劉　斌，廖小東

(貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550004)

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貴州省公共危機(jī)管理成本與績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建

劉斌，廖小東

(貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550004)

摘要：探求貴州各級(jí)地方政府公共危機(jī)的管理成本現(xiàn)狀，完善危機(jī)績(jī)效評(píng)估體系，提升政府危機(jī)治理水平，不僅有助于提高貴州各級(jí)政府的危機(jī)管理效率，維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展，還有利于保障國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)；管理成本；績(jī)效評(píng)估

一貴州省各級(jí)政府公共危機(jī)管理的成本現(xiàn)狀分析

公共危機(jī)管理“是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，政府針對(duì)潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動(dòng)，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)。由此，可以得出公共危機(jī)管理的定義：針對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)公眾利益，造成社會(huì)成員恐懼和慌亂，需要以政府為主導(dǎo)的公共部門(mén)運(yùn)用公共權(quán)力和資源來(lái)緊急應(yīng)對(duì)公共突發(fā)性事件而進(jìn)行的一系列有目的、有計(jì)劃的動(dòng)態(tài)管理過(guò)程。 根據(jù)貴州省公共危機(jī)的特征和性質(zhì)，我們把相應(yīng)的危機(jī)管理成本主要區(qū)分為經(jīng)濟(jì)成本、政治成本、社會(huì)成本三個(gè)部分。

(一)經(jīng)濟(jì)成本分析

1.缺乏充實(shí)的公共危機(jī)預(yù)備資金和應(yīng)急資金

在對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行有效管理時(shí)，具有充足的資源儲(chǔ)備和應(yīng)對(duì)資金就如行軍打仗之前先備好糧食和草料一樣重要。如貴州省在抗擊“雪凝”災(zāi)害時(shí)，就因?yàn)槿狈Τ渥愕墓参C(jī)管理資金，災(zāi)區(qū)曾一度出現(xiàn)食品、藥品和醫(yī)護(hù)人員等急缺的情況，嚴(yán)重影響了救災(zāi)抗災(zāi)的進(jìn)程。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，很多省份為了應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，都設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的公共危機(jī)管理資金，而在貴州省財(cái)政預(yù)算中還沒(méi)有列入專(zhuān)門(mén)的危機(jī)預(yù)備基金，這就需要引起以政府為主導(dǎo)的公共危機(jī)處理部門(mén)的高度重視和關(guān)注。

2.機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致無(wú)效行政成本增加

當(dāng)前，在貴州各級(jí)政府部門(mén)里一般有多套危機(jī)管理系統(tǒng)，每套系統(tǒng)都配備一套專(zhuān)業(yè)人員和完備的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺(tái)。從科學(xué)發(fā)展觀和成本控制理論的角度來(lái)看，對(duì)每一種新的危機(jī)都建立一套應(yīng)對(duì)系統(tǒng)是不符合政府管理的科學(xué)發(fā)展思路和節(jié)省政府行政成本的。重復(fù)建設(shè)機(jī)構(gòu)勢(shì)必帶來(lái)人員增多，機(jī)構(gòu)臃腫，同時(shí)也導(dǎo)致危機(jī)管理成本上升，這是對(duì)西部地區(qū)本來(lái)就十分短缺的社會(huì)公共資源的浪費(fèi)。從本質(zhì)上來(lái)看，這種政府行政部門(mén)、機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)以及人員的超編超標(biāo)而造成的資金和資源浪費(fèi)在于長(zhǎng)期以來(lái)的條塊分割式行政管理體制，對(duì)行政事業(yè)性資產(chǎn)缺乏統(tǒng)一的管理。

(二)政治成本分析

1.政治色彩過(guò)強(qiáng)導(dǎo)致行政成本上升

貴州省內(nèi)生活的少數(shù)民族多達(dá)48個(gè)，世居少數(shù)民族17個(gè)。因而維護(hù)貴州的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定安全運(yùn)行對(duì)于國(guó)家的西部發(fā)展大局具有重要的政治意義，因此貴州的公共危機(jī)管理的指導(dǎo)思想突出強(qiáng)調(diào)政治性。危機(jī)管理者為了穩(wěn)住自己的工作職位或者為了在處理危機(jī)的過(guò)程中獲得晉升的政治資本,往往存在著不顧效率多花錢(qián)的心理傾向,這樣雖然危機(jī)得到了及時(shí)控制,但同時(shí)也存在著很多過(guò)度偏激的行為,這些過(guò)激行為人為地放大了公共危機(jī)對(duì)正常社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序和人們正常生產(chǎn)生活的沖擊,勢(shì)必造成危機(jī)管理成本上升。

