北京師范大學(xué)中國扶貧研究中心課題組

(北京師范大學(xué)　經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院，北京　海淀　100875)

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論中國扶貧開發(fā)治理體系和治理能力建設(shè)

北京師范大學(xué)中國扶貧研究中心課題組

(北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院，北京海淀100875)

【摘要】扶貧開發(fā)治理在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。改革創(chuàng)新扶貧開發(fā)治理體系總體思路是，以國家扶貧開發(fā)的法律體系建設(shè)為核心，加強(qiáng)和完善國家與地方扶貧開發(fā)的制度體系建設(shè)，建立消除貧困提高民生的全社會(huì)共同責(zé)任基本國策，改革創(chuàng)新扶貧開發(fā)新機(jī)制。推進(jìn)國家扶貧開發(fā)治理能力現(xiàn)代化不僅需要推進(jìn)和創(chuàng)新扶貧開發(fā)治理衡量評(píng)價(jià)新標(biāo)準(zhǔn)，加快提升扶貧開發(fā)治理主體和治理客體的能力現(xiàn)代化水平，而且需要努力提高扶貧開發(fā)治理方式的效能，改善扶貧開發(fā)治理的基礎(chǔ)能力和公共服務(wù)均等能力。

【關(guān)鍵詞】治理體系和治理能力；扶貧開發(fā)治理體系；扶貧開發(fā)治理能力

引言

“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是新時(shí)期我國全面深化改革的總目標(biāo)。這就意味著我國深化改革的方方面面都必須圍繞這個(gè)總目標(biāo)來進(jìn)行，對(duì)此，理論界和實(shí)際工作者分別從不同側(cè)面進(jìn)行了深入討論，本文擬就此改革總目標(biāo)，從扶貧開發(fā)角度對(duì)“扶貧開發(fā)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)”作一探討。為此首先需要正確把握國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化內(nèi)在本質(zhì)，深刻領(lǐng)會(huì)其精神實(shí)質(zhì)。

國家治理體系是為保持國家正常運(yùn)轉(zhuǎn)而制定的法律法規(guī)、體制機(jī)制和政策等一系列制度安排的總稱。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，國家治理體系就是通過在政府、市場(chǎng)與社會(huì)間形成體制和機(jī)制，促進(jìn)資源有效配置，并推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，因此，國家治理體系主要包括政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理。[1]

國家治理能力則是指政府管理和治理國家穩(wěn)定發(fā)展的能力，即政治社會(huì)經(jīng)濟(jì)等綜合能力，包括政府行政管理能力(管理應(yīng)變力、執(zhí)行力等)、市場(chǎng)運(yùn)用能力、資源動(dòng)員和配置能力、組織協(xié)調(diào)能力、突發(fā)事件應(yīng)變處理能力。[2]從范圍和領(lǐng)域來看包括政治治理(治黨、治國、治軍、外交和維護(hù)國家安全)能力、經(jīng)濟(jì)治理能力、文化發(fā)展和文明進(jìn)步治理能力、社會(huì)發(fā)展治理能力等等。由此可見，國家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，國家治理體系是國家治理能力現(xiàn)代化的前提和制度基礎(chǔ)，“國家治理能力現(xiàn)代化”為“國家治理體系”的運(yùn)行目標(biāo)提供現(xiàn)實(shí)支持。[3]實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，首要任務(wù)是建立健全一套完整、合法、有效的現(xiàn)代國家治理體系。

扶貧開發(fā)治理體系是國家治理體系的重要內(nèi)容之一，是指扶貧開發(fā)治理過程中制定并實(shí)施的一系列法律、制度、組織、管理及政策等形成的體系，包括了扶貧開發(fā)的政府、市場(chǎng)、社會(huì)等不同領(lǐng)域，同時(shí)也包括了在扶貧開發(fā)過程中建立的國家和地方政府管理體制和形成的扶貧開發(fā)機(jī)制。

扶貧開發(fā)治理能力是指反映和衡量扶貧開發(fā)對(duì)貧困人口收入提高、生活水平改善、生活環(huán)境優(yōu)化和貧困人口自身能力提升等各個(gè)方面能力。

一、扶貧開發(fā)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位和作用

客觀認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確評(píng)價(jià)扶貧開發(fā)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位和作用，是新時(shí)期推進(jìn)我國扶貧開發(fā)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要前提。

