及職能履行的決定因素，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一種“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府的主要職能是完成上級布置的以微觀經(jīng)濟(jì)活動為主的任務(wù)，而不是提供公共服務(wù)，解決民眾訴求?！叭蝿?wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府面臨的財政困難、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)、上級經(jīng)濟(jì)任務(wù)等困境，決定了“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府無法實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。要通過改變上級任務(wù)導(dǎo)向、構(gòu)建科學(xué)合理的考核體系、明確縣鄉(xiāng)職責(zé)等途徑，轉(zhuǎn)變“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府的職能。

任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn) 考核體系 公共服務(wù) 職能轉(zhuǎn)變

黨的十八屆四中全會強調(diào)要把政府職能轉(zhuǎn)變與依法治國結(jié)合起來，提出“依法全面履行政府職能，推進(jìn)機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府層級，是直接和群眾打交道最多的一級政府，“是政令下達(dá)的最后一站，更是民意上傳的第一站”［1］，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的履行和轉(zhuǎn)變效果如何，在整個政府職能的優(yōu)化和轉(zhuǎn)變中具有非常重要的地位。本文通過對福建省部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)研，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際履行的職能，以及職能設(shè)定和履行的實際決定因素作為切入點進(jìn)行研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一種“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。在學(xué)術(shù)界現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能研究的成果之上，本文通過比較分析方法，對任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相關(guān)問題提出一些觀點，以期對基層治理與政府職能轉(zhuǎn)變這個命題做出一點努力。

1 問題的提出

關(guān)于“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的相關(guān)定義，我們可以通過比較鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該要履行的職能與實際履行的職能來獲得。法律文本中關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的標(biāo)準(zhǔn)界定是1986年第二次修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行的七項職能為：“（1）執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；（2）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；（3）保護(hù)社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護(hù)社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；（4）保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；（5）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；（6）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利；（7）辦理上級人民政府交辦的其他事項?！边@七項職能，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的標(biāo)準(zhǔn)文本界定。

那么，在具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際職能是什么呢？學(xué)者趙樹凱從具體實踐中觀察到基層工作的最基本兩項：“管制鄉(xiāng)間秩序和提供公共服務(wù)”［2］。管制鄉(xiāng)間秩序涉及控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于政府體系的底部，或者說是末端，這種地位首先決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先要應(yīng)對來自上級政府的管理控制即為上級工作，另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與群眾直接打交道最多的基層政府，還要代表政府與鄉(xiāng)村社會進(jìn)行直接互動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的第一大實際職能——管理鄉(xiāng)間秩序，通過大量的會議、文件、匯報、接待、檢查等對鄉(xiāng)村進(jìn)行日常的行政監(jiān)督；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際履行的另一個具體職能，提供公共服務(wù)職能，涉及公共支援。公共服務(wù)是鄉(xiāng)村民眾評價基層政府的基本依據(jù)。尤其是在“服務(wù)型政府”理念下，公共服務(wù)提供得怎么樣，也就意味著社會治理得怎么樣［2］。鄉(xiāng)村公共服務(wù)的提供包括治安、教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會援助、環(huán)境保護(hù)等方面。通過各種公共服務(wù)的提供和輔助，使鄉(xiāng)村秩序得到良性運轉(zhuǎn)，達(dá)到鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)。

本文提出的“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府的職能既不同于法律文本對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能所做的標(biāo)準(zhǔn)化定義，也不同于趙樹凱教授所說的控制和公共支援的實際職能。在已有的研究成果下，“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府的主要職能是直接從事微觀經(jīng)濟(jì)活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際職能是以完成上級布置的工作任務(wù)為主要目標(biāo)，而上級的工作任務(wù)以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而非以公共服務(wù)為主。通過相關(guān)調(diào)研分析，任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的決定因素是單向度的上級政府，上級政府通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正式任務(wù)分解、考核向?qū)А⑴R時性的會議布置任務(wù)、目標(biāo)責(zé)任書、各種紅頭文件等形式布置任務(wù)。相對應(yīng)的，考核“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府績效的指標(biāo)也都是與上級政府布置的任務(wù)相關(guān)?？己耸菦Q定鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際行動和職能履行的指揮棒，而考核的成績最終決定的是上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政扶持力度和資源投入力度。上級政府控制著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“錢袋子”，在這簡單的雙向循環(huán)里，以完成上級任務(wù)為主要職能的任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成了。

