美國州政府滾動預算編制的經驗與啟示——以德克薩斯州為例

林靜1，鄭曉玲2

（1.集美大學誠毅學院，福建廈門361021；2.福建師范大學，福建福州350007）

摘要：為實現(xiàn)地方財政可持續(xù)發(fā)展，我國當前預算改革的重點是在地方政府推進滾動預算編制。美國德克薩斯州在滾動預算實踐中具有一些長足的經驗，采用了滾動的戰(zhàn)略規(guī)劃、自上而下的支出限額、科學的收入預測，這些做法為我國地方政府的滾動預算編制提供了有益的借鑒與啟示。

關鍵詞：滾動預算；戰(zhàn)略規(guī)劃；收入預測；支出限額

一、引言

政府預算是政府實施政策引起的一攬子未來收支計劃。而政府政策的實施過程及其效果一般是跨年度且具有持續(xù)性的，作為計劃的預算也必須是跨年度滾動的，才能使政策與計劃緊密結合起來。進一步的考慮，政策不是一成不變的，根據經濟形勢、政治環(huán)境等因素變化，政策有可能作出調整，則預算也必須作出動態(tài)調整，這也要求預算必須是向后滾動的。因此，為增強政府政策的可持續(xù)性和承諾的可信度，政府有必要實行滾動預算，體現(xiàn)若干年度內（通常是三至五年）政府的發(fā)展目標、政策實施的重點和趨勢、財政資金的使用方向等，以降低財政風險。從2008年起，我國就在部分省市試點編制三年期滾動預算，取得了一定的成效，在此基礎上，2014年3月財政部發(fā)文要求我國各地啟動三年期滾動預算編制，然而，短短七年時間累積的試點經驗與做法仍然不夠成熟。擁有較多自主權的美國州政府在預算編制方法上較為系統(tǒng)、規(guī)范，尤其是德克薩斯州（以下簡稱“德州”）的預算管理改革走在前沿，其在滾動預算編制的嚴密性、全面性、前瞻性，可以為我國省級地方政府的滾動預算編制提供一些參考和借鑒。

二、德克薩斯州政府滾動預算編制的主要經驗

（一）戰(zhàn)略規(guī)劃是滾動預算編制的前提

編制滾動預算的目的是要實現(xiàn)戰(zhàn)略或政策規(guī)劃與預算的連結。因此，滾動預算實現(xiàn)的前提就是編制滾動性的戰(zhàn)略或政策規(guī)劃。從州的預算程序來看，在預算編制周期開始時，德州議會預算委員會和預算規(guī)劃政策辦公室會先向各政府機構發(fā)布編制戰(zhàn)略規(guī)劃的指導文件，強調德州政府總體政策和政策目標的優(yōu)先排序。在此指引下，各政府機構分別編制各自的戰(zhàn)略規(guī)劃，進而在戰(zhàn)略規(guī)劃的框架下編制各政府機構的預算撥款申請。各政府機構的戰(zhàn)略規(guī)劃通常是五年期的，以州政府的總體政策為指導，在考慮政策目標優(yōu)先排序下，制定本政府機構的任務目標、主要職責、戰(zhàn)略組織框架（即項目或計劃的描述）、項目過去兩年獲得的撥款、所需要的資源等。這樣，各政府機構通過制定戰(zhàn)略規(guī)劃將自身職責、任務目標與預算結合起來，一方面強調了跨年度任務目標的可持續(xù)性，另一方面減少了政府機構負責人或州長更替可能對任務目標和預算造成的負面影響。

需要考慮的是，如果各政府機構因經濟環(huán)境變化發(fā)布新政策或執(zhí)行新任務項目，而預算無法為政策提供必要的資金支持，那么會促使各政府機構在每個預算周期開始的撥款申請就隱瞞真實支出需求，從而產生尋租行為。為了避免尋租現(xiàn)象，五年期的戰(zhàn)略規(guī)劃制定后必須根據新的經濟環(huán)境和政策變化作出動態(tài)調整和更新。因此，德州各政府機構根據經濟、環(huán)境、聯(lián)邦政府和州政府政策變化等多方面情況，在偶數(shù)年基于以前的戰(zhàn)略規(guī)劃進行動態(tài)調整、更新和發(fā)布。如德州的動物健康委員會（Texas Animal Health Commission，簡稱TAHC）2008年編制了2009—2013年戰(zhàn)略規(guī)劃，之后每隔一年即偶數(shù)年動態(tài)調整一次五年期的戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃的調整主要體現(xiàn)在部分的任務項目增減，已經執(zhí)行結束的任務項目就從新的戰(zhàn)略規(guī)劃中刪除，而新增的任務項目就要在新的戰(zhàn)略規(guī)劃中作出描述說明。如TAHC在2009—2013年的戰(zhàn)略規(guī)劃中有一個“動物健康項目組”，具體的包括了“動物標識計劃”和“家禽注冊計劃”的構建和完善。2010年2月5日美國農業(yè)部發(fā)布了動物疫病可追溯的框架體系，因此德州的TAHC相應調整戰(zhàn)略規(guī)劃，在2011—2015年、2013—2017年、2015—2019年的戰(zhàn)略規(guī)劃“動物健康項目組”下的具體內容就更新為“動物疫病可追溯計劃”、“家禽注冊計劃”和“活禽市場銷售體系”的構建和完善。可見，通過戰(zhàn)略規(guī)劃的滾動編制，可以了解到相關政府機構發(fā)展目標的變化及重點支出項目的調整，為政府及各政府機構的未來支出提供一個導向，有利于財政資源再分配效率的提高。