(一) 扶貧開發(fā)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要且特殊的組成部分

首先，消除貧困，改善民生，實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義本質(zhì)要求，它與深化改革的總體目標(biāo)是一致的。中國自1949年以來的社會(huì)主義建設(shè)發(fā)展史，從本質(zhì)上說就是消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕的歷史，無論是從1949年到1978年對(duì)減貧道路的探索，還是上世紀(jì)80年代中期開始實(shí)施《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994-2000年)》，以及《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》，啟動(dòng)有計(jì)劃有組織的大規(guī)模扶貧，扶貧開發(fā)一直伴隨著中國社會(huì)主義建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的全過程。

其次，貧困多維性和致貧因素多元化，決定了必須構(gòu)建扶貧開發(fā)綜合治理體系。伴隨著致貧因素多元化，貧困測(cè)度也從過去依照最低生存需求以收入貧困線來確定貧困的單一指標(biāo)，轉(zhuǎn)變到了從健康狀況、生活質(zhì)量、知識(shí)水平、家庭特征及自然社會(huì)環(huán)境及“能力貧困”(包括生計(jì)能力、生存能力、發(fā)展能力)、權(quán)利貧困、文化貧困等多維指標(biāo)測(cè)度，貧困治理也轉(zhuǎn)向了治理自然脆弱性、經(jīng)濟(jì)脆弱性、社會(huì)脆弱性和文化脆弱性[4]等綜合性多元扶貧治理新階段，這就必然涉及到不同領(lǐng)域不同層次不同行業(yè)的改革創(chuàng)新，貧困治理本身需要綜合性推進(jìn)，扶貧開發(fā)的各項(xiàng)改革創(chuàng)新也需要多領(lǐng)域同步推進(jìn)，這必然對(duì)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體目標(biāo)產(chǎn)生一定影響。

再次，貧困人口規(guī)模大分布分散，決定了貧困治理是國家治理體系不可分割的一部分。目前我國將680多個(gè)貧困縣劃入集中連片特殊困難地區(qū)扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃中，占全國縣數(shù)量24%左右。按照新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，2013年我國依然有貧困人口1.2億左右，占到全國人口9%左右,可見，扶貧治理在整個(gè)國家中占據(jù)著重要地位。

最后，貧困的特殊性和扶貧開發(fā)的艱難性也決定了扶貧治理的特殊性地位。眾所周知，貧困群體是特殊性的脆弱群體，其生存能力、生計(jì)能力和發(fā)展能力都很脆弱。貧困區(qū)域又是自然生態(tài)條件差、經(jīng)濟(jì)落后、市場(chǎng)要素不發(fā)達(dá)、資本缺乏的特殊脆弱區(qū)域，這些地區(qū)往往又是自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)，從而形成貧困與災(zāi)害重疊，扶貧治理與防災(zāi)減災(zāi)疊加的特殊性，同時(shí)，扶貧開發(fā)治理的區(qū)域又多位于老、少、邊、窮等特殊地區(qū)，加上自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件變化不確定性和改變的艱難性，多民族文化傳統(tǒng)因素復(fù)雜性，邊疆地區(qū)國家安全特殊性，革命老區(qū)特殊性等等，扶貧開發(fā)在實(shí)現(xiàn)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的特殊性極其明顯。

(二)扶貧開發(fā)效果是檢驗(yàn)和衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要指標(biāo),扶貧治理能力是國家治理能力的重要體現(xiàn)

從中外歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)可以看出，治理體系和治理能力是決定和影響國家穩(wěn)定發(fā)展的根本性因素，而貧困治理則最為關(guān)鍵。從國際上看，在典型的前工業(yè)革命社會(huì)，所謂的馬爾薩斯式貧困惡性循環(huán)不斷出現(xiàn)，或者說人均收入周而復(fù)始地回到生存水平，社會(huì)發(fā)展周而復(fù)始循環(huán)的一個(gè)重要原因就是國家治理體系落后和變革滯后，導(dǎo)致治理能力弱化。從現(xiàn)代國家發(fā)展現(xiàn)狀來看也同樣如此，東歐、中東和北非的國家動(dòng)蕩以及新近烏克蘭局勢(shì)突變，根本原因還在于貧困問題日益嚴(yán)重，顯示出其治理體系的脆弱。中國歷史上朝代更替變化，都與貧困及治理狀況有著千絲萬縷的聯(lián)系，即當(dāng)新朝代建立時(shí)實(shí)施土地變革，農(nóng)民收入提高，但隨著時(shí)間推移，就會(huì)出現(xiàn)地主富農(nóng)及失地農(nóng)民，貧富差距出現(xiàn)，矛盾和沖突加大，最終出現(xiàn)極度貧困，導(dǎo)致農(nóng)民起義推翻舊朝代，形成了“新朝代建立——貧困緩解——貧困出現(xiàn)——貧困加重——農(nóng)民起義——朝代更替”循環(huán)往復(fù)的現(xiàn)象。事實(shí)上，這種循環(huán)往復(fù)是貧困引起并導(dǎo)致的結(jié)果。我國改革開放30多年來，社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，人民生活水平不斷提高，其中一個(gè)重要原因就在于國家實(shí)施了扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，初步建立了有利于消除貧困和減少貧困的扶貧治理體系框架，貧困治理能力得以提升。由此可見，貧困解決程度即扶貧開發(fā)效果是檢驗(yàn)和衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。

