王中琦 趙加炎

（中國人民公安大學(xué) 北京 100038）

自上世紀(jì) 70年代末以來,西方發(fā)達(dá)國家陸續(xù)實(shí)行政府改革，不斷將企業(yè)管理的普遍經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用于政府組織管理，“政府新模式”、“企業(yè)型政府”①“市場(chǎng)化政府”等新公共管理模式的出現(xiàn)為我國公共部門的組織管理提供了有益的實(shí)踐范本。在“質(zhì)量管理”浪潮興起的同時(shí)，公共部門服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度成為政府部門關(guān)注的核心。公安部門作為我國政府部門中重要的職能部門，其所提供的公安產(chǎn)品的質(zhì)量與顧客滿意度關(guān)系到執(zhí)政黨和政府的服務(wù)水平、形象、公信力、執(zhí)行力和合法性地位?？?jī)效評(píng)估作為科學(xué)管理的重要工具在公安部門的實(shí)踐應(yīng)用中發(fā)揮著約束、檢測(cè)、考核、激勵(lì)等正向作用，使公安組織與個(gè)人行為更加符合組織期望，進(jìn)而提高其執(zhí)法服務(wù)與執(zhí)法辦案的效率與效益，最終實(shí)現(xiàn)“秩序好，發(fā)案少，人民滿意”這一終極公安組織目標(biāo)。但是，由于公安部門內(nèi)在利益驅(qū)使或內(nèi)部條件限制，公安領(lǐng)導(dǎo)及警員都沒有強(qiáng)烈的采用績(jī)效評(píng)估考核的意愿，即使公安部門運(yùn)用績(jī)效工具也可能是“徒有其表”，為科學(xué)實(shí)施績(jī)效評(píng)估形成了巨大阻力，這也是在績(jī)效評(píng)估過程中存在諸多問題的重要原因，局限甚至背離了績(jī)效評(píng)估的政策價(jià)值。本文試圖通過剖析績(jī)效評(píng)估在公安部門實(shí)際應(yīng)用中存在的表現(xiàn)分析問題出現(xiàn)的原因，最后尋求解決問題的邏輯思路，以期為公安績(jī)效評(píng)估的科學(xué)應(yīng)用與改進(jìn)提供理論參考，提升公安產(chǎn)品的質(zhì)量。

一、相關(guān)概念界定

（一）績(jī)效

從辭源學(xué)角度來講，“績(jī)”即成績(jī)、業(yè)績(jī)，“效”即效果、效率、效益；從管理學(xué)角度來講，績(jī)效則是組織或個(gè)人在一定時(shí)期內(nèi)，在某種工作中投入一定成本（時(shí)間、精力、資本、資源等）之后所得到的有效產(chǎn)出。如企業(yè)通過提供高質(zhì)量的符合社會(huì)大眾需求的私人產(chǎn)品來滿足消費(fèi)者，從而獲得利潤；政府部門同樣希望其通過高效產(chǎn)出高質(zhì)量的公共產(chǎn)品來贏得公民的認(rèn)可、擁戴和支持等，這里的“高質(zhì)量的私人產(chǎn)品”、“高質(zhì)量的公共產(chǎn)品”就分別是“企業(yè)”、“政府部門”所產(chǎn)出的績(jī)效②。

（二）政府績(jī)效評(píng)估

相對(duì)于企業(yè)而言，政府績(jī)效評(píng)估（performance appraisal）是根據(jù)對(duì)效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)滿意程度等要素的分析與評(píng)判，對(duì)政府公共部門管理過程中投入、產(chǎn)出所反映出的績(jī)效進(jìn)行客觀評(píng)定和劃分等級(jí)③。政府績(jī)效評(píng)估是一個(gè)由多種要素和不同環(huán)節(jié)共同構(gòu)成的動(dòng)態(tài)過程④。

（三）公安績(jī)效評(píng)估

由上可知，公安部門的績(jī)效則應(yīng)當(dāng)是通過公安組織或個(gè)人行為所產(chǎn)出的工作成績(jī)或效果，表現(xiàn)在其生產(chǎn)公安產(chǎn)品的效率、效益與公民滿意度上。換言之，公安績(jī)效評(píng)估是評(píng)估主體對(duì)公安產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，是評(píng)估主體與評(píng)估對(duì)象之間的一種溝通活動(dòng)，通過系統(tǒng)的方法、原理來評(píng)定和測(cè)量警察組織和個(gè)人在職務(wù)上的工作行為和工作成果。公共產(chǎn)品是指政府及其公共部門生產(chǎn)、購買或提供給公民的產(chǎn)品和服務(wù)。依此來看，公安產(chǎn)品即是指公安 (警察) 部門所生產(chǎn)、購買或提供給公民的各類有關(guān)公共安全的產(chǎn)品或服務(wù)。⑤與企業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品不同，公安部門所生產(chǎn)的公安產(chǎn)品是無形的，是公安部門為顧客所提供的相關(guān)服務(wù)，因此，對(duì)公安產(chǎn)品質(zhì)量的評(píng)價(jià)并非完全客觀的，公安產(chǎn)品質(zhì)量可以理解為公安產(chǎn)品的使用者，在使用公安產(chǎn)品過程中的感受和評(píng)價(jià)，顧客滿意度是衡量公安產(chǎn)品質(zhì)量最為關(guān)鍵的指標(biāo)。

