中國(guó)人民銀行太原中心支行 劉芬

人民銀行向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)研究

中國(guó)人民銀行太原中心支行 劉芬

向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)是中國(guó)人民銀行降低行政運(yùn)行成本、提高金融服務(wù)效率的必然要求。本文結(jié)合中國(guó)人民銀行履職實(shí)際，探討了中國(guó)人民銀行向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容、方式、監(jiān)督及評(píng)價(jià)等問題。

中國(guó)人民銀行 購(gòu)買 服務(wù)

隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和公共治理秩序變革的全面深化，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)經(jīng)歷了從實(shí)踐摸索到推動(dòng)制度建構(gòu)的過程。自2013年底黨的十八屆三中全會(huì)上提出推廣政府購(gòu)買服務(wù)以來，從中央部委到地方政府，政府購(gòu)買服務(wù)的制度細(xì)化和貫徹實(shí)踐陸續(xù)開始火熱開展。中國(guó)人民銀行作為國(guó)務(wù)院組成部門之一，履行著制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定等中央銀行職能，為金融市場(chǎng)參與者提供重要的金融服務(wù)。近年來，金融服務(wù)需求日益增長(zhǎng)，但中國(guó)人民銀行在提供服務(wù)時(shí)面臨著規(guī)模不足、效率不高等困難。中國(guó)人民銀行推進(jìn)向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)工作，構(gòu)建多層次、多方式的服務(wù)購(gòu)買體系，對(duì)內(nèi)是提高科學(xué)管理水平、強(qiáng)化央行職能的必然要求，對(duì)外是整合利用社會(huì)資源、提高金融服務(wù)效率的有利選擇。

1 中國(guó)人民銀行向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的制度框架設(shè)計(jì)

制度先行是中國(guó)人民銀行向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)有序開展的客觀標(biāo)識(shí)，也是依法行政、科學(xué)管理的有力保障。

1.1 效力層級(jí)方面

首先，有關(guān)部門制定并頒布的《政府采購(gòu)法》、《招投標(biāo)法》、《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》等法律法規(guī)應(yīng)作為原則框架。其次，中國(guó)人民銀行總行應(yīng)當(dāng)制定向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的管理辦法，對(duì)購(gòu)買服務(wù)的要求予以細(xì)化，通過完善購(gòu)買流程、及時(shí)制定購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，為全系統(tǒng)購(gòu)買服務(wù)提供明確依據(jù)。最后，由于中國(guó)人民銀行現(xiàn)行的《集中采購(gòu)管理辦法》等規(guī)章制度與《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》尚存在一定程度的沖突，應(yīng)及時(shí)做好制度修訂，加強(qiáng)制度間協(xié)調(diào)。

1.2 組織架構(gòu)方面

目前中國(guó)人民銀行的集中采購(gòu)管理機(jī)制已較為完備。作為采購(gòu)工作的一部分，向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)可以考慮沿用現(xiàn)有的、成熟的采購(gòu)管理組織機(jī)構(gòu)，即在本級(jí)機(jī)構(gòu)集中采購(gòu)管理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，由會(huì)計(jì)部門或集中采購(gòu)中心負(fù)責(zé)采購(gòu)組織或?qū)嵤?，?nèi)審部門、紀(jì)檢部門負(fù)責(zé)采購(gòu)監(jiān)督，項(xiàng)目業(yè)務(wù)相關(guān)部門積極參與；符合相關(guān)情形的，還可以委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)卣胁少?gòu)中心具體實(shí)施服務(wù)采購(gòu)的有關(guān)事項(xiàng)。

