周小娟，鄧　文，董俊偉，張栓玲，張志帥，劉　洋

（1.河南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，河南鄭州　450008；2.河南省農業(yè)科學院畜牧獸醫(yī)研究所，河南鄭州　450002）

河南省畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法實踐

周小娟1，鄧文2，董俊偉1，張栓玲1，張志帥1，劉洋1

（1.河南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，河南鄭州450008；2.河南省農業(yè)科學院畜牧獸醫(yī)研究所，河南鄭州450002）

河南省自實施畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法以來，取得了不少成效，執(zhí)法體系得到強化，保障制度更加完善，隊伍素質得到提升，執(zhí)法監(jiān)督更加有力，監(jiān)督模式不斷創(chuàng)新，執(zhí)法辦案更加嚴格，但仍存在一些問題。筆者從執(zhí)法體系、執(zhí)法保障、執(zhí)法辦案、法律法規(guī)等方面提出了建議，以期為全方位提升畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法能力提供借鑒。

畜牧獸醫(yī)；綜合執(zhí)法；實踐；河南省

當前，我國畜牧業(yè)發(fā)展正處于加快轉變的關鍵時期，也是畜產品質量安全問題多發(fā)的時期。推行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，是保障現代畜牧業(yè)發(fā)展、加強重大動物疫病防控和畜產品質量安全監(jiān)管的必然趨勢。2012年，在動物衛(wèi)生監(jiān)督所的基礎上，河南省率先成立了畜牧獸醫(yī)執(zhí)法機構，正式開始了畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作。四年來，綜合執(zhí)法監(jiān)管工作取得了明顯進步，特別是在增強執(zhí)法力量、拉長執(zhí)法鏈條及執(zhí)法辦案方面成效顯著。

1　實踐成效

1.1執(zhí)法體系得到強化

一是成立了專職機構。在動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的基礎上，省、市、縣分別成立了畜牧獸醫(yī)執(zhí)法總隊、支隊、大隊，縣級在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域派駐動監(jiān)分所（執(zhí)法中隊），省級高配為副廳級，10個省轄市高配或升格為副處級，76個縣（市、區(qū)）高配或升格為副科級。

二是明晰了工作職責。將畜牧獸醫(yī)行政主管部門承擔的種畜禽、飼料、獸藥、生鮮乳、草原、屠宰等日常執(zhí)法監(jiān)督、行政強制和行政處罰職能，整合到綜合執(zhí)法機構。在實際工作中，綜合執(zhí)法機構相當于畜牧獸醫(yī)行政主管部門的一個內設機構，以畜牧獸醫(yī)主管部門的名義實施綜合執(zhí)法。

三是增加了工作力量。通過實施綜合執(zhí)法，省級新增編制27個，總編制達到46個；18個省轄市級新增編制286個，總編制達到917個；158個縣級新增編制3 261個，總編制達到8 456個；全省共增加編制3 661個，總編制達到9 697個。目前，已基本建立了省、市、縣、鄉(xiāng)三級四層的畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法體系，基本達到了縣、鄉(xiāng)級別的農業(yè)全覆蓋。

1.2保障制度得到強化

河南省陸續(xù)制定了30多項工作制度，包括：畜牧獸醫(yī)執(zhí)法的日常執(zhí)法監(jiān)督、信息登記、辦案程序、案件報告和通報、執(zhí)法績效考核、“黑名單”管理、執(zhí)法稽查、責任追究、人員培訓、執(zhí)法公示、檢打聯(lián)動、龍頭企業(yè)監(jiān)督巡查、執(zhí)法禮儀規(guī)范、案件信息公開、執(zhí)法信息報送、飼料獸藥二維碼追溯管理等。同時，河南省畜牧局與河南省財政廳聯(lián)合下發(fā)了《河南省畜牧獸醫(yī)違法行為舉報獎勵辦法（試行）》和《河南省畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法罰沒物品管理辦法》。通過制度的制定和實施，管理執(zhí)法隊伍，規(guī)范執(zhí)法行為，提升執(zhí)法能力，規(guī)范政風行風，使得畜牧獸醫(yī)執(zhí)法工作規(guī)范化、標準化水平不斷提高。