二、公安績(jī)效評(píng)估存在問題的表現(xiàn)

由公共政策基本原理Y（行為）=f（約束條件）可知，公安組織行為就是相應(yīng)約束條件的產(chǎn)物，公安績(jī)效評(píng)估作為公安政策的一種形式，本身就是約束條件，組織是否運(yùn)用績(jī)效評(píng)估以及績(jī)效評(píng)估的運(yùn)用是否科學(xué)都關(guān)系到組織行為的產(chǎn)出質(zhì)量。就當(dāng)前公安組織的業(yè)務(wù)實(shí)踐、自媒體反饋的情況，乃至結(jié)合辭職熱潮的現(xiàn)實(shí)情況來看，在沒有科學(xué)績(jī)效評(píng)估的情況下，“干多干少一樣”、“多干不如少干”、“有績(jī)無效”等現(xiàn)象成為常態(tài)，嚴(yán)重影響公安組織內(nèi)尤其是基層民警的積極性，在當(dāng)下嚴(yán)重缺乏基層民警的現(xiàn)實(shí)情況下，現(xiàn)有民警積極性不高、辭職不斷是公安組織必須要解決的緊要的客觀問題。而在公安組織內(nèi)設(shè)置績(jī)效示標(biāo)，科學(xué)運(yùn)用績(jī)效評(píng)估辦法，為民警晉升、加薪打開渠道，以激勵(lì)民警充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，真正實(shí)現(xiàn)“高績(jī)效高回報(bào)”的同時(shí)規(guī)范民警在執(zhí)法服務(wù)與執(zhí)法辦案過程中的行為，真正實(shí)現(xiàn)公安利益的均衡分配，是改善當(dāng)前公安部門普遍問題所行之有效的方法。

三、公安績(jī)效評(píng)估存在問題的原因

（一）實(shí)行公安績(jī)效評(píng)估阻力、壓力并存

當(dāng)前公安績(jī)效評(píng)估之所以存在問題，從根本上講是由實(shí)行績(jī)效評(píng)估的阻力和壓力造成的。由于個(gè)體行為同樣是相應(yīng)約束條件的產(chǎn)物，而約束行為人的條件無非包括行為人的意愿、行為人的能力和行為人所處的環(huán)境三部分，其中行為人的意愿占據(jù)支配地位，具有決定性作用。就對(duì)警員實(shí)行績(jī)效評(píng)估而言，只有在警員主觀上愿意接受績(jī)效評(píng)估的前提下，其能力大小、身處的環(huán)境如何才會(huì)對(duì)績(jī)效評(píng)估的效果產(chǎn)生影響，再者，能力與環(huán)境要素都是可以提升的變量，換言之，警員的能力再強(qiáng)、身處的環(huán)境條件再優(yōu)越，警員不接受績(jī)效評(píng)估也是無濟(jì)于事。誠然，實(shí)行績(jī)效評(píng)估意味著為組織整體和警員甚至為公安領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置約束條件，而作為理性人的個(gè)體對(duì)約束條件自然是排斥的，因?yàn)榧s束條件要求警察組織所生產(chǎn)的公安產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)、高效，這就要求公安組織在人力、物力、財(cái)力和相關(guān)環(huán)境條件都滿足現(xiàn)實(shí)需要的前提下，強(qiáng)調(diào)組織上下高效作為、高效服務(wù)、高效產(chǎn)出，這在缺乏必要的激勵(lì)機(jī)制、警員積極性不高、基層警察嚴(yán)重缺乏的當(dāng)下也是很難實(shí)現(xiàn)的。

