成都天府華僑城實業(yè)發(fā)展有限公司 徐國耀

?

平衡視野下的城市化戰(zhàn)略研究

成都天府華僑城實業(yè)發(fā)展有限公司 徐國耀

摘 要：本文結(jié)合當前城市化的諸多問題，分析了調(diào)整城市化發(fā)展戰(zhàn)略的重要性，并從平衡視野的角度提出設(shè)定目標、合理調(diào)控、循序漸進、持續(xù)發(fā)展、效益與公平并舉的發(fā)展原則，為城市化提出城鄉(xiāng)用地增減平衡、城市區(qū)域布局平衡、城市功能定位平衡、城市建筑密度平衡、城市配套建設(shè)平衡和城市新老問題平衡等六個戰(zhàn)略建議。

關(guān)鍵詞：平衡視野 城市化 戰(zhàn)略

1　我國城市化發(fā)展的現(xiàn)狀分析

我國自改革開放以來，城市化取得了巨大成就。1978年～2013年，城市常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城市化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點；城市數(shù)量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個增加到20113個。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為帶動我國經(jīng)濟快速增長和參與國際經(jīng)濟合作與競爭的主要平臺。

30多年來，城市水、電、路、氣、通訊、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善，教育、醫(yī)療、文化體育和社會保障等公共服務(wù)水平明顯提高，人均住宅、公園綠地面積大幅增加。城市化的加速推進，吸納了大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置效率，推動了國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，帶來了社會結(jié)構(gòu)的深刻變革，促進了城鄉(xiāng)居民生活水平全面提升，取得的成就舉世矚目。

同時，城市化也給我們帶來了諸多問題，社會面臨新的挑戰(zhàn)。

（1）資源環(huán)境問題。城市化加劇了水、氣、煤、電等集中供應(yīng)的矛盾，使得城市，特別是東部的城市過分倚重于異地能源；隨著城市化的不斷提高，煤、氣等不可再生資源日趨減少；城市的興建，導(dǎo)致土壤污染，地面下沉，生物多樣性減少；城市高樓林立，空間狹小，空氣受到污染，霧霾嚴重；城市使得地表水下滲減少，地表徑流增多，水質(zhì)惡化，水資源短缺和酸雨加劇等。

（2）社會管理問題。城市人口越來越多，交通擁擠，住房緊張，社會秩序混亂，社會保障壓力快速加壓，社保資金缺口較大；東西部之間，城市分布不均，東部過于集中，形成中國特色的春運；城市過大，短時間過多人口往城市集中，不可避免產(chǎn)生大批失業(yè)、淡水和能源供應(yīng)緊張、犯罪增加、各種風(fēng)險增加等現(xiàn)象。當今中國的城市病已經(jīng)相當嚴重，城市居民生活質(zhì)量下降正困擾著城市的發(fā)展。

（3）空間結(jié)構(gòu)問題?？臻g是城市經(jīng)濟社會的載體，是城市發(fā)展、規(guī)劃、建設(shè)的主要對象，也是城市形象的直接體現(xiàn)?，F(xiàn)代城市功能多樣，空間結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，工業(yè)、居住、商業(yè)、交通、基礎(chǔ)設(shè)施等城市功能正構(gòu)成一個縱橫交錯、相互鑲嵌的空間復(fù)合體系。同時，增長的人口、不斷開發(fā)的各種工商業(yè)項目、道路交通的延伸又使得城市空間不斷向外擴展，這就造成了這樣的一種怪圈：城市空間擴展像“攤大餅”一樣越來越大，城市建成面積呈現(xiàn)出無休止的擴大。導(dǎo)致自然分布的農(nóng)田、水體、森林等快速消失，不同程度地影響到城市糧食、蔬菜等的供應(yīng)；增加了物流成本，引發(fā)物價上漲，城市生活成本越來越高。

（4）糧食安全問題。農(nóng)民大量離開原耕種土地，棄耕拋荒問題嚴重，中國糧食進口率逐漸增高，使得我國糧食安全問題巨大，這不利于國家發(fā)展和社會穩(wěn)定。2013年我國出口糧食243.1萬噸，同比減少12.1%；價值21.8億美元，增長0.6%。同期，我國糧食進口8645.2萬噸，增加7.7%；價值456億美元，增長8.2%。2013年，我國糧食凈進口量為8402.1萬噸，增加8.4%。從糧食需求量來看，進口已超12%。

2　調(diào)整城市化發(fā)展戰(zhàn)略的重要性

2.1秉承科學(xué)發(fā)展觀，堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

2003年7月28日，前中共中央總書記胡錦濤提出科學(xué)發(fā)展觀，要求堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放，推進各項事業(yè)的改革和發(fā)展。在城市化進程中，秉承科學(xué)發(fā)展觀，就是要以人為本，公平共享城市的進步，做到人與自然、人與社會的和諧共處，建立城市綜合生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