1.3 監(jiān)督檢查方面

作為預(yù)算資金的支出對(duì)象，中國(guó)人民銀行向社會(huì)力量購(gòu)買的服務(wù)也應(yīng)當(dāng)完善監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，全過程、多方面地接受監(jiān)督管理。一是堅(jiān)持信息公開，接受內(nèi)外部監(jiān)督。對(duì)于不涉及國(guó)家秘密等特殊情形的服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，都應(yīng)向社會(huì)公開購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買方式、時(shí)限要求等，以確保符合條件的社會(huì)力量能公平公正地參與競(jìng)爭(zhēng)。在購(gòu)買項(xiàng)目實(shí)施過程中，可以考慮在現(xiàn)有的集中采購(gòu)系統(tǒng)上搭載“購(gòu)買服務(wù)信息平臺(tái)”，記錄政府購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容及對(duì)承接主體的資質(zhì)等信息，完善購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)部管理。二是加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管，維護(hù)中國(guó)人民銀行形象。對(duì)于提供服務(wù)的承接主體而言，應(yīng)當(dāng)要求其定期報(bào)送服務(wù)的有關(guān)信息；對(duì)于中國(guó)人民銀行而言，則應(yīng)建立定期檢查、第三方評(píng)估和專業(yè)機(jī)構(gòu)審計(jì)制度。

2 中國(guó)人民銀行向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容探討

中國(guó)人民銀行向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容(或稱范圍)，指可以購(gòu)買的具體服務(wù)種類或類型，是購(gòu)買服務(wù)的核心問題。

2.1 現(xiàn)行政策規(guī)定

目前政府購(gòu)買服務(wù)的需求和社會(huì)力量承接服務(wù)的能力仍在不斷變化，要求全國(guó)制定統(tǒng)一的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目范圍不甚實(shí)際。不過，《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財(cái)綜〔2014〕96號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》)采取否定式列舉、肯定式“概括+列舉”的復(fù)合型立法模式，對(duì)政府購(gòu)買內(nèi)容予以了原則性的界定。其一，在第十二條對(duì)購(gòu)買內(nèi)容提出禁止性規(guī)定，列舉“不屬于政府職能范圍，以及應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)”這兩種服務(wù)類型，不得作為購(gòu)買內(nèi)容。其二，在第十四條對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄做出了授權(quán)性規(guī)定，肯定“基本公共服務(wù)”、“社會(huì)管理型服務(wù)”等六種服務(wù)類型應(yīng)當(dāng)作為購(gòu)買內(nèi)容。相較于《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問題的通知》(財(cái)庫〔2014〕37號(hào))按照服務(wù)受益對(duì)象將服務(wù)項(xiàng)目分為三類的做法，前者對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，但同時(shí)又為將來購(gòu)買范圍的動(dòng)態(tài)調(diào)整留有了余地。

2.2 中國(guó)人民銀行向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的先期實(shí)踐

為規(guī)范內(nèi)部管理、提高資金使用效益，中國(guó)人民銀行早在相關(guān)部門政策出臺(tái)之前，就已對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行了有益探索。2004年開始定期制定《集中采購(gòu)項(xiàng)目及限額標(biāo)準(zhǔn)》，逐漸將信息化建設(shè)項(xiàng)目的軟硬件相關(guān)服務(wù)、車輛維修保養(yǎng)、機(jī)動(dòng)車保險(xiǎn)服務(wù)等納入集中采購(gòu)目錄。2011年，在中央部門單位中率先于《中國(guó)人民銀行基本建設(shè)管理辦法》等制度中將基建項(xiàng)目工程初步設(shè)計(jì)概算、竣工結(jié)(決)算、財(cái)務(wù)收支的審計(jì)服務(wù)納入集中采購(gòu)。

2.3 未來中國(guó)人民銀行向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容

在向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)時(shí)，中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)按照《辦法》精神，結(jié)合自身職能性質(zhì)及實(shí)際情況，合理確定服務(wù)內(nèi)容、制定購(gòu)買范圍目錄，為購(gòu)買活動(dòng)提供明確依據(jù)。具體范圍可以考慮劃定如下。

其一，不應(yīng)當(dāng)向社會(huì)力量購(gòu)買的服務(wù)。按照相關(guān)法律規(guī)定，中國(guó)人民銀行承擔(dān)著一定的行政管理、行政許可、行政監(jiān)督檢查、行政處罰等權(quán)力或義務(wù)，如金融機(jī)構(gòu)的法定存款準(zhǔn)備金管理、金融機(jī)構(gòu)相關(guān)業(yè)務(wù)合規(guī)性檢查等。這些行為是法律賦予中國(guó)人民銀行的行政職權(quán)及法律責(zé)任，其行使正確與否關(guān)系到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、金融穩(wěn)定，因此不應(yīng)當(dāng)向社會(huì)力量購(gòu)買。