（二）經濟和收入預測是滾動預算編制的條件

有效的滾動預算依賴于準確的、全面的、詳細的經濟預測信息。經濟預測一般要包括經濟增長趨勢、通貨膨脹率趨勢、利率水平趨勢預測等；同時，根據經濟發(fā)展、政治環(huán)境變化情況，經濟預測應該隨著預算年度的延伸而每年更新，因為經濟預測決定了預算收入和預算支出的具體安排。

1.經濟預測

通過對經濟形勢的預測，可以提供未來若干年度預算收入趨勢的信息，使得預算支出具有可預見性。在德州收入預測報告中有專門對經濟形勢的分析和展望，涉及國家層面的實際國內生產總值、消費者指數(shù)和利率，州層面的實際生產總值、收入水平、非農就業(yè)率、居住人口數(shù)、失業(yè)率、含稅油價、含

稅天然氣價等重要經濟指標的數(shù)據信息。同時，為了反映經濟發(fā)展的趨勢，便于過去、現(xiàn)在與未來經濟發(fā)展情況的比較，經濟預測的時間跨度涵蓋了六年，即在分析前三年和當年經濟形勢的基礎上，預測其后兩年的經濟發(fā)展趨勢。隨著預算年度的推進，經濟預測在奇數(shù)年予以更新，主要是對已經執(zhí)行年度的數(shù)據指標以實際值作出調整，再向后滾動兩年。通過動態(tài)調整，經濟預測就可以確保與實際經濟運行的一致性，也能為收入預測和支出安排作出有效的指導。

2.收入預測

收入預測是建立在經濟預測的基礎上，它是對未來總財政能力及收入結構作出的數(shù)值預測，說明有多少財政資源可供使用。因此，收入預測是編制預算支出的前提，科學地、準確地預測收入有利于增加預算支出編制的確定性。

從收入預測的獨立性和科學性來看，德州的收入預測和預算撥款申請審批是由不同政府機構負責的。德州審計長負責收入預測，通常做法是運用經濟預測的數(shù)據輸入至統(tǒng)計模型，通過協(xié)整技術進行估計來預測州的收入能力，反映宏觀經濟與預測收入之間穩(wěn)定均衡的因果關系。[1]基于模型結果形成的收入預測報告，按基金賬戶分類細化預測各個稅種、各項非稅收入、轉移支付等收入數(shù)值，形成詳實的收入預測報告（如2014—2015跨年度收入預測報告長達91頁）。這份收入預測報告由德州審計長在1月舉行的州議會上直接提交，實際上收入預測也就是德州的收入預算。

從收入預測的準確度來看，由于德克薩斯州實行的是兩年制預算，這意味著要提早三年預測收入，即2010年預測2012—2013年收入、2012年預測2014—2015年收入。因此，在收入預測準確度上有所偏差，但總體而言都留下了一個相對良好的記錄，[2]換言之德州的收入預測是具有可信度的。準確的收入預測直接改善了德州政府預算的質量，提高了財政資源配置的效率。

從收入預測的時間跨度來看，德州政府的跨年度收入預測是對正在執(zhí)行的財政年度及其后兩個年度的收入進行預測。如2014—2015跨年度收入預測報告，按照德州的收入來源分析了兩年制和一年制財政年度的收入情況，兩年制的跨三個時間段包括了2010—2011年實際收入情況、2012—2013年和2014—2015年的預測收入情況；一年制的跨四個時間段包括了2012年正在執(zhí)行年度的實際收入情況、2013年至2015年三年預測收入情況。此外，收入預測報告在偶數(shù)年編制，于次年的1月提交州議會，實現(xiàn)了動態(tài)調整。收入預測報告中對已執(zhí)行年度數(shù)據以實際值更新，其后一年預測數(shù)據作出調整，再向后滾動預測收入，這就可作為預算支出滾動編制的依據。