2.缺乏相應(yīng)法律法規(guī)的支撐導(dǎo)致政治成本增加

貴州大部分地域?qū)儆谏贁?shù)民族地區(qū)，由于受到部門(mén)官僚主義和官本位等行政管理模式的影響，各部門(mén)抱著各安其事、事不關(guān)己高高掛起等“經(jīng)濟(jì)人”的思想。在危機(jī)發(fā)生時(shí)，地方政府各部門(mén)的協(xié)作與統(tǒng)一都存有拖拉、滯后現(xiàn)象，甚至互相扯皮推卸責(zé)任。且目前貴州省法規(guī)上所確定的危機(jī)管理的法律比較分散，不夠系統(tǒng)規(guī)范，沒(méi)有統(tǒng)一的法律來(lái)劃清、協(xié)調(diào)各部門(mén)的職責(zé)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)危機(jī)管理工作，沒(méi)有在全省形成一個(gè)相互聯(lián)系相互響應(yīng)的處理危機(jī)的法律規(guī)范。

(三)社會(huì)成本分析

1.對(duì)軍警力量的依賴(lài)增加了社會(huì)成本

由于突出政治的導(dǎo)向性，貴州的公共危機(jī)事件發(fā)生之后，往往會(huì)尋求軍警力量的支持。過(guò)度依賴(lài)軍警力量一方面必然會(huì)增加政府公共危機(jī)管理的成本，因?yàn)檐娋α繉儆趪?guó)家機(jī)器，一切服從指揮，其關(guān)注的重點(diǎn)是堅(jiān)決完成政治任務(wù)而非考慮經(jīng)濟(jì)成本：另一方面，軍警力量屬于暴力工具，在一些社會(huì)性公共危機(jī)事件中，出動(dòng)軍警力量往往會(huì)促使矛盾激化，造成直接的軍(警)民沖突，不利于社會(huì)秩序穩(wěn)定的維護(hù)，增加了社會(huì)管理成本。

2.對(duì)民眾心理關(guān)注不夠?qū)е律鐣?huì)成本上升

在危機(jī)的情境中，社會(huì)公眾的恐慌心理會(huì)因?yàn)椴煌潭鹊摹皞魅尽倍葑優(yōu)榉抢硇缘膹谋娦袨?。比?003年的SARS危機(jī)，我國(guó)東南沿海等地出現(xiàn)瘋狂搶購(gòu)板藍(lán)根沖劑和醋制品現(xiàn)象。因此，為了撫平受害公眾的心理創(chuàng)傷，維護(hù)政府的形象，在公共危機(jī)的管理過(guò)程中以及危機(jī)過(guò)后，地方政府都要在社會(huì)公眾的心理救助方面舍得注入社會(huì)成本，反之，將會(huì)付出更加高昂的社會(huì)成本。

二貴州省公共危機(jī)管理績(jī)效評(píng)估機(jī)制的缺陷分析

公共危機(jī)對(duì)地方政府的治理能力提出了巨大考驗(yàn)，而作為公共危機(jī)處理工作的重要組成部分，績(jī)效評(píng)估是危機(jī)管理的最后一環(huán)，是對(duì)不同政府部門(mén)、人員在危機(jī)處理中的行為與表現(xiàn)進(jìn)行客觀的評(píng)估，其主要目的是找出危機(jī)管理中的不足，完善現(xiàn)有危機(jī)管理制度，提高未來(lái)管理危機(jī)的應(yīng)急能力和恢復(fù)能力，防止同類(lèi)危機(jī)再次發(fā)生，歸根結(jié)底在于降低地方政府的公共危機(jī)管理成本，畢竟政府的行政成本是有限的。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前貴州省公共危機(jī)管理績(jī)效評(píng)估機(jī)制的缺失主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

(一)評(píng)估指標(biāo)設(shè)置千篇一律

如前所述，貴州的公共危機(jī)管理以政治性考慮為主，當(dāng)這種政治性導(dǎo)向又缺乏相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)時(shí)，往往會(huì)給危機(jī)管理帶來(lái)一些不利影響：一方面，由于注重政治因素，就會(huì)不計(jì)經(jīng)濟(jì)成本，造成人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)；另一方面在“穩(wěn)定壓倒一切”的政治原則指導(dǎo)下，一些危機(jī)被瞞報(bào)或者謊報(bào)，結(jié)果耽誤了處理危機(jī)的最佳時(shí)間，使危機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)大化，導(dǎo)致更大的損失?！爱Y安事件”就是一個(gè)明顯的例證。