其二，可以向社會(huì)力量購(gòu)買的服務(wù)。除卻上述禁止性規(guī)定，可將適合向社會(huì)力量購(gòu)買的內(nèi)容做以下劃分。

2.3.1 基本公共服務(wù)

中國(guó)人民銀行承擔(dān)著一些向不特定公眾提供基本公共服務(wù)的義務(wù)，比如貨幣清分、復(fù)點(diǎn)，征信查詢等。以貨幣清分、復(fù)點(diǎn)為例。中國(guó)人民銀行作為人民幣管理的主體，承擔(dān)著貨幣回收等方面的法律職責(zé)。殘損券及回籠券殘損人民幣經(jīng)商業(yè)銀行清點(diǎn)整理后，交當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)鈔票處理中心進(jìn)行清分、復(fù)點(diǎn)，最終實(shí)施銷毀。由于殘幣的券別清理、鑒定等過程較為復(fù)雜，中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)對(duì)鈔票的處理嚴(yán)重依賴人工操作，占用了大量的精力。通過向適宜的社會(huì)力量購(gòu)買殘損人民幣清分、復(fù)點(diǎn)服務(wù)，將有利于中國(guó)人民銀行集中精力履行貨幣政策制定及執(zhí)行、維護(hù)金融穩(wěn)定等中心職能。

2.3.2 社會(huì)管理型服務(wù)

中國(guó)人民銀行承擔(dān)的社會(huì)管理型服務(wù)較少，但在業(yè)務(wù)活動(dòng)中承擔(dān)著金融宣傳的職責(zé)，包括使社會(huì)公眾了解金融方針、政策、法規(guī)、業(yè)務(wù)及其他有關(guān)事項(xiàng)，常見的有反假、反洗錢、征信宣傳等。目前，中國(guó)人民銀行的業(yè)務(wù)宣傳主要實(shí)行歸口管理，沒有一個(gè)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)宣傳機(jī)構(gòu)。按照《辦法》的規(guī)定，中國(guó)人民銀行的宣傳活動(dòng)也屬于公共公益宣傳的服務(wù)范疇，可以考慮由社會(huì)力量承擔(dān)。

2.3.3 行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)

作為金融行業(yè)的監(jiān)督管理者之一，中國(guó)人民銀行設(shè)立了“12363”金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)咨詢投訴電話，由各分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)轄內(nèi)的咨詢、投訴工作。各分支機(jī)構(gòu)現(xiàn)行的做法大多是由某內(nèi)設(shè)部門承擔(dān)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的管理工作，而日常的咨詢與投訴則聘請(qǐng)其他力量承擔(dān)，收到了良好的社會(huì)效果。

2.3.4 技術(shù)性服務(wù)

對(duì)于中國(guó)人民銀行而言，可以向社會(huì)力量購(gòu)買的技術(shù)性服務(wù)包括調(diào)查統(tǒng)計(jì)、數(shù)據(jù)計(jì)算、項(xiàng)目審計(jì)等。以調(diào)查統(tǒng)計(jì)、數(shù)據(jù)計(jì)算為例，中國(guó)人民銀行在制定貨幣政策、監(jiān)管金融市場(chǎng)過程中，需要對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行長(zhǎng)期的跟蹤分析，例如發(fā)布金融市場(chǎng)運(yùn)行數(shù)據(jù)、對(duì)行業(yè)間情況進(jìn)行調(diào)查問卷等。這些任務(wù)非常復(fù)雜繁重，若能交由具有數(shù)據(jù)計(jì)算硬件設(shè)施及軟件能力的云商、具有相應(yīng)用戶資源的平臺(tái)等符合相應(yīng)條件的社會(huì)力量承擔(dān)，將有效增強(qiáng)中國(guó)人民銀行的工作效率，提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和時(shí)效性。

2.3.5 政府履職所需輔助性事項(xiàng)

為保障自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)，目前中國(guó)人民銀行已主要在物業(yè)、印刷、會(huì)議培訓(xùn)、車輛的維修、加油及保險(xiǎn)、后勤管理、醫(yī)療體檢等方面采購(gòu)服務(wù)。事實(shí)上，專業(yè)性服務(wù)如課題研究、政策(立法)調(diào)研草擬論證、軟件開發(fā)及維護(hù)、工程服務(wù)、招標(biāo)代理、訴訟服務(wù)等，中國(guó)人民銀行亦可向社會(huì)力量購(gòu)買。