2.2新型管理的需要，共同富裕的要求

面臨新的形勢，政府的管理需要與時俱進。羅爾斯正義論指出，每個人都有平等的權(quán)利主張，享有完備體系下的各項平等自由權(quán)；同時每個人所享有的自由與其他人在同體系下所享有的各項自由權(quán)相容。所以，社會的建設(shè)應(yīng)當注重公平與效益的結(jié)合、處理好貧富懸殊、東西部問題與城鄉(xiāng)問題等，這就需要社會管理必須站在平衡視野的角度，解決好以上問題，最終實現(xiàn)共同富裕。共同富裕本身也是社會主義的本質(zhì)要求，是全體人民通過辛勤勞動和相互幫助最終達到豐衣足食的生活水平，正符合一部分人一部分地區(qū)先富起來，先富的幫助后富的，逐步實現(xiàn)共同富裕。

2.3生產(chǎn)力水平和資源稟賦的客觀要求

城市的生產(chǎn)力水平和資源稟賦條件大多與城市建設(shè)規(guī)模相匹配。不同規(guī)模的城市需要相應(yīng)的配套來支撐：特大城市需要相應(yīng)的大配套，比如大型機場、軌道交通、干線道路、大型文化活動中心和大型體育中心等基礎(chǔ)配套；而大城市的配套則相對較低，城市基礎(chǔ)配套設(shè)施也相對較少。生活在城市中的市民需要通過直接購買或者間接納稅的方式來支付相應(yīng)的生活成本。生產(chǎn)力水平較低則公共財政較少，公共財政較少則不能支持較大規(guī)模的基礎(chǔ)配套設(shè)施，基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善的城市發(fā)展規(guī)模則會受到相應(yīng)限制。故城市化的發(fā)展需要遵循這種客觀現(xiàn)實，不能超越生產(chǎn)力水平而大興城市建設(shè)；更不宜將資源集中配置促進極個別城市的發(fā)展。根據(jù)現(xiàn)有的生產(chǎn)力條件和資源稟賦的不同，筆者認為建設(shè)100萬～200萬人口的大城市比較符合中國的實際情況，建設(shè)特大城市和巨大型城市不宜被廣泛提倡。

3　調(diào)整城市化發(fā)展戰(zhàn)略原則

3.1設(shè)定目標，合理調(diào)控

我國城市化發(fā)展到中期階段比較成熟的時期，城市化率不宜超過70%（因為我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)多樣性特點和農(nóng)業(yè)的特殊地位，決定我國農(nóng)業(yè)須保持較多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者）。按13.5億人口計算，在城市化率達70%時，城市人口約為9.5億人，以城市人均居住面積35平米計算，共需住宅總建筑面積約333億平米，若每年竣工20億平米住宅計算，即不到17年時間就能滿足所有城市人口的需求。

《中國民生發(fā)展報告2012》顯示，我國城市人均居住面積已經(jīng)為36平米，預(yù)計到2024年，人均居住面積將超過50平米。從住戶使用情況來看，目前城市住宅空置率已經(jīng)超過20%，遠遠高于眾多的發(fā)達國家。故在總體城市化戰(zhàn)略中，中央政府需要以滿足人居需要為根本，設(shè)定好人均居住面積，將住宅物業(yè)作為資源進行市場化調(diào)配，不應(yīng)將此視為社會財富的增長，而過分追求這樣的物質(zhì)財富，造成大量建筑的閑置與浪費。社會應(yīng)當旗幟鮮明的反對以增加物質(zhì)財富為借口的城市化建設(shè)，反對過度的資源消耗。根據(jù)人居需要，設(shè)定人居目標，合理進行調(diào)控，可見降低城市化速度和城市建設(shè)速度已是情勢所需。

3.2循序漸進，持續(xù)發(fā)展

城市化需要預(yù)測城市化的合理目標，在執(zhí)行的過程中，城市化是政府引導(dǎo)經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和歷史文化等綜合發(fā)展的結(jié)果，是一個過程，需要一個相當長的歷史時期。城市化必須循序漸進，不能揠苗助長。個別的城市為了城市化率，違反發(fā)展的規(guī)律，采取強制手段讓一些農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市，實現(xiàn)了被城市化，這種方式不可取。在城市發(fā)展的過程中，城市規(guī)劃缺乏持續(xù)性，面對領(lǐng)導(dǎo)的更換，城市定位不斷改變，諸多城市經(jīng)常大動城市規(guī)劃，造成城市修建不斷，變化不斷，把城市搞得跟變臉一樣，讓本該沉淀的歷史文化蕩然無存。城市就在這樣規(guī)劃的調(diào)整中“日新月異”，這樣的城市歷史何在？這樣的經(jīng)濟增長方式意義何在？值得社會深思！故城市的發(fā)展需要堅持一定的規(guī)劃原則，采取循序漸進的發(fā)展方式，追求城市的可持續(xù)發(fā)展。