(三)扶貧開發(fā)治理是實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”的重點(diǎn)和難點(diǎn)

中國夢(mèng)的實(shí)質(zhì)就是擺脫貧困，擺脫貧窮，改變落后面貌，建成小康社會(huì)，走向富裕和文明。盡管我國經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)位居世界第二，綜合國力不斷增強(qiáng)。但是從人均GDP排名來看，我們?nèi)匀惶幱谑澜绲?0位左右，平均水平還處在比較低的位置，而且，從目前我國還有貧困人口1.2億多的絕對(duì)數(shù)量來看，根據(jù)管理學(xué)中的木桶理論，決定水桶盛水量多少的關(guān)鍵因素不是其最長(zhǎng)板塊，而是其最短板塊。我國實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)的決定性因素不在城市，而在農(nóng)村，在于農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困人口這塊短板。事實(shí)上，我國目前與發(fā)達(dá)歐美國家差距不在城市，而主要在農(nóng)村。所以說解決“三農(nóng)”問題是我國目前和未來各項(xiàng)工作的重點(diǎn)，而貧困地區(qū)(包括老、少、邊)是“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)，因此，扶貧開發(fā)是影響和決定“中國夢(mèng)”實(shí)現(xiàn)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

(四)扶貧開發(fā)對(duì)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和拓展國際合作空間有著不可或缺的作用

扶貧開發(fā)在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、繁榮民族文化中承擔(dān)著重要使命。資料顯示，雖然少數(shù)民族地區(qū)貧困狀況大大改善，但民族地區(qū)貧困發(fā)生率仍然較高，民族地區(qū)扶貧開發(fā)任務(wù)仍然很艱巨，在多民族文化繁榮和融合發(fā)展中，扶貧開發(fā)擔(dān)負(fù)的特殊性使命和作用越來越重要。[5]與此同時(shí)，國際扶貧和對(duì)外援助在現(xiàn)代國際政治外交和經(jīng)貿(mào)合作中的特殊作用也越來越明顯，國際扶貧是當(dāng)代國際關(guān)系中不可缺少的方面，幾乎所有國家都與國際扶貧和經(jīng)濟(jì)援助有著聯(lián)系，而國際扶貧本身又是全球各國的共識(shí)，它所體現(xiàn)的人道主義關(guān)懷，超越了社會(huì)制度和文化宗教等差異、避免和減少了矛盾沖突，提高了世界扶貧總體效果。而我國在減貧領(lǐng)域取得的巨大成就和積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，也被國際社會(huì)所推崇，這種優(yōu)勢(shì)和基礎(chǔ)，為中國發(fā)揮國家扶貧在拓展國際合作中的作用奠定了良好基礎(chǔ)。在當(dāng)前國際競(jìng)爭(zhēng)日益復(fù)雜條件下形成的國際關(guān)系相對(duì)平衡狀態(tài)，必將被中國這一新要素的注入所打破，舊有平衡必將轉(zhuǎn)向有利于中國自身的新平衡。而國際扶貧是影響世界政治經(jīng)濟(jì)外交局勢(shì)的有效載體，它有著其他要素所無法具有的作用。

二、改革創(chuàng)新扶貧開發(fā)治理體系的總體思路

從前面的分析可以明顯看出，扶貧開發(fā)治理是國家治理的重要內(nèi)容之一，扶貧治理體系是國家治理體系的重要內(nèi)容。那么，如何在新形勢(shì)下改革創(chuàng)新扶貧開發(fā)治理體系？也就是說如何從法律體系、制度體系和國家政策體系三個(gè)方面改革創(chuàng)新扶貧開發(fā)治理體系？結(jié)合我國全面深化改革的總體思路，結(jié)合我國扶貧開發(fā)的實(shí)際，我們認(rèn)為，我國新時(shí)期改革創(chuàng)新扶貧開發(fā)治理體系的總體思路是：以國家扶貧開發(fā)的法律體系建設(shè)為核心，加強(qiáng)和完善國家和地方扶貧開發(fā)的制度體系建設(shè)，建立消除貧困提高民生的全社會(huì)共同責(zé)任基本國策，改革創(chuàng)新扶貧開發(fā)新機(jī)制，為我國扶貧開發(fā)治理能力的現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