具體來講，對(duì)公安領(lǐng)導(dǎo)而言，作為理性人在用人、晉升等方面要讓其舍棄個(gè)人偏好，以績(jī)效結(jié)果作為評(píng)判個(gè)人及警員工作現(xiàn)狀的客觀的恒定標(biāo)準(zhǔn)，即便其對(duì)公安績(jī)效考核的價(jià)值有充分的認(rèn)識(shí)，也難免會(huì)在利益偏好的影響下有所排斥；對(duì)警員而言，在警員工資福利水平一定的前提下，付出更多的勞動(dòng)卻沒有匹配的物質(zhì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)作為激勵(lì)條件，這是警察組織內(nèi)部阻礙績(jī)效評(píng)估運(yùn)行的最重要原因，即領(lǐng)導(dǎo)與警員對(duì)績(jī)效考核都沒有積極主動(dòng)性。基于此，即便有些公安機(jī)關(guān)實(shí)行績(jī)效考核也是想當(dāng)然地冠以質(zhì)量管理的頭銜，更有甚者，把績(jī)效評(píng)估當(dāng)成“趕時(shí)髦”，有其表而無其實(shí)。北大政府管理學(xué)院周志忍教授認(rèn)為的“我國的績(jī)效評(píng)估還處在原始的手工業(yè)水平上”⑥。

（二）評(píng)估主體單一

我國行政體制與領(lǐng)導(dǎo)體制所確定的明確的管理層次、等級(jí)序列與指揮鏈條，決定了現(xiàn)行的績(jī)效評(píng)估基本上采取的是“至上而下”的評(píng)估模式，即上級(jí)評(píng)估下級(jí)。這種模式的存在有合理之處，統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)部署利于工作的開展。但從質(zhì)量管理的角度來看，一方面，公安部門作為公安產(chǎn)品的生產(chǎn)者，如何抓住影響公安產(chǎn)品質(zhì)量的關(guān)鍵因素，嚴(yán)控生產(chǎn)過程，高效產(chǎn)出高質(zhì)量公安產(chǎn)品才是公安部門的職責(zé)所在，而“自產(chǎn)自評(píng)”模式無非是“王婆賣瓜，自賣自夸”，對(duì)公安組織目標(biāo)的改進(jìn)和公安績(jī)效的發(fā)展毫無意義；另一方面，廣大社會(huì)成員作為公安產(chǎn)品的服務(wù)對(duì)象和直接使用者，他們對(duì)公安產(chǎn)品質(zhì)量有最深刻的感受，使用者介入機(jī)制⑦是能充分體現(xiàn)績(jī)效評(píng)估客觀性與真實(shí)性的科學(xué)機(jī)制，是能真正對(duì)民警起到激勵(lì)作用的“同質(zhì)性”機(jī)制。因此，把人民群眾的滿意度作為績(jī)效評(píng)估的核心指標(biāo)應(yīng)用于公安業(yè)務(wù)實(shí)踐是公安部門對(duì)“以民為本”和“群眾導(dǎo)向”理念的真正落實(shí)。

（三）評(píng)估方向單向

與評(píng)估主體單一相對(duì)應(yīng)，“至上而下”的評(píng)估模式所決定的評(píng)估方向是單向的，是上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)估。實(shí)際上，當(dāng)前的公安評(píng)估模式，大多數(shù)以基層民警作為評(píng)估對(duì)象，大部分的機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)處于“管不了或管不著”的“真空地帶”⑧。而公安績(jī)效評(píng)估本身作為公安領(lǐng)導(dǎo)與警員的管理溝通活動(dòng)，溝通就需要雙方的信息流動(dòng)。單向評(píng)估容易造成上層指揮與下層行為出現(xiàn)“兩層皮”現(xiàn)象，很難實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱和雙向的信息對(duì)接，這會(huì)因雙方信息不對(duì)稱造成一定的資源浪費(fèi)和效率滯后。

（四）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主觀，示標(biāo)單一不成體系

評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的主觀性體現(xiàn)在績(jī)效示標(biāo)選取的主觀性和績(jī)效示標(biāo)分?jǐn)?shù)分配的主觀性。對(duì)公安部門而言，其工作內(nèi)容可概括為執(zhí)法服務(wù)和執(zhí)法辦案。公安機(jī)關(guān)在績(jī)效示標(biāo)的選取和賦值上，過于側(cè)重有關(guān)辦案的績(jī)效示標(biāo)，導(dǎo)致部門對(duì)執(zhí)法服務(wù)的輕視，但是，人民群眾往往更多的是使用公安部門在執(zhí)法服務(wù)環(huán)節(jié)所生產(chǎn)的產(chǎn)品，接觸到執(zhí)法辦案的人群終究是少數(shù)，就執(zhí)法服務(wù)在公安日常工作中占有的龐大比重來看，其對(duì)整體績(jī)效產(chǎn)出的作用不容忽視。另外，單一示標(biāo)的考察難以真實(shí)反映民警行為的產(chǎn)出，只有反復(fù)斟酌關(guān)鍵績(jī)效示標(biāo)，選取最關(guān)鍵核心的示標(biāo)組，各示標(biāo)之間互相印證，才能產(chǎn)出符合實(shí)際情況的評(píng)估結(jié)果。