1.3隊伍素質得到提升

提高隊伍素質，規(guī)范執(zhí)法行為，提升執(zhí)法能力，一直是河南省執(zhí)法工作的重點。一是強化培訓教育。編印了《畜牧獸醫(yī)執(zhí)法常用法律法規(guī)匯編》等培訓資料，開發(fā)了河南畜牧獸醫(yī)執(zhí)法人員管理系統(tǒng)，建立了河南畜牧獸醫(yī)網絡學院和網上試題庫，堅持面對面培訓和網絡培訓相結合。河南省共舉辦各類培訓班30多期，培訓人員3 300多人次，參加河南畜牧獸醫(yī)網絡學院網絡培訓的達到3.2萬余人次。二是加強考試考核。在網上建立了畜牧獸醫(yī)執(zhí)法人員檔案和試題庫，系統(tǒng)隨機組卷，在各市設立考場、省級巡考。統(tǒng)一時間，對全省執(zhí)法人員進行網絡在線考試，此外，還隨機抽取全省執(zhí)法人員進行閉卷考試，對連續(xù)兩次考試不合格的建議調離執(zhí)法隊伍，以考試促學習，以學習促提高。

1.4執(zhí)法監(jiān)督更加有力

堅持日常監(jiān)管和專項整治相結合，完善措施，消除監(jiān)管盲區(qū)，提高監(jiān)管效率。一是強化日常監(jiān)管，嚴格落實執(zhí)法監(jiān)督工作制度，完善風險分級、量化管理、劃片分區(qū)、責任到人的監(jiān)管機制；認真落實監(jiān)管對象信息登記制度，啟用畜牧獸醫(yī)執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)，要求縣級對各類監(jiān)管對象信息登記和上傳，及時更新，實行動態(tài)管理；對于每一個監(jiān)管對象，都要明確監(jiān)管要求，明確具體的監(jiān)管人員和責任領導；在縣級日常監(jiān)督的基礎上，針對畜牧大型龍頭企業(yè)，要求省、市兩級嚴格落實大型龍頭企業(yè)監(jiān)督巡查辦法，加大對其監(jiān)督巡查力度，對發(fā)現的問題及時督促整改，形成了省、市、縣三級齊抓共管的工作機制。二是適時開展專項整治，針對重點環(huán)節(jié)、重點區(qū)域、突出問題和重要節(jié)假日，集中時間、集中力量，適時組織開展專項整治活動，此外，每年元旦、春節(jié)期間，均開展病死畜禽集中治理行動。

1.5監(jiān)督模式不斷創(chuàng)新

1.5.1規(guī)范執(zhí)法方面。為規(guī)范文書制作，河南省制定了統(tǒng)一的文書制作規(guī)范和基本格式，組織開展了規(guī)范行政處罰裁量權工作，以實地檢查和抽卷評查相結合的方式，提升了執(zhí)法辦案和文書制作水平。綜合執(zhí)法實施以來，河南省共評查案卷827份，其中實地檢查275份，抽卷評查552份。對于評查中發(fā)現的問題，逐案逐卷進行通報反饋，限期監(jiān)督整改，大力推進了執(zhí)法辦案的標準化、規(guī)范化和質量化。

1.5.2實施“黑名單”“光榮榜”管理。自2014年起，河南省在全國率先實施涉牧企業(yè)“黑名單”管理。嚴格按照《河南省涉牧企業(yè)黑名單管理制度》，對于存在無證生產經營、非法添加使用禁用物質、拒不接受執(zhí)法監(jiān)管等不良行為的，列入“黑名單”，實行重點監(jiān)管。2014和2015年河南省分兩批將50余家畜牧企業(yè)列入“黑名單”，在河南省畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法網上對外公布，社會反應強烈，懲戒效果顯著；《河南省涉牧企業(yè)光榮榜管理制度》也已通過省法制辦審核，逐步建立了涉牧企業(yè)誠信體系。

1.5.3辦案聯(lián)動機制方面。河南省進一步健全了檢打聯(lián)動機制、行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，形成執(zhí)法合力。2013年，與省公安廳聯(lián)合下發(fā)了《關于加強畜牧行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》和《關于明確辦理畜牧違法犯罪案件相關問題的通知》。2015年，根據執(zhí)法工作實際，與省公安廳又聯(lián)合下發(fā)了《關于進一步加強畜牧行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的通知》，建立了兩法銜接、案件協(xié)查機制，充分利用河南省行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺，加強與相關行政執(zhí)法部門、刑事司法部門的溝通銜接，實現了行政執(zhí)法和刑事司法的無縫對接。