3 中國(guó)人民銀行向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的具體問題分析

根據(jù)《辦法》有關(guān)規(guī)定，結(jié)合中國(guó)人民銀行履職實(shí)際，中國(guó)人民銀行向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)明確以下具體問題。

3.1 承接主體

按照《辦法》精神，中國(guó)人民銀行購(gòu)買服務(wù)的承接主體包括符合有關(guān)要求的社會(huì)組織、企業(yè)、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位。在確認(rèn)社會(huì)力量的承接主體資格之前，中國(guó)人民銀行必須加強(qiáng)資格審查，審查其資質(zhì)以及是否符合特定購(gòu)買服務(wù)要求具備的條件。

3.2 購(gòu)買方式

確定購(gòu)買方式就是解決“怎么買”的問題，其公平公正與否關(guān)乎中國(guó)人民銀行形象。按照目前通行的理論，政府購(gòu)買服務(wù)的模式大致可以劃分為競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買和非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買兩大類，其中競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買包括公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)四種形式，而非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買則主要是指單一來源采購(gòu)?！掇k法》第二條規(guī)定，“屬于事務(wù)性管理服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過政府購(gòu)買服務(wù)方式提供”；同時(shí)，第十七條還規(guī)定，“采取公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購(gòu)等方式確定承接主體”。事實(shí)上，除上述四種方式以外，《政府采購(gòu)法》認(rèn)可的采購(gòu)方式還包括詢價(jià)。因此，綜合上述條款來看，在事務(wù)性管理服務(wù)范疇，中國(guó)人民銀行向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的法定方式共有四種，包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)；在非事務(wù)性管理服務(wù)范疇，則另外還可以采用單一來源采購(gòu)方式。

3.3 定價(jià)方法

由于服務(wù)項(xiàng)目的成本構(gòu)成復(fù)雜，中國(guó)人民銀行對(duì)于具體項(xiàng)目可在公開招標(biāo)等階段要求投標(biāo)主體競(jìng)價(jià)，必要的時(shí)候還可以考慮借助專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)或第三方進(jìn)行成本核算。核算應(yīng)當(dāng)以充分利用價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、適當(dāng)維護(hù)公共服務(wù)供應(yīng)者利益為原則，按照財(cái)政部有關(guān)預(yù)算績(jī)效的規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平、締約成本、監(jiān)管成本等各項(xiàng)因素進(jìn)行綜合定價(jià)。

3.4 責(zé)任約定

就服務(wù)購(gòu)買合同的性質(zhì)而言，一般情況下，承接主體的服務(wù)結(jié)果將由中國(guó)人民銀行承擔(dān)，因此購(gòu)買合同中應(yīng)當(dāng)注意約定承接主體提供不當(dāng)服務(wù)的責(zé)任。同時(shí)，對(duì)于承接主體在提供服務(wù)的過程中可能接觸到的不特定公眾的個(gè)人隱私、經(jīng)濟(jì)金融敏感數(shù)據(jù)、涉密信息等，都應(yīng)在合同中提前做好保密責(zé)任約定。

3.5 績(jī)效評(píng)價(jià)

在購(gòu)買服務(wù)過程中，中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)圍繞預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理、考核評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)施全過程績(jī)效管理。同時(shí)，在評(píng)價(jià)模式上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)受益對(duì)象不同有所區(qū)分。對(duì)于技術(shù)性服務(wù)、政府履職所需輔助性事項(xiàng)，服務(wù)具有較為明確的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)以合同目的為重點(diǎn)；對(duì)于基本公共服務(wù)、社會(huì)管理型服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)，質(zhì)量評(píng)判較為主觀，項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)以服務(wù)對(duì)象滿意度為導(dǎo)向。在購(gòu)買征信查詢、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等公共服務(wù)的過程中，中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)接受公眾的意見、建議并認(rèn)真處理，確保公眾享受到優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

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2096-0298(2016)10(c)-027-02