（五）評(píng)估方法和程序有待改進(jìn)

目前公安部門的評(píng)估大多都局限于內(nèi)部評(píng)估，很少有第三方參與；評(píng)估主體與評(píng)估對(duì)象也多存在利益關(guān)系，評(píng)估很難擺脫個(gè)人感情因素的支配；評(píng)估過程封閉缺少必要的監(jiān)督與制約機(jī)制，在必要時(shí)也缺乏完善的救濟(jì)程序和利益補(bǔ)償機(jī)制；最為重要的是缺乏實(shí)施績(jī)效評(píng)估的法律和政策依據(jù)。縱觀全球，1993年美國政府出臺(tái)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，英國、加拿大等國家的績(jī)效法制也相當(dāng)成熟，完善的法律體系為其政府開展績(jī)效評(píng)估提供了法律依據(jù)，僅就我國目前來看，績(jī)效法制幾乎一片空白，僅有一些公文對(duì)績(jī)效評(píng)估提出建議⑨，其權(quán)威性與約束力遠(yuǎn)不足夠。

四、公安績(jī)效評(píng)估的改進(jìn)策略與路徑選擇

（一）克服績(jī)效評(píng)估運(yùn)行阻力

1.以公民投票機(jī)制反向激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)定考核意愿

根據(jù)對(duì)績(jī)效評(píng)估現(xiàn)存問題原因的分析，只有在領(lǐng)導(dǎo)自身有意愿采用公安績(jī)效評(píng)估的前提下，才有必要討論如何科學(xué)地進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的問題。因此，如何才能讓組織領(lǐng)導(dǎo)舍棄個(gè)人偏好，全面科學(xué)地實(shí)行績(jī)效評(píng)估才是更為重要的問題。國外的經(jīng)驗(yàn)顯示：引入投票機(jī)制，即公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)管轄范圍內(nèi)的公民對(duì)公安組織的實(shí)際產(chǎn)出（服務(wù)質(zhì)量、治安情況等）進(jìn)行投票，客觀上對(duì)公安組織的產(chǎn)出提出要求，形成壓力，而對(duì)于公民十分滿意的公安組織領(lǐng)導(dǎo)予以晉級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)公民極不滿意的公安組織領(lǐng)導(dǎo)予以降級(jí)或撤換處理，“用腳投票”的科學(xué)方法是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)選用績(jī)效評(píng)估以促進(jìn)組織積極作為的有效途徑。

另外，在科層制的管理體制下，公安領(lǐng)導(dǎo)是公安組織的核心，天然地掌握著組織工作的方向。當(dāng)然，公安領(lǐng)導(dǎo)對(duì)所屬部門總體的實(shí)際情況也最為了解，能夠根據(jù)實(shí)際需要和特定時(shí)段的工作重點(diǎn)從全局的視角把握績(jī)效考核的側(cè)重點(diǎn)，并能因地制宜地適時(shí)作出調(diào)整，因此領(lǐng)導(dǎo)重視對(duì)于公安組織實(shí)施績(jī)效評(píng)估不可或缺。對(duì)警員來講，領(lǐng)導(dǎo)重視本身就是一種正向激勵(lì)，只有領(lǐng)導(dǎo)重視才能在公安組織內(nèi)部形成全員學(xué)習(xí)績(jī)效評(píng)估的良好環(huán)境。

2.組織培訓(xùn)——提高全員對(duì)績(jī)效考核的認(rèn)識(shí)和考核能力

公安組織要想實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估的科學(xué)化，必須為全面實(shí)施績(jī)效評(píng)估配備充足的人力資源。招新納賢一則需要較大的時(shí)間及人力成本，二則考慮人事調(diào)換或辭退需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，組織培訓(xùn)是公安組織人力開發(fā)的穩(wěn)妥途徑和最佳選擇。當(dāng)然，組織績(jī)效考核培訓(xùn)最大的優(yōu)點(diǎn)在于相關(guān)知識(shí)的普及，在警員充分了解績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行考核，能夠減小績(jī)效評(píng)估運(yùn)行阻力，民警對(duì)約束條件有了深刻認(rèn)識(shí)后，能促使其實(shí)施符合組織期望行為。在警員明確其工作方向、工作任務(wù)和工作重點(diǎn)的條件下，還能促進(jìn)警力資源的合理優(yōu)化分配。

3.財(cái)政支持——為實(shí)行績(jī)效考核提供經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)激勵(lì)

財(cái)政支持是實(shí)行績(jī)效考核的有力保障。一則績(jī)效考核的全面運(yùn)營需要人力物力成本，二則對(duì)績(jī)效評(píng)估中脫穎而出的優(yōu)秀標(biāo)桿需要一定的物資獎(jiǎng)勵(lì)，這對(duì)于提高警員的積極性有一定的激勵(lì)作用。