(二)公民參與評(píng)估意識(shí)薄弱

政府績(jī)效評(píng)估主體包括內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估兩類(lèi)，內(nèi)部評(píng)估包括自我評(píng)估、上級(jí)評(píng)估、同級(jí)評(píng)估；外部評(píng)估包括：民間第三方專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)評(píng)估、媒體評(píng)估、公民評(píng)估、民主黨派評(píng)估、人大政協(xié)評(píng)估、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)評(píng)估[1]。但是目前來(lái)看，貴州各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估的主體主要是地方政府組織評(píng)估與內(nèi)部評(píng)估相結(jié)合，很少有外部力量尤其是公民參與評(píng)估，這就造成了評(píng)估過(guò)程的非科學(xué)性和非合理性，也是社會(huì)公眾對(duì)政府評(píng)估結(jié)果嗤之以鼻的主要原因。

(三)評(píng)估具有嚴(yán)重的結(jié)果決定論傾向

我們假設(shè)有X、Y兩種方案，在X方案中，危機(jī)管理人員通過(guò)積極預(yù)防避免了危機(jī)的發(fā)生，但因缺乏有效評(píng)估指標(biāo)，相關(guān)危機(jī)管理人員未能得到獎(jiǎng)勵(lì)或提升；在Y方案中，由于預(yù)防不足導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生，相關(guān)危機(jī)管理人員在耗費(fèi)一定的管理成本之后成功控制危機(jī)，由于功績(jī)明顯，獲得獎(jiǎng)勵(lì)或提升。如圖所示：

圖1　兩種方案對(duì)比

在X方案中，耗費(fèi)的管理成本為AB，方案Y耗費(fèi)的管理成本為CD。很顯然，CD﹥AB。在這種情況下，選擇Y方案的人會(huì)獲得獎(jiǎng)勵(lì)和提升。因此，許多人會(huì)對(duì)Y方案做出理性選擇。但我們可以看出，危機(jī)處置階段的設(shè)置明顯大于預(yù)防階段的設(shè)置，這具有嚴(yán)重的結(jié)果決定論傾向。

出現(xiàn)上述情況的原因就在于貴州公共危機(jī)管理績(jī)效評(píng)估體系存在不足，因此，為了有效地降低公共危機(jī)的管理成本，需要進(jìn)行評(píng)估體系的重新建構(gòu)。

三貴州省公共危機(jī)管理績(jī)效評(píng)估體系的建構(gòu)

以“中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估體系研究”為基礎(chǔ)，結(jié)合西部民族地區(qū)政府危機(jī)管理成本的實(shí)際狀況以及政治性強(qiáng)的特點(diǎn)，確定其績(jī)效評(píng)估的側(cè)重點(diǎn),然后運(yùn)用美國(guó)匹茲堡大學(xué)教授薩蒂提出的層次分析法通過(guò)構(gòu)造判斷矩陣對(duì)單層次指針進(jìn)行權(quán)重計(jì)算并進(jìn)行層次間的指針總排序,確定所有指標(biāo)因素相對(duì)于總指標(biāo)的相對(duì)權(quán)重，構(gòu)建貴州省公共危機(jī)管理績(jī)效評(píng)估體系，進(jìn)而提升貴州政府績(jī)效評(píng)估的效度和信度。

(一)構(gòu)建貴州公共危機(jī)管理績(jī)效評(píng)估體系的必要性

陶學(xué)榮、金進(jìn)喜、周鵬等學(xué)者指出,“以績(jī)效為基礎(chǔ)，建立全面的危機(jī)管理”，是成功構(gòu)建危機(jī)管理機(jī)制的有效途徑?？梢哉f(shuō)，這既是有效激勵(lì)的依據(jù)，也是公共危機(jī)管理系統(tǒng)整體改進(jìn)的依據(jù)[2]。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，評(píng)估體系能推動(dòng)危機(jī)管理制度的完善和危機(jī)管理成本的降低。著重在制度層面設(shè)計(jì)的績(jī)效評(píng)估能夠引起政府和學(xué)術(shù)界對(duì)制度建設(shè)的高度重視和關(guān)切，對(duì)形成不同層級(jí)、結(jié)構(gòu)合理、從省一級(jí)貫徹到市縣一級(jí)以及基層單位層面的完善的危機(jī)管理制度體系形成強(qiáng)大推力。第二，評(píng)估體系能提高各級(jí)政府認(rèn)識(shí)危機(jī)的能力、處理危機(jī)的能力和提升危機(jī)管理水平。由于危機(jī)管理績(jī)效評(píng)估持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，故對(duì)危機(jī)管理進(jìn)行常態(tài)的評(píng)估，可以起到監(jiān)督危機(jī)管理者的直接作用。另外，危機(jī)的恢復(fù)能力也可以通過(guò)評(píng)估體系的推動(dòng)得以提升，以防止同類(lèi)危機(jī)再次發(fā)生，降低危機(jī)管理成本。第三，有效的評(píng)估體系能激發(fā)和指引社會(huì)組織與公眾的力量參與危機(jī)管理。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，危機(jī)管理績(jī)效評(píng)估是多元主體的，社會(huì)和公民的參與和評(píng)估是不可忽視的一元，必須兼顧“顧客導(dǎo)向”和“結(jié)果導(dǎo)向”。