3.3效益與公平并舉

效益是市場經(jīng)濟必須堅持的重要原則。城市的物業(yè)就是在集中消耗大量鋼材、水泥、電力和人力等物資的基礎(chǔ)上形成的資源，城市里大量建筑的空置，就是資源閑置，就是社會資源的巨大浪費，是資源調(diào)配不當。作為市場經(jīng)濟國家，政府調(diào)控應(yīng)當盡量減少行政指令，大力應(yīng)用穩(wěn)定持續(xù)的稅收政策，對物業(yè)進行公平性調(diào)控，提高其使用效能。房產(chǎn)稅（或叫物業(yè)稅、或者其他名稱）盡早推行，方能調(diào)控城市物業(yè)的占有和使用。同時，由于市場本身缺陷的存在，政府和社會還應(yīng)在誠信體系建立的基礎(chǔ)上，推行保障房的建設(shè)，以確保低收入階層或者弱勢群體居有其屋，促進社會的公平發(fā)展。城市化需要在效益與公平兼顧的環(huán)境下，得以平衡各方利益與關(guān)系，使得城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

4　平衡視野下的城市化發(fā)展戰(zhàn)略

4.1城鄉(xiāng)用地增減平衡

城市化本是土地集約化使用的方式（城市化后，人均土地使用面積節(jié)約六分之五），可如今城市加大興建力度，不斷蠶食周邊的土地。在農(nóng)村洋樓舉目皆是已不足為奇，實際使用效率低下。眾多村莊在家居住者寥寥，這些住房頂多成為住戶春節(jié)團員、閑時度假的物業(yè)。農(nóng)村住宅空間結(jié)構(gòu)形態(tài)發(fā)生的變化，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)“空心村”（村莊外圍大量的新房，內(nèi)部多為破舊的房子；約占農(nóng)村宅基地面積的10%～15%）嚴重。這樣眾多的建筑，在若干年后就會成為垃圾。同時據(jù)國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2000年中國有360萬個自然村，到2010年，自然村減少到270萬個，十年內(nèi)有90萬個村子消失了，自然村還會保持一定速度繼續(xù)消失。

未雨綢繆，當下的農(nóng)村應(yīng)該早日實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃，控制農(nóng)村的無序化建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地增減調(diào)控，合理進行土地整理——逐步將農(nóng)民土地，如宅基地、自留地和耕地以及林地等，加以綜合整理，迅速恢復(fù)其生產(chǎn)能力，為未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。平衡城鄉(xiāng)建設(shè)用地，實現(xiàn)鄉(xiāng)村處處有規(guī)劃，及時整理土地，既能保有18億畝耕地，還能整理出更多的土地。

4.2城市區(qū)域布局平衡

我國的區(qū)域發(fā)展差異與整體經(jīng)濟規(guī)?；颈３至送皆鲩L，尤其是其中的東西部差距，幾乎已經(jīng)到了觸目驚心的地步。而過大的區(qū)域發(fā)展差異不僅會對整體經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成阻礙，甚至可能帶來嚴重的社會和政治問題。當前的城市布局過于向東部、向經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)集中，不僅使得西部經(jīng)濟發(fā)展日益相對落后，同時也使得西部的發(fā)展缺乏動力。

社會和政府特別是中央政府應(yīng)當抓住發(fā)展內(nèi)需經(jīng)濟的機遇，調(diào)整外貿(mào)政策，不斷增加內(nèi)需，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向中西部或者落后的城市配置相應(yīng)的資金、人才、體制等上層資源。根據(jù)資源系統(tǒng)分布的情況，來調(diào)整城市布局，賦予城市差異化的政策，建設(shè)新興的特色城市，努力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)中西部特別是西部城市的發(fā)展，摒棄過分將資源向東部城市和發(fā)達地區(qū)城市配置的做法，最終實現(xiàn)不同區(qū)域城市的共同發(fā)展。

4.3城市功能定位平衡

現(xiàn)代城市，盡管數(shù)量越來越多，規(guī)模也越來越大，卻處處顯得千篇一律，城市面貌趨同越來越明顯，而且城市的功能定位也越來越多。如北京是中國的政治、科技、文化和國際交流中心，上海是中國的經(jīng)濟、交通、科技、工業(yè)、金融、貿(mào)易、會展和航運中心。功能定位越多，城市功能復(fù)合，差異化就大大減小。城市發(fā)展中，由于眾多的城市發(fā)展定位復(fù)合，全國180多個城市要建國際化大都市，都希望成為紐約、東京一樣的特大城市或巨大型城市。同時，城市功能定位越高越多，其配置的各種資源就更顯不平衡，特別是政治資源的配置，更加劇了城市發(fā)展的不平衡性。城市主題、功能不能大面積復(fù)合化，需要走差異化道路，需要在諸多的資源中加以平衡，將政治資源分散，向下配置，特別是向中小城市傾斜，給大、中、小城市發(fā)展配置相對較高的政治資源，平衡國家巨大型城市、特大城市、大、中、小城市的定位功能，結(jié)合當?shù)氐恼?、?jīng)濟、文化和社會背景以及其他資源稟賦，建設(shè)旗幟鮮明的特色城市。