(一)加快和完善國家扶貧開發(fā)的法律體系建設(shè)

加快和完善國家扶貧開發(fā)的法律體系建設(shè)是扶貧開發(fā)治理體系建設(shè)的首要任務(wù)，也是扶貧開發(fā)治理體系建設(shè)的法律保證。首先，完善國家扶貧治理的法律體系，這是貫徹依法治國的基本要求。 扶貧開發(fā)治理只有在法律保障的前提下，才會(huì)順利推進(jìn)和健康發(fā)展。其次，完善國家扶貧治理的法律體系也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)在資源配置中起著決定性作用，扶貧治理同樣要依靠法律來推進(jìn)和保障，缺乏法律保障，無論是政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)參與，扶貧開發(fā)治理都難以有序有效推進(jìn)。再次，我國扶貧法律制度薄弱和存在缺失。到目前為止，我國扶貧開發(fā)治理主要是以《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994-2000年)》，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》和2011年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》為依據(jù)，但這只是國務(wù)院出臺(tái)的制度規(guī)定，并不是國家層面的法律，其約束性及權(quán)威性有限。因此，盡快研究制定“國家反貧困法”或者“中國扶貧法”，通過法律剛性約束規(guī)范政府市場(chǎng)和社會(huì)扶貧開發(fā)行為，使扶貧開發(fā)治理走上法制軌道。

(二)完善國家和地方扶貧開發(fā)的制度體系建設(shè)

研究制定和完善國家扶貧治理的制度體系，加強(qiáng)扶貧制度體系建設(shè)，包括扶貧開發(fā)的管理制度、組織制度、協(xié)調(diào)制度等等，這是扶貧開發(fā)治理體系中僅次于法律體系的又一重要內(nèi)容。盡管國家層面制定了一系列扶貧開發(fā)制度，地方省市區(qū)也制定了《農(nóng)村扶貧條例》及相應(yīng)扶貧資金管理?xiàng)l例等等，但是，目前存在的主要問題有：第一，區(qū)域差異大且實(shí)施效果不同。第二，扶貧開發(fā)管理體制不統(tǒng)一、差異大，一方面是省市區(qū)扶貧機(jī)構(gòu)體制存在著獨(dú)立、合并和代管等不同形式，另一方面是扶貧機(jī)構(gòu)在不同省份行政級(jí)別有差異。第三，普遍存在扶貧機(jī)構(gòu)編制較少，難以滿足工作需求的情況。而國家扶貧辦對(duì)地方扶貧辦是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，約束力有限，這樣就造成了國家、省、縣等管理體制上的矛盾，影響了扶貧開發(fā)效果。因此，完善國家地方扶貧開發(fā)制度體系需要強(qiáng)化三個(gè)方面的內(nèi)容：首先要繼續(xù)加大完善扶貧開發(fā)制度體系建設(shè)。其次要提升對(duì)扶貧開發(fā)重要性的認(rèn)識(shí)，加大扶貧機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)，充實(shí)扶貧隊(duì)伍的力量。再次要強(qiáng)化扶貧管理體制改革力度，建設(shè)中國特色的新型扶貧管理體制，進(jìn)一步完善中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)的管理體制。

(三)建立“消除貧困—全社會(huì)共同責(zé)任”的基本國策

消除貧困是世界各國面臨的共同挑戰(zhàn)，消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。消除貧困，不僅是貧困地區(qū)政府和扶貧部門的職責(zé)，也是全社會(huì)和整個(gè)國家共同的責(zé)任和義務(wù)。既然如此，就必須制定一套社會(huì)約束機(jī)制，建立共同負(fù)責(zé)、共同參與的制度和機(jī)制。第一，制定“消除貧困——全社會(huì)共同責(zé)任”的國家政策。正如計(jì)劃生育和保護(hù)耕地以及環(huán)境保護(hù)是我國的基本國策一樣，消除貧困也應(yīng)該是一項(xiàng)基本國策，全社會(huì)都應(yīng)擔(dān)負(fù)起消除貧困的責(zé)任和義務(wù)。制定一套專門的政策和法律，讓每一個(gè)公民和社會(huì)團(tuán)體都能分擔(dān)消除貧困的責(zé)任和義務(wù)，這將大大完善我國扶貧開發(fā)治理體系建設(shè)，提升我國扶貧開發(fā)治理的能力和現(xiàn)代化水平。第二，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制作用，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開發(fā)格局。[6]通過進(jìn)一步市場(chǎng)化改革調(diào)動(dòng)社會(huì)創(chuàng)造力，通過政府不斷加大扶貧力度創(chuàng)造脫貧環(huán)境，通過研究完善相關(guān)政策，建立社會(huì)扶貧服務(wù)平臺(tái)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人等社會(huì)力量積極參與扶貧開發(fā)。