(二)貴州公共危機(jī)管理績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的選取及其體系構(gòu)建

在閱讀大量文獻(xiàn)并借鑒其他國(guó)家與地區(qū)地方政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從地方政府承擔(dān)的職能與降低管理成本的角度出發(fā)，從預(yù)防指標(biāo)、預(yù)警指標(biāo)、處置指標(biāo)、恢復(fù)指標(biāo)四個(gè)不同階段的危機(jī)管理遴選出貴州各級(jí)地方政府公共危機(jī)管理績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)，構(gòu)成地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系(見(jiàn)下表1)。

表1　貴州省地方政府公共危機(jī)管理績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系[3]

表2　貴州省地方政府公共危機(jī)管理績(jī)效評(píng)估指標(biāo)分類(lèi)分值

按照上面設(shè)計(jì)的公共危機(jī)管理績(jī)效評(píng)估體系，我們采用千分制，即四個(gè)二級(jí)指標(biāo)滿(mǎn)分之和為1000分，分值設(shè)計(jì)如表2所示：

由于預(yù)防指標(biāo)和處置指標(biāo)在公共危機(jī)管理過(guò)程中地位的重要性和特殊性，一個(gè)是預(yù)防危機(jī)的發(fā)生，將危機(jī)遏止在萌芽狀態(tài)；一個(gè)是有效地管理危機(jī)，防止危機(jī)事態(tài)的進(jìn)一步擴(kuò)大，這都與有效降低公共危機(jī)的管理成本密切相關(guān)，因此，本文提出的貴州省地方政府公共危機(jī)管理績(jī)效評(píng)估指標(biāo)分類(lèi)分值表當(dāng)中，預(yù)防指標(biāo)和處置指標(biāo)都達(dá)到了30%的高度。另外，二級(jí)指標(biāo)下面的三級(jí)指標(biāo)的權(quán)重與分值都是根據(jù)貴州省的具體情況而設(shè)置的。

建立和完善適合貴州省的公共危機(jī)績(jī)效評(píng)估體系，對(duì)各級(jí)政府管理公共危機(jī)進(jìn)行全面考查和分析評(píng)價(jià)，促進(jìn)政府各級(jí)部門(mén)積極改善績(jī)效水平，不僅有利于降低地方政府社會(huì)管理成本，也是完善地方政府治理體系，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

參考文獻(xiàn)：

[1]吳建勛.地方政府如何評(píng)估處理公共危機(jī)的績(jī)效[J].決策探索，2008，(3).

[2]胡稅根，余瀟楓.公共危機(jī)管理通論[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2009.

[3]廖小東,曹文波.民族地區(qū)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)群體性事件的制度構(gòu)建[J].吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2012，(5).

(責(zé)任編校：陳婷)

On the Construction of Management Cost of Public Crisis and

Performance Evaluation System of Guizhou Province

LIU Bin, LIAO Xiaodong

(School of Public Administration, Guizhou University of Finance and Economics, Guiyang Guizhou 550004, China)

Abstract：It not only helps improve the crisis management efficiency, maintain a stable society and promote economic development, but also guarantees the smooth implementation of the strategy for the development of the western region in China to explore management cost situation of governments at all levels in Guizhou, improve the performance evaluation system and enhance the crisis management capacity of the government.

Key Words：public crisis；management cost；performance evaluation

作者簡(jiǎn)介：劉斌(1993— )，男，貴州玉屏人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生。研究方向：公共行政與地方政府管理。廖小東(1972— )，男，湖南邵陽(yáng)人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，博士。研究方向：中國(guó)政府與政治。

基金項(xiàng)目：貴州省教育廳高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“貴州省公共危機(jī)管理的成本與績(jī)效評(píng)估機(jī)制研究”，項(xiàng)目編號(hào)：12SSD022。

收稿日期：2015-04-22

中圖分類(lèi)號(hào):C939;D67

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-4681(2015)04-0041-04