（二）引入多元的績(jī)效評(píng)估主體

評(píng)估主體多元化是科學(xué)績(jī)效評(píng)估的必要前提。多元的評(píng)估主體能夠打破先前由領(lǐng)導(dǎo)偏好對(duì)評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生的壟斷性控制，從而保障公安機(jī)關(guān)內(nèi)部利益分配的均衡，因此公安產(chǎn)品的使用者理應(yīng)與公安產(chǎn)品的生產(chǎn)者（上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、下級(jí)部門、同事）共同成為公安績(jī)效評(píng)估的主體。例如：要對(duì)派出所的民警A進(jìn)行績(jī)效考核，同樣作為公安產(chǎn)品生產(chǎn)者的公安領(lǐng)導(dǎo)和其他民警自然清楚民警A執(zhí)法服務(wù)與執(zhí)法辦案的水平和行為質(zhì)量，而作為服務(wù)對(duì)象或執(zhí)法對(duì)象的當(dāng)事人對(duì)其行為是否合理、合法有更深刻的感受，因此更有發(fā)言權(quán)⑩。上述評(píng)估主體的有效參與使民警行為置于更廣泛的監(jiān)督之中，也會(huì)增強(qiáng)民警行為的約束力和控制力，特別是公民的有效參與能提高其對(duì)公安部門合法性的認(rèn)可，進(jìn)而提升其對(duì)公安組織的滿意程度。

（三）組織內(nèi)部實(shí)行雙向評(píng)估[11]

績(jī)效的雙向評(píng)估是“上評(píng)下與下評(píng)上”的結(jié)合。雙向評(píng)估可以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)與警員雙向的信息流動(dòng)和工作改進(jìn)，利于部門業(yè)務(wù)開展。寧騷教授的“上下來去政策過程模型”中認(rèn)識(shí)過程的“客觀——主觀——客觀”與操作程序的“群眾——領(lǐng)導(dǎo)——群眾”理念為公安績(jī)效的雙向評(píng)估提供了有益啟示[12]：公安績(jī)效評(píng)估的數(shù)據(jù)源于評(píng)估對(duì)象客觀的行為，通過評(píng)估主體的主觀感受，歸于客觀的評(píng)估結(jié)果；公安領(lǐng)導(dǎo)深入基層民警，雙向的了解和溝通交流能夠避免信息不對(duì)稱帶來的資源浪費(fèi)。雙向評(píng)估本身對(duì)民警就是一種激勵(lì)，能提升民警的責(zé)任意識(shí)和工作積極性；公安領(lǐng)導(dǎo)在約束條件下也更愿意科學(xué)、民主決策。另外，上下一心、目標(biāo)一致，在溝通交流中更利于公安政策的無偏差落實(shí)，可以有效避免“上下斷層”和“兩層皮”現(xiàn)象發(fā)生。

（四）因地制宜設(shè)置科學(xué)示標(biāo)體系和測(cè)量方法

在公安績(jī)效評(píng)估中，績(jī)效示標(biāo)的選擇和確定應(yīng)遵循實(shí)事求是原則。一方面，應(yīng)科學(xué)分析每一示標(biāo)的考核內(nèi)容，是否存在考查漏洞，相關(guān)聯(lián)的示標(biāo)之間是否存在邏輯或結(jié)果沖突，以期形成涵括公安組織所有工作內(nèi)容的示標(biāo)類別和示標(biāo)體系?？梢圆捎每陀^示標(biāo)和主觀示標(biāo)相結(jié)合的方法，將評(píng)估對(duì)象的行為產(chǎn)出與評(píng)估主體的主觀感受加以結(jié)合，通過相互印證，得出主客觀統(tǒng)一的績(jī)效結(jié)果。如果主客觀結(jié)果存在沖突，主客觀示標(biāo)體系也為究其原因指明了路徑，更為被評(píng)估對(duì)象的績(jī)效改進(jìn)指明了方向。科學(xué)績(jī)效示標(biāo)的設(shè)置會(huì)使機(jī)會(huì)主義和僥幸心理無機(jī)可乘。另一方面，關(guān)于各績(jī)效示標(biāo)的測(cè)量方法與權(quán)重分配的問題，各公安組織應(yīng)根據(jù)不同時(shí)期的不同任務(wù)要求和工作重點(diǎn)，對(duì)示標(biāo)的權(quán)重分配進(jìn)行傾向性地彈性調(diào)整，但不可偏廢，只有將關(guān)于執(zhí)法服務(wù)的績(jī)效示標(biāo)與關(guān)于執(zhí)法辦案的績(jī)效示標(biāo)兩手抓，才能確?？茖W(xué)績(jī)效示標(biāo)體系的建立與績(jī)效數(shù)據(jù)的科學(xué)測(cè)量。