(四) 改革創(chuàng)新扶貧開發(fā)新機(jī)制

改革創(chuàng)新扶貧開發(fā)新機(jī)制是構(gòu)建新時(shí)期扶貧開發(fā)治理體系的重要內(nèi)容。一般來說，法律、制度和政策體系是扶貧開發(fā)治理體系的基本框架，而法律、制度和政策體系的有效推進(jìn)和實(shí)施，還取決于扶貧開發(fā)新機(jī)制的保障。筆者認(rèn)為，我國改革創(chuàng)新扶貧開發(fā)治理新機(jī)制的基本思路就是構(gòu)建新的雙層扶貧動(dòng)力機(jī)制，即扶貧開發(fā)治理內(nèi)源推動(dòng)機(jī)制和扶貧開發(fā)治理的外源拉動(dòng)機(jī)制。

1.內(nèi)源推動(dòng)機(jī)制。[7]內(nèi)源推動(dòng)機(jī)制是指為了激發(fā)貧困內(nèi)部源動(dòng)力而建立的多元?jiǎng)恿C(jī)制，這種動(dòng)力機(jī)制主要包括三個(gè)方面：一是構(gòu)建內(nèi)部管理約束及激勵(lì)機(jī)制，主要通過考核機(jī)制和方式轉(zhuǎn)變來實(shí)現(xiàn)，二是構(gòu)建扶貧效率提升機(jī)制 ，主要是通過精準(zhǔn)扶貧來實(shí)現(xiàn)，三是扶貧治理方式創(chuàng)新推動(dòng)機(jī)制，主要是通過駐村幫扶來實(shí)現(xiàn)。在內(nèi)源推動(dòng)機(jī)制中，以精準(zhǔn)扶貧形成內(nèi)源推動(dòng)力為核心，提升扶貧治理效率。以考核機(jī)制為引領(lǐng)，正確引導(dǎo)扶貧開發(fā)治理方向，并形成有效的管理約束和激勵(lì)機(jī)制。扶貧治理方式即幫扶機(jī)制的推動(dòng)力則是內(nèi)源動(dòng)力機(jī)制的催化劑和助推器。三種機(jī)制動(dòng)力形成合力，成為推動(dòng)扶貧治理的強(qiáng)大內(nèi)源發(fā)動(dòng)機(jī)。從這里可以看出，精準(zhǔn)扶貧是扶貧開發(fā)治理的內(nèi)在效率提升機(jī)制，實(shí)現(xiàn)貧困治理精準(zhǔn)定位，瞄準(zhǔn)貧困對(duì)象，提高扶貧治理的精確度。考核機(jī)制是扶貧治理內(nèi)部管理約束和激勵(lì)機(jī)制，可以起到引導(dǎo)和把握扶貧開發(fā)新動(dòng)向，強(qiáng)化貧困地區(qū)扶貧治理力度，將貧困地區(qū)重點(diǎn)和中心集中到扶貧開發(fā)治理中，形成扶貧開發(fā)治理的集聚力。駐村幫扶機(jī)制，是貧困治理方式創(chuàng)新機(jī)制，目的在于使國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策得到高效落實(shí)，加強(qiáng)干部貧困治理能力，使得扶貧治理方針政策更具針對(duì)性，同時(shí)形成良好的互動(dòng)反饋機(jī)制。