（三）預算撥款申請和預算法案是滾動預算編制的重要內容

根據德州的預算程序，州議會預算委員會向各政府機構發(fā)布預算申請指導說明，各政府機構以戰(zhàn)略規(guī)劃為導向，考慮本政府機構的職責需求、跨年度項目的后續(xù)資金需求、預算年度新增項目資金需求等因素，編制和提交年度預算撥款申請，實質上就是年度預算支出額度。同時，各政府機構編制年度預算撥款申請中也體現(xiàn)了滾動預算的特點，每年向前滾動一年。這能夠為預算年度數(shù)據的申請?zhí)峁┛陀^依據，即每年的撥款申請都是以上一年的信息為基礎進行估算的，也便于進行縱向比較。如TAHC在2014—2015財政年度的撥款申請中，列明了2011年的實際撥款額、2012年的預測撥款額、2013年已審議的預算撥款額、2014和2015年度申請的撥款額；在2016—2017財政年度的撥款申請中，繼續(xù)向前滾動一年，即列明從2013—2017年的撥款額。滾動的預算撥款申請就能夠體現(xiàn)出各政府機構完成任務目標的時間進度和成本，一定程度上有利于規(guī)范預算行為。

各政府機構的預算撥款申請經過州議會聽證、審議、批準后，形成德州政府的預算撥款法案，具有法律效力。這也就意味著在預算執(zhí)行年度，各政府機構不得隨意增加預算支出，以約束各政府機構的支出行為。

（四）自上而下的支出控制是滾動預算編制的關鍵

滾動預算編制除了實現(xiàn)政策和預算的連結外，其目的還在于要控制政府的預算總量，約束政府行為，避免預算支出的逐年增長。在這方面，德州政府有兩個成功經驗。

1.設定支出限額

滾動預算的時間跨度通常為三至五年的中期，這可能產生兩個問題：一是政府傾向于對未來可以得到的經濟資源進行高估，加大現(xiàn)在的開支，造成資源配置的低效；二是政府的支出機構將預算中的預測值看作自己將來的實際支出值，會誘發(fā)尋租行為，造成支出持續(xù)性增長。[3]為解決上述問題，德州采用了“自上而下”的支出限額設定的方法。

德州法律規(guī)定預算年度的最高支出水平的增長不能超過州預測的經濟增長和居民收入增長。同時，還對各政府機構的預算撥款申請額也作出了規(guī)定。在預算周期開始時，德州議會預算委員會向各政府機構發(fā)布撥款申請指導說明，規(guī)定每個政府機構的基準撥款申請不能超過上一年實際支出和正在執(zhí)行的當年預算支出的總和，即支出有上限規(guī)定，這是一種強調“自上而下”的預算程序。由于這些支出上限的設定依據或因素是每年確定的，因此也可以反映出州政府預算滾動的特征。通過設定每個政府機構的支出上限，可以強有力地約束各政府機構每個預算年度的支出需求，也有效抑制了各政府機構支出“剛性”的自動增長。進一步地，各政府機構在支出上限內擁有了更大自主權，可以將預算資源在不同項目或計劃中進行配置，同時可以減少各政府機構的尋租行為，約束支出需求，為州政府的財政資源合理配置和經濟發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。

2.建立雨天基金

德州建立了“雨天基金”（Rainy Day Funds）或稱經濟穩(wěn)定基金（Economic Stabilization Fund，即ESF），每個財政年度進行預算時都會從預算收入中留存部分進入“雨天基金”，如果上一財政年度決算有盈余，將會從盈余中留存部分同樣進入“雨天基金”。雨天基金設立的目的是應對突發(fā)公共事件、自然災害或經濟發(fā)展的不確定因素造成的支出大幅增長。然而，德州“雨天基金”的動用卻受到嚴格控制，以法律形式明確規(guī)定各政府機構如果需要動用基金解決特定的預算問題，必須經過立法機關3/5的多數(shù)通過。[4]這種規(guī)定就避免了各政府機構無計劃地擅自動用和“掠奪”雨天基金，以有效阻止財政機會主義行為。

三、啟示

我國全面啟動的三年滾動預算編制工作與美國德州政府的滾動預算實踐相比，仍然存在著較大差距，借鑒德州政府預算實踐中形成的一些理念和做法，我國省級地方政府需要從以下幾個方面推進和完善滾動預算編制。