（五）建立完善的評(píng)估程序

1.由公安部隨機(jī)特派考核組評(píng)估或抽查公安績(jī)效

“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的評(píng)估模式無法輸出客觀公正的評(píng)估結(jié)果的事實(shí)已不言而喻。想要徹底克服績(jī)效評(píng)估的主觀性，由公安部隨機(jī)特派的考核組對(duì)公安組織績(jī)效進(jìn)行評(píng)估或抽查是符合現(xiàn)實(shí)情況的最佳選擇。由科層制結(jié)構(gòu)衍生的公安組織內(nèi)部層級(jí)關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)之間、上下級(jí)之間、警員之間都無可避免地存在利益關(guān)系、感情成分甚至誘導(dǎo)因素。公安部隨機(jī)特派的考核員對(duì)特定公安組織進(jìn)行績(jī)效考核可以將利益關(guān)聯(lián)的可能性降到最低，甚至能夠完全避免“人情票”、“互投票”、“關(guān)系票”的出現(xiàn)，這樣不僅能真正保證評(píng)估過程的公平與公正，實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果的梯度差異，還能引起公安組織對(duì)公安績(jī)效評(píng)估的重視，利于組織績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建，另外，由公安部隨機(jī)特派考核組評(píng)估或抽查公安績(jī)效，還能督促公安組織重視評(píng)估的科學(xué)性，能夠在一定程度上保證評(píng)估數(shù)據(jù)的真實(shí)性與科學(xué)性，也可對(duì)各公安組織是否將公民滿意度納入績(jī)效考核進(jìn)行反向監(jiān)督，回收并審核當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)就公民滿意度的調(diào)查問卷是行之有效的方法。

2.公安組織應(yīng)建立完善的申訴程序和救濟(jì)程序

在評(píng)估過程中，評(píng)估人員很難保證評(píng)估結(jié)果毫無差錯(cuò)，評(píng)估對(duì)象對(duì)評(píng)估結(jié)果有異議是常有之事，因此，申訴與救濟(jì)程序不可或缺。如果評(píng)估對(duì)象反映的問題確實(shí)存在，則應(yīng)當(dāng)及時(shí)更改或啟動(dòng)救濟(jì)程序?qū)υu(píng)估對(duì)象進(jìn)行相應(yīng)地補(bǔ)償。評(píng)估人員應(yīng)當(dāng)對(duì)申訴者所申訴的內(nèi)容進(jìn)行反復(fù)計(jì)算、核實(shí)，向申訴者不斷反饋，并對(duì)申訴結(jié)果進(jìn)行線上與線下的公示與告知，以確保申訴與救濟(jì)程序充分發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)透明與高效運(yùn)轉(zhuǎn)。設(shè)置通暢的申訴渠道和救濟(jì)程序是評(píng)估對(duì)象的必要需求，是公安績(jī)效評(píng)估程序不可或缺的環(huán)節(jié)，有利于評(píng)估對(duì)象維護(hù)自己的權(quán)利，也能夠反向督促評(píng)估人員認(rèn)真整理、統(tǒng)計(jì)、核實(shí)數(shù)據(jù)。因此，申訴和救濟(jì)程序的設(shè)置是倫理精神與法治建構(gòu)的統(tǒng)一即合理性與合法性的統(tǒng)一，彰顯了績(jī)效評(píng)估的程序正義，為科學(xué)的績(jī)效評(píng)估不可或缺。

3.公安組織應(yīng)建立完善的內(nèi)外監(jiān)督與制約機(jī)制

一方面，就內(nèi)部監(jiān)督而言，由于客觀績(jī)效一般來源于評(píng)估對(duì)象個(gè)人的申報(bào)和組織備案，出于理性人的利益思考和評(píng)估對(duì)象的素質(zhì)差異，評(píng)估對(duì)象很難克服僥幸心理，以致出現(xiàn)其將正面加分項(xiàng)目詳細(xì)羅列，負(fù)面扣分項(xiàng)目故意少報(bào)、謊報(bào)等“報(bào)喜不報(bào)憂”現(xiàn)象的發(fā)生。因此，組織建立完善的監(jiān)督與制約機(jī)制，形成健康的監(jiān)督氛圍，對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行線上、線下公示，對(duì)少報(bào)、謊報(bào)等現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)懲，加大對(duì)其的扣分力度，督促評(píng)估對(duì)象考慮成本，從而減少甚至根絕此類現(xiàn)象。