2.外源拉動(dòng)機(jī)制。扶貧開發(fā)治理的外源拉動(dòng)機(jī)制主要由國家宏觀財(cái)政政策拉動(dòng)機(jī)制、國家宏觀金融政策服務(wù)拉動(dòng)機(jī)制和多元合作拉動(dòng)機(jī)制構(gòu)成，即形成財(cái)政拉動(dòng)力、金融拉動(dòng)力和市場(chǎng)拉動(dòng)力。宏觀財(cái)政政策拉動(dòng)機(jī)制是通過改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理來實(shí)現(xiàn)的，即一方面通過增加專項(xiàng)扶貧資金支出提高扶貧力度，另一方面通過財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理，提高宏觀財(cái)政政策實(shí)施準(zhǔn)度和精度，提升扶貧資金使用效果。金融政策拉動(dòng)機(jī)制是通過金融服務(wù)來實(shí)現(xiàn)的，即通過加大貧困地區(qū)宏觀金融服務(wù)力度，發(fā)揮金融服務(wù)功能和金融導(dǎo)向作用，通過創(chuàng)新適合貧困地區(qū)的金融品種、方式和工具，形成金融拉動(dòng)力。多元合作拉動(dòng)機(jī)制通過創(chuàng)新社會(huì)參與來實(shí)現(xiàn)，即通過建立和完善廣泛動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)的制度，形成大扶貧治理體系。打破傳統(tǒng)的只由扶貧開發(fā)部門負(fù)責(zé)的治貧機(jī)制，建立多方合作機(jī)制，拓寬扶貧資金來源的多樣性、保障資金投入的充足性，政府、社會(huì)、市場(chǎng)以及公民合作互補(bǔ)，發(fā)揮各自所長(zhǎng)，彌補(bǔ)各自缺陷，形成各盡其責(zé)、協(xié)同作戰(zhàn)的良性格局，拉動(dòng)全社會(huì)扶貧大局勢(shì)形成。

從上面分析可以看出，扶貧開發(fā)治理機(jī)制貫穿扶貧開發(fā)治理的方方面面，內(nèi)源推動(dòng)機(jī)制重在提升扶貧開發(fā)治理機(jī)制內(nèi)部運(yùn)行效率，通過內(nèi)部管理約束評(píng)估、提升貧困治理方法和效率等，達(dá)到內(nèi)部要素的最佳配置；而外源拉動(dòng)機(jī)制則主要通過外部宏觀經(jīng)濟(jì)政策和多方合作來改善內(nèi)部治理環(huán)境，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，共同促進(jìn)國家扶貧開發(fā)攻堅(jiān)的順利推進(jìn)(如圖1所示)。

三、推進(jìn)國家扶貧開發(fā)治理能力的具體對(duì)策

扶貧開發(fā)治理能力是國家治理能力的重要組成部分，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化，必然要求推進(jìn)扶貧開發(fā)治理能力現(xiàn)代化。扶貧開發(fā)治理能力主要體現(xiàn)在收入提高、生活改善、環(huán)境優(yōu)化和自身能力提升等方面。衡量扶貧開發(fā)治理能力有兩個(gè)方面的指標(biāo)，一方面是現(xiàn)實(shí)治理能力，另一方面是潛在治理能力?，F(xiàn)實(shí)治理能力體現(xiàn)在扶貧效果，潛在治理能力反映在貧困家庭自身素質(zhì)能力和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力等方面。

(一)推進(jìn)和創(chuàng)新扶貧開發(fā)治理衡量評(píng)價(jià)新標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)踐證明，貧困地區(qū)主要任務(wù)就是減少和消除貧困，因此，檢驗(yàn)和衡量貧困地區(qū)扶貧工作成效的標(biāo)準(zhǔn)就是其扶貧開發(fā)治理能力，要將貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標(biāo)，只有改變以GDP作為評(píng)價(jià)考核依據(jù)，才能避免經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提高了，貧困發(fā)生率不僅未下降反而提高的偏差和弊端。因此，推進(jìn)國家扶貧開發(fā)治理能力建設(shè)，首要任務(wù)就是創(chuàng)新和制定扶貧開發(fā)治理能力衡量評(píng)價(jià)新標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)我國新形勢(shì)下扶貧開發(fā)創(chuàng)新思路和工作重點(diǎn)。結(jié)合貧困地區(qū)的實(shí)際，通過調(diào)研，我們初步設(shè)計(jì)了推進(jìn)和創(chuàng)新扶貧開發(fā)治理衡量評(píng)價(jià)新標(biāo)準(zhǔn)的基本框架，詳見表1：

從上表可以看出，扶貧開發(fā)治理衡量評(píng)價(jià)指標(biāo)可分為三大類，即扶貧開發(fā)治理效果、扶貧開發(fā)能力建設(shè)和扶貧開發(fā)治理潛在能力。扶貧開發(fā)治理效果指標(biāo)由減貧成效、收入能力成效、公共服務(wù)成效、人居環(huán)境改善成效和素質(zhì)能力提升成效5項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。扶貧開發(fā)能力建設(shè)分為幫扶能力建設(shè)、資金支持能力建設(shè)、金融服務(wù)能力建設(shè)、社會(huì)參與能力建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧能力建設(shè)、環(huán)境改善能力建設(shè)、公共服務(wù)能力建設(shè)和培訓(xùn)能力建設(shè)8個(gè)指標(biāo)。扶貧開發(fā)治理潛在能力則通過技術(shù)技能能力、就業(yè)能力、監(jiān)測(cè)評(píng)估和信息化建設(shè)能力等4項(xiàng)指標(biāo)來衡量。