1.6執(zhí)法辦案更加嚴格

堅持“有案必立、立案必查、查案必果”的原則，依法查辦各類畜牧獸醫(yī)違法案件。2013年以來，全省共辦理畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法案件7 380起，其中動物衛(wèi)生監(jiān)督4 633起、獸藥1 963起、飼料755起、種畜禽19起、生鮮乳10起，移交公安機關108起。省執(zhí)法總隊直接查辦各類畜牧獸醫(yī)違法案件14起，移交公安機關7起。直接查辦案件的同時，全面強化案件督辦，采用“專人督辦、臺賬管理、結果評審”的方法，督辦的案件分別由案件直接督辦人、督辦負責人、法制復核人、負責人分別簽署意見，才能結案，提升了案件督辦質量。實施綜合執(zhí)法以來，省總隊共督辦各類畜牧獸醫(yī)執(zhí)法案件421起，有力打擊和震懾了違法行為。

2　分析

河南省畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法實施時間不長，還處于起步階段，沒有先例可循，雖然取得了一定成績，但仍存在一些問題和不足。

2.1體系建設仍需完善

截至目前，仍有一些地方未按照國務院、農業(yè)部和省委省政府關于獸醫(yī)體制改革和畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的要求，整合執(zhí)法職能，健全執(zhí)法體系，實行綜合執(zhí)法。有個別地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域動監(jiān)分所不是縣所的派出機構，不符合《動物防疫法》規(guī)定的執(zhí)法主體資格，開展檢疫等執(zhí)法工作不符合法律規(guī)定。全省只增編不增人的現象也比較嚴重，目前河南省共空有編制1 279個，占總編制數的13.44%。

2.2體制機制仍需理順

河南省機構編制委員會《關于省畜牧獸醫(yī)實施綜合執(zhí)法的批復》（豫編〔2011〕26號）明確規(guī)定，省畜牧獸醫(yī)行政主管部門將行業(yè)管理的相關行政處罰、執(zhí)法監(jiān)督職能交由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構（畜牧獸醫(yī)執(zhí)法機構）承擔，行政管理、行政審批、行政許可等職能仍由省畜牧獸醫(yī)行政主管部門承擔。但有的地方沒有嚴格按照要求有效整合執(zhí)法職能，尚未厘清行政主管部門和行政執(zhí)法機構的關系，執(zhí)法機構承擔著大量的非法定工作，占用了過多的監(jiān)督執(zhí)法資源。

2.3基礎保障仍不到位

基層執(zhí)法機構投入不足，缺乏工作經費，手段裝備差，不適應當前繁重的執(zhí)法任務需要。一是執(zhí)法經費投入不足。目前，河南省執(zhí)法機構共存在差供和自收自支編制492個，占總編制的5.17%。特別是自2015年11月1日全面暫停征收動物和動物產品檢疫費已來，一些存在差供、自收自支編制及長期依靠檢疫收費返還開展工作的地方，由于財政保障沒有及時跟進，人員經費矛盾急劇凸顯，很多工作難以為繼，尤其是財政困難的地方，矛盾更加突出。二是設備設施差。一些地方畜牧獸醫(yī)執(zhí)法機構基礎設施建設嚴重滯后，缺少執(zhí)法車輛和必需的執(zhí)法設施設備，不能滿足執(zhí)法需要，嚴重影響工作正常開展。

2.4法律法規(guī)有待完善

案件辦理所需依據缺乏，給執(zhí)法工作的順利開展帶來了一定難度。一是法律法規(guī)方面。現行畜牧獸醫(yī)法律法規(guī)的主要問題是個別法律條文籠統(tǒng)，沒有細化，違法行為找不到相應的處罰條款，邏輯結構不夠嚴密，法律法規(guī)的實施性細則制訂或修改滯后，法律的解釋工作不到位。二是樣品檢測方面。目前我國檢測標準體系還不完善、一些違法產品缺乏具有法律效力的標準檢測方法，無法出具權威的檢驗報告，直接影響案件的正常辦理。

3　對策建議

3.1加強執(zhí)法體系建設

健全的體系是保證綜合執(zhí)法順利開展的根基。一是健全執(zhí)法機構。對于河南省沒有建立畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機構的地方，應該盡快組建到位，充實執(zhí)法力量，夯實基層執(zhí)法監(jiān)督的基礎。二是整合職能。職能未整合到位的地市也應盡快整合，盡早開展綜合執(zhí)法工作，對于綜合執(zhí)法只是形式上整合，或整合后工作遲遲不開展、速度緩慢的地市必須采取措施加強整改。三是密切協(xié)作。各級畜牧行政管理部門要加強組織領導，統(tǒng)一制定執(zhí)法監(jiān)督工作計劃，由綜合執(zhí)法機構負責實施；動物疫病預防控制機構和畜產品質量安全監(jiān)測檢驗機構，應及時向綜合執(zhí)法機構通報監(jiān)測檢驗情況，建立緊密的溝通協(xié)作機制，形成工作合力。