2 職能履行現(xiàn)狀

在“服務(wù)型政府”的建設(shè)理念下，好的公共服務(wù)的提供，也必然表明社會得到好的治理（good governance）。根據(jù)國外學(xué)者的研究，良好的治理包括三個聯(lián)系的基本方面：其一，能夠動員政治支持，獲得民眾的廣泛信任；其二，能夠提供良好的公共服務(wù)，滿足社會的服務(wù)需要；其三，能夠有效地管理沖突，有良好的沖突解決機制（Minxin Pei，2002）。“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府以上級布置的單一經(jīng)濟(jì)職能為任務(wù)，以完成上級設(shè)定的單一經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)為目標(biāo)，以獲得上級政府的財政資源支持為目的來履行職能，決定了“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府工作的重點并不是在提供公共服務(wù)上面，“基層政府還是把最大的興趣放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上面”［2］。任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主要職能，必定存在許多政府職能錯位、失位、缺位的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 政府職能公司化

“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府的公司化行為，可以直接從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常工作中得到體現(xiàn)。任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以招商引資、項目建設(shè)為首要任務(wù)，以追求財政收入增加為主要目的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的日常文件和講話中，充滿了商人式談判的言語和商業(yè)化的宣傳口號。政府工作人員最大的工作不是下基層了解民生，服務(wù)民眾，而是到外地招商引資、拉攏客戶。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)竟然還給每一個政府工作人員下達(dá)了招商引資任務(wù)。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部嘲諷自己所從事的工作說道：“我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做的事情，就像公司一樣”［3］。在這種思想的指導(dǎo)下，投資者成為政府的上帝，而基層民眾的要求則被忽略。更有甚者，在投資企業(yè)與當(dāng)?shù)孛癖姲l(fā)生沖突的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往不惜犧牲民眾的利益來保護(hù)投資者和投資企業(yè)?！叭蝿?wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府職能公司化，是政府職能錯位的主要表現(xiàn)。

2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“空殼化”

隨著20世紀(jì)90年代稅費改革和2005年取消農(nóng)業(yè)稅的完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入進(jìn)一步減少，有些落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因為沒有財政收入來源，連最基本的服務(wù)都無法提供。為了彌補因稅費改革減少的財政收入，同時完成省、縣級政府下達(dá)的任務(wù)，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，無論是貧窮還是富裕都投入了大量的人力、物力、財力進(jìn)行招商引資。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還成立了專門的招商引資機構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手負(fù)責(zé)。為了完成上級布置的招商引資任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員，上到書記鎮(zhèn)長，下到普通干事職員，都在“追著錢跑”［4］。招商引資活動的驅(qū)動力是各種政治和經(jīng)濟(jì)利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)人為了完成上級政府布置的招商引資任務(wù)，從而達(dá)到升遷的目的。在上級設(shè)定的考核指標(biāo)指引下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都明白招商引資是他們晉升到上級機關(guān)或者直接獲得經(jīng)濟(jì)利益的最好途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有的工作人員都離開自己的本職工作，加入到招商引資工作中，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“空殼化”的現(xiàn)象。這種“空殼化”的現(xiàn)象，使得政府應(yīng)該履行的職能缺少人力去履行，該提供的公共服務(wù)沒有精力去提供，導(dǎo)致政府職能的缺位。

2.3 民眾利益“邊緣化”

在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的法定文本界定中可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要是提供公共服務(wù)，滿足民眾訴求?！叭蝿?wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府，以上級布置的經(jīng)濟(jì)任務(wù)而不是提供公共服務(wù)為主要工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以招商引資任務(wù)而不是服務(wù)民眾為晉升的最好途徑。在這樣的前提下，社會民眾的合理訴求往往得不到回應(yīng)和滿足而被“邊緣化”。不可否認(rèn)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部體察民情，愿意傾聽民眾訴求。但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都“追著錢跑”，民眾的“小事”無法成為快速晉升的途徑，因此往往不會“很上心”，再者，“空殼化”的政府，花費大量的人力物力財力用于到處招商引資，對于民眾訴求，往往也無法抽出資源去很好地滿足。在這樣的局面下，民眾的訴求很容易就“打水漂”，民眾的利益逐漸被“邊緣化”，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的失位。

3 轉(zhuǎn)變困境

“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”必須完成上級任務(wù)與職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)的沖突。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上級領(lǐng)導(dǎo)通過各種會議、文件、指示、匯報、接待等向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置任務(wù)，而這些任務(wù)多是以微觀經(jīng)濟(jì)活動為主。任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完成以“招商引資、項目建設(shè)、財政收入”等微觀經(jīng)濟(jì)活動為主的“上級任務(wù)”，而不是以提供基本公共服務(wù)、解決民生為主要內(nèi)容的服務(wù)工作，決定了它與職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)存在沖突，是“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府職能轉(zhuǎn)變的第一個困境。