(二)加快提升扶貧開發(fā)治理主體和治理客體能力的現(xiàn)代化水平

扶貧開發(fā)治理能力現(xiàn)代化是一項(xiàng)綜合性改革目標(biāo)，不僅包括扶貧開發(fā)治理主體能力現(xiàn)代化，還包括扶貧開發(fā)治理客體能力現(xiàn)代化。前者是后者的前提，而后者是前者的出發(fā)點(diǎn)和歸屬點(diǎn)。主體能力主要包括扶貧管理能力、組織能力、協(xié)調(diào)能力及扶貧方式創(chuàng)新能力。扶貧主體包括如政府部門、社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人等所有參與者。參與扶貧治理的主體多，扶貧治理能力就強(qiáng)?？梢姡⑸鐣?huì)扶貧機(jī)制和制定扶貧治理社會(huì)共同責(zé)任政策，對(duì)提升扶貧開發(fā)治理能力有重要意義。

扶貧開發(fā)治理客體即扶貧治理對(duì)象。扶貧開發(fā)治理目標(biāo)是自然目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和人類發(fā)展目標(biāo)的統(tǒng)一體。自然目標(biāo)就是讓貧困人口與自然生態(tài)和諧共存。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)就是產(chǎn)業(yè)發(fā)展能滿足生存所需和就業(yè)所需。社會(huì)目標(biāo)就是能夠獲得均等福利和社會(huì)保障。扶貧開發(fā)治理客體能力包括生計(jì)能力、生存能力、發(fā)展能力、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力等。而精準(zhǔn)識(shí)別貧困且有效扶貧開發(fā)治理，是推進(jìn)和檢驗(yàn)扶貧開發(fā)治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)。

(三)通過基礎(chǔ)、社會(huì)發(fā)展和特色產(chǎn)業(yè)三大維度能力提升，推進(jìn)扶貧開發(fā)治理能力全面提高

推進(jìn)扶貧開發(fā)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，必須努力提高扶貧開發(fā)基礎(chǔ)能力、社會(huì)發(fā)展能力和貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)能力三大維度的現(xiàn)代化。

扶貧治理的基礎(chǔ)能力建設(shè)維度。扶貧治理基礎(chǔ)能力是扶貧開發(fā)治理能力現(xiàn)代化的首要條件和基礎(chǔ)保障，是貧困治理能力的硬實(shí)力表現(xiàn)?；A(chǔ)能力建設(shè)主要包括：貧困地區(qū)村級(jí)道路暢通、飲水安全、農(nóng)村電力保障和危房改造。村級(jí)道路疏通工程，尤其是建制村通瀝青、水泥路和通班車，是國家扶貧治理能力環(huán)境交通現(xiàn)代化重要標(biāo)志。優(yōu)先安排和解決貧困地區(qū)的飲水安全，這是消除貧困的基礎(chǔ)保證。加快解決農(nóng)村電力保障工程，全面解決無電人口用電問題，能夠提高貧困人口生活質(zhì)量，加大貧困地區(qū)人口電器使用率，拓寬貧困人口信息獲取渠道。加大解決危房改造的力度，解決貧困農(nóng)戶住房安全問題，使得貧困農(nóng)戶生命財(cái)產(chǎn)安全得到基本保障。

扶貧治理的社會(huì)發(fā)展能力維度。社會(huì)發(fā)展能力是扶貧治理能力的綜合體現(xiàn)，是扶貧開發(fā)治理的軟實(shí)力，主要包括科教文衛(wèi)四方面內(nèi)容。加大貧困地區(qū)科教文衛(wèi)投入力度。旨在改善農(nóng)村農(nóng)民現(xiàn)有的生存能力、生計(jì)能力和綜合素質(zhì)能力，主要包括教育扶貧，衛(wèi)生和計(jì)劃生育扶貧，文化建設(shè)扶貧和貧困村信息化扶貧。教育扶貧重點(diǎn)是對(duì)貧困人口進(jìn)行教育培訓(xùn)，扶持和幫助其就業(yè)并增加勞動(dòng)收入；衛(wèi)生和計(jì)劃生育扶貧工作目的在于逐步解決因病致貧、因病返貧問題；文化建設(shè)扶貧旨在提高和滿足貧困人口的文化生活。而貧困村信息化扶貧建設(shè)，旨在努力消除“數(shù)字鴻溝”帶來的差距，縮短貧困村與市場(chǎng)的距離，提高貧困地區(qū)農(nóng)村與城市和市場(chǎng)聯(lián)系的能力，信息化扶貧需要國家在信息資源、信息服務(wù)、信息員配備方面加大投資和培訓(xùn)力度，提高貧困人口運(yùn)用市場(chǎng)信息提高收入的能力。