另一方面，從外部監(jiān)督來看，將公安組織置于多元的公安機(jī)關(guān)外部評(píng)估主體的監(jiān)督之下，充分實(shí)現(xiàn)“魚缸效應(yīng)”[13]，這對(duì)公安組織整體執(zhí)法行為的改進(jìn)有積極地促進(jìn)作用，進(jìn)而對(duì)提升警察形象、重塑警察權(quán)威，提高政府公信力具有正向意義。將內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督有效結(jié)合，雙管齊下，切實(shí)保證評(píng)估數(shù)據(jù)的真實(shí)與透明，保障評(píng)估結(jié)果的科學(xué)與合理。

4.公安部加快出臺(tái)公安績(jī)效考核的相關(guān)制度

公安部牽頭加快公安績(jī)效考核的制度建設(shè)，能夠促進(jìn)公安組織績(jī)效評(píng)估的科學(xué)發(fā)展，“精彩的比賽得益于良好的規(guī)則”，績(jī)效評(píng)估制度和規(guī)則建設(shè)的剛性約束力是公安績(jī)效評(píng)估高效開展的必要條件和必要保障。公安績(jī)效評(píng)估本身即是一種公安政策，因此，政策的合法性理應(yīng)成為第一原則?？?jī)效評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估程序（申訴程序、救濟(jì)程序、監(jiān)督機(jī)制）等內(nèi)容都應(yīng)該體現(xiàn)在績(jī)效評(píng)估的政策條文中，越是詳細(xì)的績(jī)效評(píng)估規(guī)則和制度越能保障績(jī)效評(píng)估有條不紊，按照既定規(guī)則辦事，能夠減少甚至杜絕公安組織領(lǐng)導(dǎo)在公安績(jī)效評(píng)估中的干預(yù)和影響，公安政策即是績(jī)效評(píng)估的依據(jù)又是績(jī)效評(píng)估的保障，將會(huì)為公安績(jī)效評(píng)估的開展掃清道路。

五、公安機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門績(jī)效評(píng)估的應(yīng)用方法示例

“若不測(cè)定結(jié)果，就不知道是成功了還是失敗了”[]。要想讓公安績(jī)效評(píng)估體系真正發(fā)揮作用必須將其應(yīng)用于公安各業(yè)務(wù)部門的警務(wù)實(shí)踐。按照主客觀績(jī)效示標(biāo)共同作用的應(yīng)用原則，主客觀示標(biāo)分別賦值、考核。就客觀示標(biāo)的考核來看，公安機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門的主要職責(zé)不同，各部門有不同的工作傾向，但公安機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門的警務(wù)活動(dòng)內(nèi)容具有共同之處：主要包括執(zhí)法服務(wù)與執(zhí)法辦案。因此，各業(yè)務(wù)部門只需根據(jù)各單位的具體業(yè)務(wù)內(nèi)容與特點(diǎn)，按照各階段的主要任務(wù)對(duì)部門具體業(yè)務(wù)進(jìn)行分流和績(jī)效示標(biāo)的賦值，對(duì)各警員與業(yè)務(wù)大隊(duì)進(jìn)行考核，各警員與業(yè)務(wù)大隊(duì)的基準(zhǔn)分為 100分，對(duì)于按照既定規(guī)則要求完成工作任務(wù)的警員賦予一定權(quán)重的正分值，反之則賦予其一定權(quán)重的負(fù)分值，以此，對(duì)每一項(xiàng)績(jī)效示標(biāo)進(jìn)行計(jì)算、加總，最終得分即是警員、業(yè)務(wù)大隊(duì)的績(jī)效結(jié)果。

就主觀示標(biāo)的考核而言，群眾滿意度是該項(xiàng)目的主要考核內(nèi)容，加權(quán)平均法是簡(jiǎn)單有效的計(jì)量方法，只需將各示標(biāo)（要素Ka）和群眾滿意度（等級(jí)Xb）分別賦予不同的權(quán)重，即可計(jì)算得出群眾，即CSD( customer satisfied degree)，具體如下表所示[15]。

由此，公安業(yè)務(wù)部門的滿意度=K1X1N11 +K1X2N12 + …… + K8X5N85= Σ KaXbnNab ( a= 1 ～8；b = 1 ～ 5)，CSD = CSD100/N ( N = Σ Nab)。表中 X 是滿意等級(jí)，該等級(jí)的權(quán)數(shù)由群眾賦予，權(quán)數(shù)不同以實(shí)現(xiàn)績(jī)效的梯度差異，如為X1、X2、X3、X4、X5分別賦予1.0、0.8、0.5、0.2、0分的權(quán)重分值。表中 K 是測(cè)量要素，各業(yè)務(wù)部門根據(jù)各要素的重要程度賦予有差別的權(quán)重，但是權(quán)數(shù)的加和應(yīng)等于 1，如為 K1、K2、K3、K4、K5、K6、K7、K8分別賦予0.08、0.08、0.13、0.13、0.13、0.15、0.15、0.15的權(quán)重分值。群眾滿意度即群眾對(duì)上述兩個(gè)一級(jí)示標(biāo)滿意度的總和。