4.4城市建筑強度平衡

曾幾何時，低矮的城市已變得高樓林立，這些高樓在成為一道道靚麗風(fēng)景的同時，也成了城市的“肌瘤”。因為城市空間的局部膨脹，就像人體產(chǎn)生的肌瘤，給城市帶來諸多的問題，影響各種社會救援，妨礙恐怖事件的及時應(yīng)對等。這種城市空間的膨脹即建筑強度的增長，此處建筑強度是指單位土地上建筑總面積與該土地面積之比，系數(shù)值越大，其土地使用強度越大。建筑強度越高，單位面積的居住人口越多，降低建筑強度便能降低單位面積的人口數(shù)量。近年來的諸多城市建設(shè)問題與之相關(guān)，建筑規(guī)劃容積率不斷提高，加大了土地的使用強度，破壞了原有的居住平衡。

從人居形態(tài)來講，多層建筑更符合人居的需求，也符合集約化使用土地、發(fā)展內(nèi)需的需要，應(yīng)當大力推廣。但是，高層建筑配套要求高，居住使用成本也高，增加了人們生活的成本；同時大量高層建筑的存在，導(dǎo)致商業(yè)更加集中，帶來人們消費方式的變化，會減少城市的消費，影響經(jīng)濟的循環(huán)流動。所以，城市規(guī)劃不應(yīng)當一味強調(diào)建筑高度，提高城市建筑強度，而應(yīng)在尊重土地承載能力一定的情況下，在城市各功能組團間、在城市建設(shè)時序上加以綜合平衡。

4.5城市配套建設(shè)平衡

不同城市公共配套建設(shè)的不平衡性拉大了城市發(fā)展的距離。有的城市各種配套完善，自然吸引力就強；有的城市連基礎(chǔ)配套建設(shè)都不健全，自然吸引力就差。上級政府應(yīng)當增加向造血能力差的城市轉(zhuǎn)移支付，以用于建設(shè)城市生活必需的公共配套系統(tǒng)，如公共交通、公共衛(wèi)生、信息通訊、社會保障和公共文化建設(shè)等，解決好城市的民生工程。適當控制個別大城市在這方面的投入，避免太過超前的建設(shè)，重視城市的軟性建設(shè)，減少財政資金浪費，提高公共財政資金的使用效能。

城市經(jīng)濟、政治、文化和社會的平衡建設(shè)，是城市發(fā)展的客觀要求。城市化，不僅僅是人們居住場所的改變，就業(yè)場所的變換，更重要的是要以城市為主要場所，建立起適應(yīng)城市發(fā)展的經(jīng)濟、政治、文化和社會建設(shè)制度，完善城市綠色循環(huán)低碳發(fā)展的體制，形成節(jié)約資源、保護環(huán)境、空間合理的生產(chǎn)和生活方式，實現(xiàn)城市的生態(tài)發(fā)展。

4.6城市新老問題平衡

隨著城市化的持續(xù)推進，人口的轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)的聚集，城市必將產(chǎn)生眾多的新問題，新老問題交織在一起，需要我們的政府和社會管理者在新老問題上加以平衡。建立適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的人口政策，要求建立讓市民在城市間自由選擇、自由遷徙、自由擇業(yè)、自由生活的社會保障系統(tǒng)。社會保障體系的建立是人口流動的根本保證；有了人口流動，人才能在經(jīng)濟環(huán)境中實現(xiàn)自由選擇。

目前農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，被統(tǒng)計為城市人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城市居民的基本公共服務(wù)；同時，城市的發(fā)展還存在產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，城市化滯后于工業(yè)化。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后。

城市內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，在就業(yè)機會、社會保障、子女教育和社會養(yǎng)老等領(lǐng)域引發(fā)了眾多的矛盾，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來諸多風(fēng)險隱患。因此，解決好城市發(fā)展中面臨的新老問題，是城市持續(xù)發(fā)展的必然要求。

參考文獻

［1］ 童中賢.中國城市化大趨勢［M］.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2013.

［2］ 牛文元，劉怡君.中國新型城市化報告［M］.北京：科學(xué)出版社，2009.

中圖分類號：F127.9

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）06（c）-139-03