特色產(chǎn)業(yè)能力維度。特色產(chǎn)業(yè)增收能力是反映扶貧開發(fā)治理潛在能力的重要表現(xiàn)，貧困地區(qū)內(nèi)源動(dòng)力的關(guān)鍵就是產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，只有充分發(fā)掘貧困地區(qū)自身特色和優(yōu)勢(shì)資源，選擇特色產(chǎn)業(yè)，才能使貧困家庭獲得穩(wěn)定收入，減少貧困風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前貧困地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)主要包括地方特色產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。地方特色產(chǎn)業(yè)扶貧就是要根據(jù)自身實(shí)際，確定特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，確保貧困戶參與度、受益度，至少保證每個(gè)村、每個(gè)貧困農(nóng)戶都參與或掌握1至2項(xiàng)實(shí)用技術(shù)，至少參與1項(xiàng)特色產(chǎn)業(yè)增收計(jì)劃項(xiàng)目。而鄉(xiāng)村旅游扶貧則要積極發(fā)展鄉(xiāng)村旅游扶貧產(chǎn)業(yè)建設(shè)，這是新時(shí)期貧困地區(qū)脫貧致富重要渠道，國家要有計(jì)劃地圍繞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，統(tǒng)籌旅游線路建設(shè)，尤其是在重點(diǎn)旅游區(qū)中對(duì)貧困鄉(xiāng)村旅游傾斜，體現(xiàn)不同的生態(tài)、特色景觀、傳統(tǒng)村落等項(xiàng)目建設(shè)，讓鄉(xiāng)村旅游惠及到貧困地區(qū)。

四、討論和思考

以上是從“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一個(gè)方面來探討扶貧開發(fā)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)問題。除此以外，全面深化改革的目標(biāo)還包括“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度”的內(nèi)容，即推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，同樣也需要完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，只有將二者結(jié)合起來，才是改革目標(biāo)的完整表述。因此，扶貧開發(fā)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，還要充分發(fā)揮中國特色的扶貧開發(fā)治理經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ胶推放频淖饔茫谥卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化中繼續(xù)打造中國特色扶貧開發(fā)治理品牌，從而實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義制度下扶貧開發(fā)治理模式的創(chuàng)新和發(fā)展。其實(shí)，國家扶貧治理體系和扶貧治理能力現(xiàn)代化，除了包括扶貧治理體系改革創(chuàng)新外，也包括扶貧特色品牌的持續(xù)推進(jìn)。品牌和特色是國家扶貧治理體系和扶貧治理能力現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展的重要推動(dòng)力，也是多年扶貧探索的成果，尤其是“雨露計(jì)劃”、“小額貼息信貸”、“易地搬遷”、“金融扶貧”等都是經(jīng)過實(shí)踐證明并代表扶貧開發(fā)治理成效的標(biāo)志性品牌，[8]它們應(yīng)成為引領(lǐng)我國扶貧治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，發(fā)揮更大作用。

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[責(zé)任編輯張海波]

Thoughts on Governance System andCapacity Building for Poverty Alleviation through Development

Task Force of China Poverty Alleviation Research Center, Beijing Normal University

(Institute of Economic and Resources Management, Beijing Normal University, Beijing 100875)

Abstract:Governance over poverty alleviation through development plays an indispensable role in the modernization drive for national governance system and capacity. The general idea for reforming and innovating governance system and capacity of poverty alleviation through development is to strengthen and perfect the system building with legal system building as its core, establish the basic national policy that makes poverty alleviation and improving the livelihood of the people as a common responsibility of the whole society, and reform the mechanism for poverty alleviation through development. Promoting modernization drive for governance capacity of national poverty alleviation through development not only needs to enhance and innovate the evaluation standards, enhance the modernization level of the governance subject and object, but also needs to improve the efficiency of the governance mode, improve the basic governance capacity and the capacity to provide equal public services.

Key words:Governance system and capacity, governance system for poverty alleviation through development; governance capacity for poverty alleviation through development

【中圖分類號(hào)】F32

【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A【文章編碼號(hào)】1674—0351(2015)01—0124—07

【作者簡(jiǎn)介】張琦(1963— )，男，陜西眉縣人，北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院教授、北京師范大學(xué)中國扶貧研究中心主任。參加本課題的成員有：北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院博士生胡田田、陳偉偉。北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院碩士生封惠子、石新顏、李禧俍等。

【收稿日期】2014-12-11