考核是決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際行為和職能履行的指揮棒。上級縣政府對任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核主要集中在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的指標(biāo)上，如地方財政收入、重點項目建設(shè)、招商引資項目建設(shè)等，經(jīng)濟(jì)業(yè)績在考核機制中占據(jù)較大比重。在上級注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的政績考核機制下，“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府為了應(yīng)付上級的考核，提升自己的考核政績，往往也會忽略服務(wù)職能的履行而專注于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)。這是“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府職能轉(zhuǎn)變的第二個困境。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)讓“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府職能轉(zhuǎn)變舉步維艱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題是稅費改革以來一個普遍存在的客觀現(xiàn)實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)與“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”關(guān)系密切。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要由三大塊構(gòu)成，一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)后所形成的債務(wù)，

三是‘普六’和‘普九’過程中由于新建校舍所形成的債務(wù)［5］。無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)或是“普六”和“普九”，都是上級政府布置的任務(wù)，這些債務(wù)的形成和上級任務(wù)密切相關(guān)。在巨額鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的包袱下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法履行公共服務(wù)職能，相反，為了償還巨額的債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會更加積極地對外招商引資，甚至可能淪為債權(quán)方的“傀儡”，為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益而“走后門”，破壞規(guī)則，不惜走上違法的道路。

一方面，“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府不僅要完成上級布置的招商引資、項目建設(shè)等經(jīng)濟(jì)任務(wù)，還要以上級政府制定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)為考核依據(jù)指導(dǎo)政府工作；而另一方面，由于巨額鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)導(dǎo)致的財政困難，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不把主要精力集中在招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)上。這些問題共同構(gòu)成“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府職能轉(zhuǎn)變的困境。

4 “任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府職能轉(zhuǎn)變的建議

4.1 以法律、法規(guī)的形式明確縣、鄉(xiāng)職責(zé)

從上文分析可以看出，要轉(zhuǎn)變“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府的職能，還得在“任務(wù)”二字上做文章。要轉(zhuǎn)變“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府的職能，首先要以法律、法規(guī)的形式明確界定縣、鄉(xiāng)政府的責(zé)任范圍，明確禁止上級政府下派給下級政府超出責(zé)任范圍之內(nèi)的任務(wù)。

4.2 優(yōu)化考核指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的績效考核體系

要優(yōu)化考核指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的績效考核體系，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從單一的微觀經(jīng)濟(jì)活動中退出來，轉(zhuǎn)變到提供公共服務(wù)職能中去。加大對涉及民眾訴求、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)、提供等方面的考核比重，改變以往注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的政績考核機制；淡化“招商引資，財政創(chuàng)收”等在考核指標(biāo)中的比重。

4.3 加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政自主權(quán)，構(gòu)建科學(xué)的公共財政體系

“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府無法進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變的很大一個原因是財政困難；為此要構(gòu)建科學(xué)合理的公共財政體系。首先是“開源”，要積極爭取上級財政支援和政策支援，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展提供一個良好的政策環(huán)境；其次是“節(jié)流”，改變財政投入方式，變“以錢養(yǎng)人”為“以錢養(yǎng)事”，改變過去按照機構(gòu)和人員撥付經(jīng)費的辦法，上級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行各項職能的資金需求，以項目的方式下?lián)芙?jīng)費［6］。

另外，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè)，拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部知識層面；加強民主監(jiān)督機制建設(shè)，杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯位、失位、缺位現(xiàn)象的發(fā)生；完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)責(zé)任追究機制，對于違法相關(guān)規(guī)定新產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，要依法追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

［1］ 郁建興，黃飚.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能界定與責(zé)任承擔(dān)——基于浙江省三門縣小雄鎮(zhèn)的個案分析［J］.中共寧波市委黨校學(xué)報，2013（5）.

［2］ 趙樹凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化［M］.北京：商務(wù)印書館，2012.

［3］ 鄭永年， 翁翠芬.封面選題： 地方政治的奧秘——為什么中國的改革動力來自地方？［J］.文化縱橫， 2012（2）： 64-72.

［4］ 格雷姆·斯密斯.蘇麗文， 展楓， 譯.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“空殼化”問題研究：一種內(nèi)部運作的視角［J］.經(jīng)濟(jì)社會體制改革， 2013（1）： 118-127.

［5］ 薛金禮.“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府職能轉(zhuǎn)變的困境及其出路——基于華北石鎮(zhèn)的調(diào)研［J］.四川理工學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（1）： 57-65.

［6］ 賈晉.鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革：困境與破局［J］.中共四川省委黨校學(xué)報，2012（4）： 27-31.