總結(jié)：

由Y(行為)=f(約束條件)，即評(píng)估對(duì)象的行為是相應(yīng)約束條件的產(chǎn)物，績(jī)效評(píng)估能否發(fā)揮其效用價(jià)值在很大程度上取決于約束條件設(shè)置的科學(xué)與否。公安績(jī)效評(píng)估的目的在于通過設(shè)置約束條件，規(guī)范、約束、改進(jìn)以及優(yōu)化評(píng)估對(duì)象在執(zhí)法服務(wù)與執(zhí)法辦案等日常警務(wù)活動(dòng)中的行為，激勵(lì)評(píng)估對(duì)象發(fā)揮個(gè)人潛能及能動(dòng)性，努力改進(jìn)和優(yōu)化公安組織工作，實(shí)現(xiàn)公安組織目標(biāo)的更新與發(fā)展。鑒于約束條件設(shè)置的科學(xué)與否直接關(guān)系到績(jī)效評(píng)估的成敗，本文的主旨是如何才能更為科學(xué)的設(shè)置約束條件，并通過分析我國公安組織在日常的績(jī)效評(píng)估中普遍存在的問題，致力于找出問題的根源，對(duì)癥下藥提供一系列相應(yīng)的解決問題的路徑，以期在營造良好評(píng)估氛圍的同時(shí)，科學(xué)、合理、公平地評(píng)估出民警真實(shí)的業(yè)務(wù)效果和績(jī)效產(chǎn)出，以此作為民警晉升、加薪的主要依據(jù)，當(dāng)然，文中所提到的解決路徑之間也存在相關(guān)關(guān)系。從理論上講，科學(xué)的生產(chǎn)過程一定會(huì)產(chǎn)出高質(zhì)的公安產(chǎn)品。希望本文能夠?qū)ξ覈步M織的績(jī)效考核提供一些思路，文章尚存的不完善之處還需進(jìn)一步研究。

注釋：

①企業(yè)型政府是新公共管理學(xué)的核心理論之一。企業(yè)型政府并不是要把政府作為企業(yè)來運(yùn)作，而是指將企業(yè)家在經(jīng)營中所追求的講效率、重質(zhì)量、善待消費(fèi)者和力求完美服務(wù)的精神和科學(xué)管理的方法運(yùn)用于政府管理，改革和創(chuàng)新政府管理模式，使原本僵化的官僚體制恢復(fù)活力，使績(jī)效不佳的政府更有效的運(yùn)作。

②王慶鋒.論警察績(jī)效評(píng)估主體的多元化問題.中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007(1).

③蔡立輝.西方國家政府績(jī)效評(píng)估的理念及其啟示.清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2003.（1）.第18卷.

④周志忍.政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與：我國的時(shí)間歷程與前景.中國行政管理，2008年第一期.

⑤王慶鋒: 公共安全產(chǎn)品質(zhì)量與成本及其價(jià)值探析，北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005年第 2 期.

⑥周志忍.公共組織績(jī)效評(píng)估——英國的實(shí)踐及對(duì)我們的啟示.新視野,1995（5）.

⑦王慶鋒 公安質(zhì)量管理的使用者介入機(jī)制探討，中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2006（5）.

⑧王慶鋒.論警察績(jī)效評(píng)估主體的多元化問題，中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2007(1).

⑨唐琦玉，張怡 我國地方政府績(jī)效評(píng)估的問題及破解，湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào).2011（4）.

⑩此處參考王慶鋒.論警察績(jī)效評(píng)估主體的多元化問題，中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007(1).

[11]警員互評(píng)是公安績(jī)效評(píng)估的應(yīng)有之義，不在雙向評(píng)估中論述

[12]寧騷.公共政策學(xué)第二版.高等教育出版社，第 262頁

[13]亦稱“透明效應(yīng)”是一種十分透明的管理模式，為防止管理者濫用權(quán)力而置于全面的監(jiān)督之下.

[14][美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒: 《改革政府——業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁、湯國維、壽進(jìn)文、徐荻洲譯，上海譯文出版社，1996年第 200 頁。

[15]趙加炎《公安機(jī)關(guān)出入境管理大隊(duì)業(yè)務(wù)績(jī)效基礎(chǔ)示標(biāo)體系的構(gòu)建與應(yīng)用》.凈月學(xué)刊，2016(1)：73.