（一）戰(zhàn)略規(guī)劃要實現(xiàn)滾動調整

當前，我國各省級地方政府每五年編制省“國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要”（以下簡稱“規(guī)劃綱要”），而規(guī)劃綱要一經編制后不再作調整，與實際經濟運行可能脫節(jié)。因此，仿效德州的做法，考慮到經濟政治形勢的變化，省規(guī)劃綱要至少兩年作一次調整。在規(guī)劃綱要基礎上，指導各政府機構制定五年期的戰(zhàn)略規(guī)劃與之銜接，并對戰(zhàn)略規(guī)劃的編制內容作出統(tǒng)一規(guī)定，主要包括省政府的總體規(guī)劃概述、本政府機構的戰(zhàn)略目標、主要職責作用、重點投入項目、項目過去兩年的財政資金需求及未來所需資源等。為保持與規(guī)劃綱要的同步，政府機構的戰(zhàn)略規(guī)劃至少兩年也作一次調整，與實際執(zhí)行情況有機結合，保證戰(zhàn)略規(guī)劃的可持續(xù)性。這樣，在戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎上，各政府機構可以編制年度預算和滾動預算，有利于將資源配置到政策優(yōu)先支持的重點領域，如基礎教育、基本公共衛(wèi)生、治理環(huán)境污染等，提高財政資源配置的有效性和增強政府的公信力。

（二）滾動預算周期與戰(zhàn)略規(guī)劃期限要匹配

我國2008年開始的滾動預算編制試點和2014年全面啟動的滾動預算編制工作，滾動預算周期都是三年，而規(guī)劃綱要和戰(zhàn)略規(guī)劃的周期為五年，期限的不一致使得滾動預算與戰(zhàn)略規(guī)劃、規(guī)劃綱要難以做到有效的銜接。

借鑒德州滾動預算的做法，考慮滾動預算和戰(zhàn)略規(guī)劃在跨年度期限的匹配，可以將我國省級地方政府滾動預算周期確定在五年，并將年度預算包含在滾動預算內。在一個年度預算周期開始，將正在執(zhí)行實施的預算年度作為基年，準備編制并提交省人大審議的預算年度作為第二年，再向后滾動一年，共為五年一個周期，以后每年都向后滾動一年進行動態(tài)調整。2014年4月17日我國啟動編制國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃，以此為契機，2015年可部分試點編制五年滾動預算。即在2015年編制2016年度預算并向省人大提交審議時，2015年正在執(zhí)行的預算年度作為基年，同時純計劃地編制2017～2019年的滾動預算；2016年就在決算和戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎上，根據經濟政治形勢的變化，更新或調整上一輪滾動預算中2016年的預算數(shù)，再向后滾動編制2020年的預算，形成2016～2020年的五年期滾動預算，以此類推（如圖1所示）。[5]在滾動預算周期的五年中，每年的支出依據、具體項目支出絕對額和相對額的變化、項目所需資金的來源都要列示說明。

圖1：省級地方政府滾動預算編制示意圖

（三）收入預測要增強技術含量

我國省級地方政府要提高收入預測的科學性與準確性，不僅要在宏觀經濟發(fā)展和省經濟發(fā)展趨勢的基礎上開展收入預測工作，還要積極應用計量經濟模型技術。一是設立專門的預測機構，引進具備計量經濟技術和能力的預算專家，完善收入預測的相關數(shù)據庫，以保證預算收入的連續(xù)性；二是收入預測周期與預算支出周期一致為五年，每年更新實現(xiàn)滾動推進。

（四）合理設定支出限額實行硬預算約束

首先，以省級政府管轄區(qū)域內的經濟增長率指標為依據，設定省級預算總支出的最高限額，即預算年度的支出增長率不得超過同期的經濟增長率；同時，總支出的最高限額還要考慮預測的收入總量。其次，基于國家政策優(yōu)先和省級政府政策次優(yōu)先的考慮，在總支出限額下，設定各政府部門的支出限額。最后，擴大各政府機構在支出限額下調節(jié)財政資金使用的自主權，實現(xiàn)硬預算約束與自主性的有機結合。[6]

（五）預算穩(wěn)定調節(jié)基金要嚴格確定提取規(guī)則

我國在新《預算法》中第三十六條、第三十七條和第六十一條都對預算穩(wěn)定調節(jié)基金的設立、管理和使用作出了規(guī)定，但規(guī)定還不夠全面、細化。因此，首先要以法規(guī)或規(guī)章制度形式明確設立預算穩(wěn)定調節(jié)基金的目的，一是為了彌補經濟不景氣時預算執(zhí)行收支缺口，二是應對突發(fā)性公共事件、自然災害引起的支出大幅度增長。其次，我國可以考慮借鑒德州政府的提取規(guī)則，省級財政部門將基金管理辦法全面細化并貫徹實施，[7]嚴格明確預算穩(wěn)定基金的使用方向，符合上述兩個目的的可以提交省人大表決，多數(shù)通過的則允許提取。最后，為了保證預算穩(wěn)定調節(jié)基金的規(guī)模，可以規(guī)定從上一年財政決算盈余中按一定比例（如3%～5%）轉移到預算穩(wěn)定調節(jié)基金，比例的確定考慮省級地方政府的經濟發(fā)展狀況、自然資源條件、公共環(huán)境等因素，以確保有穩(wěn)定的、持續(xù)的資金來源。

參考文獻：

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