3.2加大執(zhí)法保障力度

執(zhí)法辦案需要大量的精力、人力和財力，必須加大保障力度。一是增加人員和執(zhí)法經費，積極和編制部門、人事部門溝通銜接，加大對執(zhí)法人員增編和招聘的力度，依照《動物防疫法》和國家有關規(guī)定，畜牧獸醫(yī)監(jiān)督管理所需經費應全額納入地方財政預算。二是完善執(zhí)法裝備，加強畜牧獸醫(yī)執(zhí)法設備投入，完善基礎設施項目建設，改善基層綜合執(zhí)法工作的執(zhí)法裝備，尤其要配備執(zhí)法中所必需的交通、取證、辦案等設備設施。三是出臺辦案獎勵機制，對于因查辦案件，工作時間超出國家法定時間的，或者工作能力突出、對案件查辦有功的執(zhí)法人員，建議有關部門要拿出補貼方案，調動人員積極性。另外，各級財政要落實執(zhí)法人員的有毒有害保健津貼和醫(yī)療衛(wèi)生津貼，確保畜牧獸醫(yī)執(zhí)法人員身體安全、執(zhí)法安全。

3.3加大執(zhí)法辦案力度

一是徹查徹糾，嚴格執(zhí)法。對群眾舉報、監(jiān)督抽檢、日常巡查等發(fā)現的案件線索，要向上追溯，向下追查，深挖深查，一查到底。對查辦的每一條線索，都要高度重視，認真對待，提前研究查辦方案和措施。對已查辦的案件，要開展“回頭看”活動，重點檢查案件查辦的是否徹底，程序是否嚴謹，證據是否確鑿，適用法律是否準確，處罰是否得當。發(fā)現有問題的案件，要立即采取措施，依法依規(guī)整改。二是重典治亂，嚴厲打擊。加大懲處力度，增加違法成本，讓不法分子付出高昂代價，才能真正起到震懾作用。在查辦獸藥案件時，要按照裁量標準進行頂格處罰；對于涉案貨值金額無法核實的，要按照《獸藥管理條例》的規(guī)定，處以10萬元以上20萬元以下罰款；對于涉嫌刑事犯罪的，一律依法移送司法機關查處，嚴禁以罰代刑。

3.4完善涉牧法律法規(guī)

“法無授權不可為”。完善的法律法規(guī)是做好畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的基礎性條件。目前，全國已初步建立起了涉牧企業(yè)監(jiān)管的法律框架，但仍有個別違法行為找不到法律依據，需要組織力量進行清理、修訂和補充，對適合當前形勢需要的給予保留，對滯后的進行修訂，對空白領域加緊組織有關專家補充制定，對標準高或標準間矛盾的條款加以調整，力求在涉及食品安全尤其是畜產品質量安全的問題上盡快與國際水平接軌，提高執(zhí)法工作的科學化、規(guī)范化管理水平。

（責任編輯：杜憲）

Practice of Comprehensive Enforcement of the Animal Husbandry and Veterinary Laws in Henan Province

Zhou Xiaojuan1，Deng Wen2，Dong Junwei1，Zhang Shuanling1，Zhang Zhishuai1，Liu Yang1
（1. Henan Animal Health Supervision Institution，Zhengzhou，Henan 450008；2. Institute of Animal Science， Henan Academy of Agricultural Sciences，Zhengzhou，Henan 450002）

Some actual effects have been obtained since comprehensive law enforcement practice was implemented in animal husbandry and veterinary services of Henan province，such as the law enforcement system has been reinforced，

the security system improved，personnel quality enhanced，law enforcement and supervision consolidated，

supervision pattern continuously innovated，and the working style for law enforcement and cases handling become more strict and standardized. However，some problems still existed in the process. Recommendations were given in this study by focusing on 4 aspects，including law enforcement system，law enforcement security，law enforcement and how to handle cases，and laws and regulations. These suggestions will offer reference for overall improvement towards the capacity of animal husbandry and veterinary law enforcement.

animal husbandry and veterinary；comprehensive law enforcement；practice；Henan province

中國分類號：S851.33C

1005-944X（2016）10-0054-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2016.10.014

注：周小娟、鄧 文為并列第一作者